优化编制管理助推公共卫生事业高质量发展

●梁晚晴

西安市委编办紧盯重点民生领域需求，针对西安市公共卫生体制运行中存在的问题，完善编制标准，深化编制保障模式，强化协助配合，实现多部门联动保障，提高机构编制资源使用效率，拓宽人才发展空间，提升公共卫生机构竞争力，为西安市公共卫生体系建设做好机构编制保障。

西安市委编办紧盯重点民生领域需求，不断创新机构编制管理方式，统筹公共卫生资源配置，持续为新冠肺炎疫情防控和健康西安做好机构编制保障，助推卫生健康事业高质量发展。

一、西安市公共卫生体制运行存在的主要问题

（一）核编标准滞后。目前，市属公立医院编制核定主要参照1978年卫生部发布的《综合医院组织编制原则（试行草案）》及2002年陕西省卫生厅出台的《陕西省卫生事业单位内设机构和人员编制的指导意见》中关于行业标准的规定，普遍存在编制紧缺、供需矛盾突出的情况。各区县街道社区卫生服务中心主要执行《西安市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》确定的核编标准，附加编制核定标准不够具体，弹性过大，核编标准已不适应经济社会发展的实际。

（二）编制总量难以满足发展所需。近年来，随着西安市经济持续快速发展以及人才新政等政策的陆续出台，城区外来人口呈井喷式增长，按照2017年发布的《国家基本公共卫生服务规范》（第三版），基本公共卫生服务项目由2009年的9项增加到现在的12项55类。随着国家政策对基本公共卫生服务内容的不断拓展延伸，群众对公共卫生服务需求水平的不断提高，加之新冠肺炎疫情对公共卫生服务应急能力提出了新要求，市县两级公共卫生机构编制总数与现有服务人口和服务要求很难匹配。比如，市儿童医院原核定事业编制1044名，实有在编1083人；市胸科医院原核定事业编制494名，实有在编 498人。

（三）编制配置不均衡。编制总量紧缺的同时，还存在“有编难用”“有编不用”的问题，长期缺人与长期空编形成鲜明对比。基层公共卫生机构自身对人才的吸引能力弱，新进人员未能匹配所需岗位，“招不来，留不住”的问题长期无法得到解决。特别是一些偏远区县的基层医护岗位无人问津，加剧了基层“用人荒”。目前，全市168个基层公共卫生机构核定的5262名编制中，空编681名，空编率达12.94%。

（四）专技队伍建设亟待加强。由于地区医疗卫生事业发展水平不均衡、非公立医疗卫生机构迅猛发展，全市公共卫生机构医护人员自主选择的机会和渠道增加，专业人员流失现象日趋严重。受个人发展空间、执业环境及薪酬待遇、社会地位等综合因素制约，公共卫生机构特别是基层机构，更是缺乏有效吸引人才的政策支持，优秀医护、青年医师引不进、留不住的现象时有发生，致使优质人才资源长期紧缺，科学的人才梯队难以形成，制约了基层卫生事业的发展。公共卫生机构人才流失直接影响公益服务的供给效率和质量，不利于其在激烈的市场竞争中获得良好的生存与发展。比如，市第三医院仅2019年—2021年，共有156名具有多年从业经验的医生和护士骨干离职。市红会医院现有30余人符合正高评审要求，80余人符合副高评审要求，因编制总量有限，导致以编制基数核定的专业技术人员岗位数不足，存在无法进行岗位职称申报的情况。

（五）机构本身缺乏竞争力。西安市公共卫生机构在专业人才的薪资水平、福利待遇、深造机会等方面与北上广深等相对发达地区有一定差距，在日趋激烈的人才“抢夺战”中缺乏竞争力。加之自身运行成本高、负担重，普遍面临维持公益性与保障盈利性的两难问题。多数基层公共卫生机构基本医疗服务水平逐渐弱化，难以满足群众要求，致使病源不足、病床利用率低下，“编制”人头费成为经费主要来源。比如，市儿童医院每年在全国专业儿科毕业生中仅通过物质奖励激励方式招聘人员，与其他各省市公立、非公立医疗机构开出种种优厚条件招贤引才相比，竞争力明显不足。

二、服务保障全市公共卫生体系建设的具体措施

（一）完善编制标准，统筹公共卫生资源均衡配置。制定印发《进一步完善社区卫生服务机构设置和编制标准的实施方案》《西安市乡镇卫生院机构设置和编制标准的实施意见》，明确社区卫生服务机构和乡镇卫生院设置和编制标准，优化医疗卫生资源配置。出台《西安市市属公立医院实行人员总量控制备案管理的实施意见》，明确规定人员总量、内设机构、领导职数等核定标准。

（二）加大保障力度，深化机构编制保障模式。充分考虑各市属公立医院开放床位数、年门急诊人次、年平均床位使用率等运营数据以及中长期发展规划及愿景，对市属公立医院人员总量进行重新核定，精简高效配置机构编制资源。推行人员总量控制备案管理方式，公立医院新进人员一律使用人员总量控制数，实行备案管理，现有在编人员按照“退出一个、收回一个”的原则，每减少使用审批编制人员1人，收回事业编制1名，同时增加人员总量控制数1名，直至过渡到全员备案管理。在实行总量控制备案管理的公立医院间允许鼓励人员自由流动，充分激发卫生事业单位工作人员积极性。建立市县两级卫生健康系统事业编制“周转池”，保障基层公共卫生服务及管理人员、公共卫生专业人才引进等用编需求。

（三）强化协作配合，实现多部门联动保障。机构编制部门主动与各相关部门对接沟通，牵头制定深化公共卫生机构编制财政人事制度改革方案和具体措施，加强政策宣传指导。财政部门加大投入力度，确保实行人员总量控制备案管理的公立机构所需资金落实到位；人社部门做好工资福利、社会保险等工作，落实好同工同酬同保障等政策精神。改变简单以编制数为依据核拨经费的做法，通过以事定费、政府购买服务等方式，根据服务数量、质量、绩效考评结果等核定专项补助。

（四）加强动态调整，提高机构编制资源使用效率。深化事业单位分类改革和公立医院综合改革，合理调整布局结构，实现医疗资源的优化配置。调整空间布局，对地理位置相邻相近、医疗服务范围交叉重叠的予以调整合并，做大做强；优化机构设置，将医疗服务质量不好、任务不饱满的，并入实力较强的医疗机构或交由其代管，重新核定人员编制，调整人员结构比例；推动重点学（专）科新突破，做好综合性公立医院的国家、省市重点学（专）科建设；建设区域医疗中心，增强专科医院发展后劲；配备科研教学编制，有重点地加强医学实验室或研究室建设，形成临床与科研相互助力的良性发展格局。

（五）拓宽人才发展空间，提升公共卫生机构竞争力。根据中央和陕西省事业单位法人治理结构建设试点工作有关要求，推动行政主管部门从直接管理公立医院转变为行业管理。完善公立医院法人治理结构，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、中层干部任免、年度预算执行等自主权。健全公立医院内部决策和制约机制，加强院务公开，发挥职工代表大会职能，进一步激发公立医院发展活力；同步推进事业单位职级并行，拓宽事业人员晋升渠道。创新人事管理和薪酬制度，落实用人单位用人自主权，对高层次人才和特殊紧缺专业人才可以优先聘用，给予职称晋升与薪资待遇相应优待。在职称评聘中，加大对基层人员倾斜力度，适当放开中、高级专业技术岗位限制，设置基层卫生人才专项补助资金，稳步提升基层卫生人员待遇。