职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用研究

张 雷，陶云峰

(重庆市人民检察院，重庆 409000)

由于职务犯罪侵害的客体是国家对公职人员职务活动的管理职能，其对于国家的社会治理能力和公权力威信力破坏极大，所以从国家层面看，向来奉行“从严打击”的刑事政策，加之职务犯罪隐秘性高、涉及面广、取证难度大等特殊性，职务犯罪的查处在办案质量、办案效果等方面具有更高的要求。认罪认罚从宽制度的适用对于打击犯罪、提升诉讼效率、促进法律实施的社会效果具有非常积极的作用。如何在职务犯罪案件办理中运用好认罪认罚从宽制度，是当前司法实践亟需解决的问题。

一、职务犯罪认罪认罚从宽制度的理论概述

司法实践中对于职务犯罪的认罪认罚从宽的适用较普通犯罪更加谨慎，但这并不意味着职务犯罪不可以适用认罪认罚，从法理层面来看，只要符合相应的条件，职务犯罪依然可以适用认罪认罚从宽。

(一)职务犯罪认罪认罚从宽的法理基础

1.犯罪认罪认罚从宽是践行人权保护法治理论的内在要求。人权保护理论是现代法治理论的基本要求，是现行法律制度的核心要义。生命与自由是人权的核心内容，刑法作为最为严厉的法律措施，其对于公民生命、自由必然会有所侵蚀，这是国家治理社会所带来的必然代价之一，同时也是犯罪行为人所必须承受的后果。但对公权力的规制同样是法治的重要目标，这就意味着，国家公权力基于对社会的有效治理而对人权所产生的侵蚀必须要控制在合理的范围之内，犯罪行为人所承担的后果应当基本保证与其犯罪行为相当。《监察法》及《监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)(1)《监察法实施条例》于2021年7月20日经国家监察委员会全体会议通过，2021年9月20日起施行。明确规定了职务犯罪调查阶段对被调查对象采用留置手段。相比刑事诉讼中的拘留，留置的适用时间更长；相比于逮捕，留置的审批为内部审批，缺乏外部监督。这意味着被调查人的人身自由将会更容易受到限制，而认罪认罚的核心要素之一就是通过嫌疑人的认罪悔罪来减少审前的羁押时间。基于该要素考虑，对职务犯罪行为人适用认罪认罚从宽，促使其尽早认罪悔罪，可以缩短被调查人的留置期限，减少对其不必要的人身自由限制，对于被调查人而言，是具有积极作用的。[1]

2.职务犯罪认罪认罚从宽是践行依法治国大政方针的具体体现。认罪认罚价值取向的最终落脚点就在于“宽严相济”，其后修订的刑事诉讼法也正式将经过试点改革的认罪认罚从宽制度纳入具体条文之中，以刑事法律的方式予以固定，“宽严相济”刑事政策在“两高”“三部”的各项规范性文件中全方位体现。打击职务犯罪作为国家全面依法治国的具体措施之一，属于该大政方针框架下的具体内容，对职务犯罪开展认罪认罚从宽，自然是其应有之意。

(二)职务犯罪认罪认罚从宽的现行法律依据

对职务犯罪适用认罪认罚从宽，不仅于理有据，从当前实行的具体规定来看，其同样有法可依。

2018年《刑事诉讼法》修订时对认罪认罚从宽的具体内容、相应程序作了较细规定(2)《刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”第173条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。”。从中可以看出，认罪认罚对罪名没有具体限制，这就意味着，从诉讼程序上来看，职务犯罪案件只要符合相应的条件，便可以对其适用认罪认罚从宽，诉讼法上的相关规定消除了职务犯罪适用该项制度的程序障碍。同时，《刑法》对贪污、受贿、行贿行为也明确规定了可以从宽处理的情形(3)《刑法》第383条中有规定：“在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，有第一项规定情形的，可以从轻、减轻或者免除处罚。”，在实体法上也为职务犯罪适用从宽制度提供了合法依据。[2]

《监察法》作为国家监察体制改革的权威性成果，是当前职务犯罪调查的最高活动准则，其对认罪认罚同样予以了规定，这意味着，职务犯罪在调查阶段当然可以适用认罪认罚从宽，只是《监察法》对调查阶段的认罪认罚规定相对严格，与普通犯罪相比，职务犯罪认罪认罚需要经过“领导集体讨论+上级批准”的模式才能予以确认。

(三)职务犯罪认罪认罚从宽的实践意义

职务犯罪的时间跨度大、涉及人员特殊、波及行业广，在犯罪过程中订立攻守同盟的现象常有发生，犯罪证据较难固定，特别是被调查人不愿意供述犯罪事实时，案件往往较难突破，此时，认罪认罚从宽的制度优势便可以得到充分的发挥。

1.有利于提升诉讼效率。基于职务犯罪证据隐蔽性强、取证难度大的特点，如能通过前期的调查核实开示证据、教育引导被调查人认罪，可以取得新的证据，缩短调查周期，进而提升办案效率。特别是随着反腐政策的持续高压，职务犯罪案件逐年增加，监察机关急需更为高效、便捷的办案模式来缓解办案压力。

2.有利于更好地提升反腐工作的社会效果。《监察法》第31条(4)《监察法》第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：(一)自动投案，真诚悔罪悔过的；(二)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；(三)积极退赃，减少损失的；(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。”对适用认罪认罚作了概括性规定，其适用程序较普通犯罪更为严格，同时设定了四种特殊情形，这样的制度设计看起来限制了认罪认罚的适用路径。但其目的还在于鼓励被调查人揭发、检举更多相关犯罪，因为职务犯罪调查阶段认罪认罚成功认定的情形之一是要求被调查人供述监察机关未掌握的违法犯罪行为，这对于延伸办案效力，发现更多违法犯罪行为有一定的积极作用。

二、职务犯罪认罪认罚从宽制度的司法适用现状分析

为掌握职务犯罪认罪认罚案件司法实践情况，笔者对重庆市渝东南地区(该地区共有重庆市检察院第四分院、黔江、彭水、石柱、秀山、酉阳检察院等两级六个检察机关)两级检察机关自2018年10月至2021年12月期间的职务犯罪案件认罪认罚从宽工作情况进行梳理和调研，探究当下的职务犯罪认罪认罚从宽制度的司法适用现状。

(一)职务犯罪认罪认罚从宽适用情况分析

2018年10月至2021年12月，经两级检察机关审查起诉并由法院依法判决的一审职务犯罪案件共138件，检察机关审查结案决定适用认罪认罚从宽的共36件38人，适用比例为26.1%；监察机关移送审查起诉时建议适用认罪认罚从宽的共12件12人，建议适用比例为8.7%；被法院采纳认罪认罚建议的共34件36人，采纳率为94.7%。

1.自首和坦白的适用情况。在36件适用认罪认罚从宽制度审结案件中，判决认定构成自首7件，占比19.9%；判决认定构成坦白的29件，占比80.1%。总体看来，职务犯罪案件适用坦白的占比较高，而适用自首的比例极低，这主要是因为面对反腐高压和刑罚的严重性，职务犯罪行为人在实践中很少会自动投案，只有在其被监察机关控制后，为了获得相应的从轻处罚，才会选择坦白罪行。

2.立功的适用情况。适用认罪认罚从宽制度审结的36件案件中，仅有1件最终认定了立功，占比仅有2.7%。立功情节适用比率低，主要是因为职务犯罪具有涉案人员对抗性强、时间跨度大的特点。例如受贿罪与行贿罪，受贿行为人被立案调查之后，其本身就有如实交代全部犯罪事实的义务，行贿人可能会因为行贿罪被追究刑事责任，但对于被调查的受贿人来说是不构成立功的，这也导致立功在职务犯罪中较为难以认定。

3.认罪悔罪情况。适用认罪认罚从宽制度审结的36件案件中，对认罪悔罪情况明确表述为 “自愿认罪悔罪”的有30件，占比83.3%；其余还呈现为“对指控的犯罪事实和罪名均无异议”以及“承认指控的主要犯罪事实”等。对此，笔者认为，认罪认罚必须要表现为“自愿认罪悔罪”，其余的表达方式不必然能够适用认罪认罚。[3]

(二)职务犯罪案件强制措施适用情况

适用认罪认罚从宽制度审结的36件案件中，移送审查起诉后，检察机关直接适用取保候审的共11件12人，占比30.6%。取保候审的案件中，被判处实刑的6件7人，被判处缓刑的5件5人。总体看来，适用取保候审后被判处实刑的比率在正常范围内，说明该强制措施的适用较为得当，但难以掩盖直接适用取保候审的比率较低的问题。移送审查起诉后，检察机关决定逮捕后又变更为取保候审的2件，适用监视居住的1件。从统计数据不难看出，职务犯罪案件犯罪嫌疑人被逮捕后变更强制措施的比率极低，即在司法实践中，职务犯罪适用非羁押性强制措施的可能性不大。

(三)审判程序及办案时间的具体情况

从审判程序看，36件认罪认罚案件中，采用普通程序审理的有31件，占比86.1%；采用简易程序和速裁程序审理的有5件，占比13.9%。数据显示，简易程序和速裁程序的适用比率亟需提高，以便发挥程序性优势。

从法院审理时间来看，36件审理案件，最长办案时间为58天，罪名为受贿罪；最短办案时间为19天，罪名为贪污罪；平均审理期限为47天。同期未适用认罪认罚从宽制度审理的102件案件，最长办案时间为59天，最短办案时间为26天，平均审理期限为49天。比较来看，认罪认罚提升诉讼效率、节约司法资源的优势在职务犯罪司法实践中没有得到有效体现。

三、职务犯罪认罪认罚从宽制度司法适用中的问题剖析

由于职务犯罪具有其特殊性，使得《监察法》中所规定的认罪认罚更多体现的是职权便利的价值观念，[4]这与刑事诉讼法中的认罪认罚制度存在本质的差别，以至于在司法实践中职务犯罪在该项制度的适用存在一些现实问题。

(一)法律适用存在冲突

现行《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》等法律规定对于认罪认罚适用的具体罪名和程序规范的规定存在冲突，导致职务犯罪司法实践中无法顺畅适用该项制度。

1.适用罪名不统一。《刑法》在第八章明确了对贪污、行贿、受贿、介绍贿赂等四个罪名可以适用认罪认罚从宽，对于其他犯罪行为则并未明示可以适用。但按照《监察法》第31条的规定，所有的职务犯罪只要符合该条设定的四个附加项之一便都可以适用，同时《刑事诉讼法》也没有对具体罪名作限制，而“两高”“三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)则明确规定认罪认罚适用所有罪名。[5]

2.适用程序不统一。一方面，职务犯罪认罪认罚在哪一个阶段可以适用不明确，《刑法》明确的四个罪名规定是在移送审查起诉前可以适用，新修订的《刑事诉讼法》则规定在侦查、起诉、审判环节都应当依法予以告知，实际上就意味着只要进入司法程序便都可以适用，而《指导意见》则明确规定认罪认罚从宽适用于整个诉讼过程。另一方面，因职务犯罪适用认罪认罚的具体阶段缺乏明确的规定，导致移送审查起诉后的认罪认罚难以适用，在监察机关不认罪认罚而移送审查起诉后认罪认罚，那么检察机关依此情形所作的量刑建议与监察机关移送时的心理预期必然会存在差异，很可能就会出现为了照顾监察机关意见而人为降低从宽幅度的现象，这对犯罪嫌疑人明显是不公平的。当然，此时完全可以依据坦白来予以认定，但这会导致认罪认罚在职务犯罪调查阶段被虚置。[6]

(二)适用条件相对严苛

1.职务犯罪认罪认罚设置了明确的附加条件。根据《监察法》的规定，监察机关适用认罪认罚需要被调查人符合四项情形之一(5)根据《监察法》第31条之规定，四类情形为：“自动投案，真诚悔罪悔过；积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为；积极退赃，减少损失；具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形”。，第一项情形较好理解，这与刑事诉讼法中所规定的认罪认罚在内容上具有一致性，也是认罪认罚的必然要求之一，该条规定的适用难点主要在于后三项情形。其一，按照第二项的规定，被调查人除了主动认罪悔罪，还需要附加供述自己不曾被掌握的犯罪事实，也就是说除了如实供述已被掌握的犯罪外还需要供述其他违法犯罪行为，该项内容的规定其实是出于对职务犯罪连续性强、行为数量多的考虑，如前文所述，这对于全面查清被调查人的所有犯罪事实及其他涉案嫌疑人具有积极的意义，但同时也带来了难点。比如，会让被调查人总是陷入权衡利弊的困境，供述的剩余犯罪事实所获得的从宽幅度是否大于现已供述的被监察机关所掌握的犯罪事实所对应的处罚力度，一旦其进行精准计算，很可能会抱侥幸心理而拒绝供述未被掌握的犯罪事实，如此一来，认罪认罚自然无可适用。其二，第三项的规定在设计时则主要是基于职务犯罪涉及大量财物而需要追赃挽损的考虑，该项的规定，毫无疑问是认罪认罚的又一附加条件，意即仅对犯罪事实如实供述并自愿承担处罚不仅无法成立认罪认罚，还需要积极退赃，但是普通刑事犯罪对该项内容其实并未做硬性规定。例如盗窃罪，只要犯罪嫌疑人如实自愿供述犯罪事实，并接受司法机关的处罚，即使其并未退赃，亦不影响认罪认罚的适用。其三，第四项规定的内容则与立功进行了直接挂钩，意即本罪如果不涉及国家重大利益，那么要适用认罪认罚，除对本罪如实自愿供述之外，还需要有额外的立功情形，但普通犯罪并未设置该附加条件，这实际上是将自愿认罪与立功并行适用，已经不再是单纯的认罪认罚了。[7]

2.职务犯罪认罪认罚设置了严格的审批条件。按照《监察法》规定，在具体的情形符合以上规定之后，并不必然能适用认罪认罚从宽，能否适用还需要进入“集体研究+上级批准”的审批决定路径，其中任何一个环节被否决，即便是符合第31条所规定的所有情形，也会导致认罪认罚无法适用。但是《监察法》并未就监察机关领导人员集体研究的程序、决定方式进行具体规定，《实施条例》同样没有具体细化，是主要领导负责制还是少数服从多数原则，不明确的决定方式必然会拉长办案时间，影响办案效率。与此同时，“上级批准”同样是一个模糊的概念，这其中便无法排除非法律因素的影响，可能会最终影响认罪认罚的适用。[8]

(三)调查阶段缺乏监督

认罪认罚的核心要义是“自愿”“合法”，一方面，要求犯罪嫌疑人自愿认罪并自愿接受司法机关的处罚；另一方面，要求达成认罪认罚协议的全过程是合法的。根据《刑事诉讼法》及《指导意见》的规定，“自愿”“合法”主要依靠“律师在场”和“检察监督”两种方式。然而，在职务犯罪案件中，由于言词证据至关重要，同时出于保密的要求，律师在场制度几乎无法具体落实，检察机关可能会因为提前介入事先了解案情，但提前介入只限于引导调查证据，与纯粹履行监督职能存在本质区别。鉴于此，检察机关的提前介入也无法涉及到认罪认罚监督。缺乏律师在场与检察监督这两项合法性保障措施，监察机关的认罪认罚工作完全处于“自说自话”的境地，案件进入诉讼程序特别是审判程序之后，一旦犯罪嫌疑人翻供或者辩护人提出非自愿认罪认罚的辩护理由，极可能推翻原有的有罪供述，增加不必要的诉讼风险，从而使案件的审理变得困难。

四、职务犯罪认罪认罚从宽制度的完善路径

(一)完善立法规定，做好法律法规衔接工作

1.《刑法》应将认罪认罚从宽制度纳入总则规定中。刑诉法并未就适用认罪认罚的罪名作限制，《指导意见》也明确了这一点，但是刑法却在第八章对部分职务犯罪罪名明确了可以适用从宽，对另外一些罪名则未明确予以说明。基于罪刑法定原则，刑法分则具体罪名未予明确的规定显然不能任意适用，这就会导致部分职务犯罪罪名无法在诉讼阶段依法适用认罪认罚从宽。刑法总则是办理刑事案件的总领性、原则性规定，正如对自首、立功等情节的规定一样，也应当将认罪认罚从宽制度纳入其中，并作明确规定，这有利于办案机关在办理分则规定的具体罪名时予以参照、遵循，顺利推进各类犯罪认罪认罚工作的开展。

2．《刑事诉讼法》应就认罪认罚的定义、标准和效力作专门规定。当前刑诉法只在第15条对认罪认罚作了总领性规定，另外在侦查、起诉、审判环节的相关条文后以“款”的形式作了要求，这导致认罪认罚从宽制度实际上是缺乏体系性的。根据当前实践的难点来看，笔者认为，有必要将认罪认罚制度作为单独的一节予以规定，就认罪认罚的概念、适用标准、适用环节、适用程序、认罪效力等方面作细致规定，辅之以司法解释的方式对减轻幅度、减轻效力予以明确，如此才能保证包含职务犯罪在内的所有犯罪在具体司法实践中得以贯彻执行该项制度。

3.《监察法》应科学设定认罪认罚从宽适用制度。如前文所述，《监察法》对职务犯罪认罪认罚适用的条件较为严苛，为了更好地贯彻认罪认罚制度，落实宽严相济刑事司法政策，《监察法》应结合当前的具体工作形式，科学设置认罪认罚适用条件和程序。一方面，应当明确认罪认罚的单独从宽效力，不应当设置附加条件，特别是不应当将立功、自首等情节作为认罪认罚的附加要求，只要被调查人到案后如实供述被调查事项并愿意接受惩罚，就应当认定为认罪认罚。至于是否从宽，可以依据《指导意见》和《刑事诉讼法》规定的精神，结合具体案件的行为手段、危害程度等予以最终确定。另一方面，应当简化审批程序，监察机关适用认罪认罚须经上级批准，如此程序设定与认罪认罚体现的“从快”“从宽”精神相违背，实际上监察机关对案情掌握熟悉，对于具体案件是否能够适用认罪认罚具有更直观的认知，应当赋予其职责权限内自主决定是否适用认罪认罚的权利。至于能否最终适用从宽，进入诉讼程序后，还有检察机关和法院审查认定，并不会必然导致放纵犯罪的后果。

(二)完善适用程序，做实认罪认罚适用工作

1.积极适用认罪认罚从宽制度。《监察法》明确规定了职务犯罪可以适用认罪认罚，《刑事诉讼法》和《指导意见》也并未限制适用罪名。司法实践中，监察机关在办理职务犯罪案件时，也应当坚持“能用尽用”原则，对真诚认罪悔罪、愿意接受处罚的被调查人，应杜绝不加区分地从严从重，积极、全面地适用认罪认罚制度，加快审批、决定程序，并根据案件具体情况，决定是否从宽，以促进认罪认罚制度的全覆盖。

2.严格遵循《实施条例》，明确监察机关从宽建议的载体和性质。《实施条例》基本明确了监察机关认罪认罚的载体，即第189条第2款规定的《起诉建议书》，还要制作情况说明并附加相关材料。如此，监察机关必须严格遵循该规定，在今后办理职务犯罪适用认罪认罚时，及时出具情况说明，并随案移送，司法机关便无须再纠结于先前模式中的“具结书”“建议函”的性质，仅需对“情况说明”的性质予以准确认定便可。笔者认为，认罪认罚情况说明的性质应当界定为“书证”，类似于公安机关的办案说明，检察机关以审查书证的方式对其进行审查，结合全案情况，认为该说明符合案件事实的，依法予以采信；不符合案件事实或者审查起诉阶段犯罪嫌疑人翻供的，作出不予采用的审查意见。

3．积极适用非羁押性强制措施。当前办理职务犯罪适用监视居住和取保候审的比例极低，这实际上对于认罪认罚从宽的落实存在不利影响，因为被调查人无法在前阶段感受到认罪认罚带来的“刑罚便利”，会展现出一种“坦白从严”的错觉。[9]

(三)保证适用前提，做细适用程序保障工作

1.积极保证认罪认罚的自愿、合法性。当前监察机关的认罪认罚过程缺乏律师在场和检察监督制度的约束，监察机关在办理具体案件时，若决定适用认罪认罚制度，应当在被调查人表态时全程录音录像，并将其作为证据随案移送而非选择性移送，同时应就认罪认罚过程在说明书中予以详细记录。此外，应当保证被调查人的自主选择权，更多地体现“权利供给”，而非一味的为“职权便利”服务。

2.积极维护诉讼程序的权威和独立性。当前职务犯罪遭遇的很多难题除立法冲突外，归根结底在于诉讼程序的权威性和独立性没有得到足够的遵守。一方面，量刑建议属于求刑权，依照现有法律规定，具体量刑建议应当由检察机关提出。另一方面，职务犯罪案件移送审查起诉后，应当由检察机关结合案件情况独立决定，符合法律要求的，予以采信并与犯罪嫌疑人签订认罪认罚具结书，提出具体量刑建议。法院审判时，对检察机关移送的证据及认罪认罚具结书依法审查，依法作出裁判，检察机关及法院不应当完全限制于监察机关的认罪认罚从宽建议。[10]

(四)加强沟通协作，做深监检衔接配合工作

1.加强监察机关和检察机关的衔接配合。在办理具体案件时，监察机关与检察机关必须要加强合作，协同发力，比如提前介入、案件会商等机制。针对认罪认罚从宽的适用，监察机关也可以事先听取检察机关建议，作出准确认定，对于移送审查起诉后不予采信采用的，检察机关可以向监察机关予以通报，然后依法办理，双方深入沟通协调，共同推进案件的顺利办理。

2.强化沟通，明确立法条款、相关用语的内涵。针对目前司法实践尤其是基层职务犯罪认罪认罚从宽司法实践中存在较大争议的问题，上级监察机关、检察机关可以通过座谈会、指导案例等多种形式加强协调、减少分歧，统一对有关条款和用语的内涵释义，为规范监检两家司法办案提供指引。[4]