对基层事业单位内控管理工作的思考

薛 建

（灌云县水利局河道管理所 江苏连云港 222300）

一、引言

随着改革的深入，国家对事业单位的要求与标准也有了新的补充，事业单位在履行自身职能的同时，更加重视综合效益。事业单位内控建设对保护国家财产的安全，提高事业单位的公共形象与服务质量，维护良好的社会发展秩序起到了保驾护航的作用。本文就事业单位内控管理的内涵、内容、作用及基层事业单位内控管理的现状和成因进行了详细的分析，同时也提出了相应的具体措施。

二、事业单位内控管理的内涵、内容、作用

（一）内涵

是指事业单位为了达到一定的目标，通过全体人员的共同参与和努力，制定的一系列制度，并组织实施、考核的一系列过程，在这一过程中，评价、协调、监督、控制也得到了最大的体现。

（二）内容

分为五大部分。一是内控环境。这是影响内控建设的关键环节，包含了单位顶端的治理结构，相关岗位的人员设置，责权的分配，内审的建设，人力资源管理和重要的文化理念。二是风险评估。这是强化内控管理的有效手段，也是合理规避风险的最佳对策，包括对风险的预测、识别、分析、评价及相应的预案和对策。三是控制活动。这是内控在活动中的具体措施，有预算控制、岗位不相容业务相分离原则、授权审批制度、信息技术等。四是信息与沟通。它反映了单位信息的流通性与时效性，是发挥好协同效应的关键。五是内部监督。这是内控的关键环节，是确保内控有效的基础与保障，包括监督、检查、评价、改进等。

（三）作用

首先，加强事业单位内控建设，尤其是基层事业单位内控建设，可以规范工作流程，减少基层内部工作失误，有助于事业单位整体的健康发展。其次，事业单位对内控建设认识淡薄，特别是基层事业单位对内控管理制度漠视，资金挪用、私自占有的现象时常发生，严重损害了国家利益。加强基层事业单位内控建设，提高相关人员对法律责任及职业道德的认识，改善相关人员的职业素质，使其更好地服务于社会。最后，内控管理建设可以有效地监控基层事业单位资金的运行，使基层事业单位资金利用效率最大化。

三、基层事业单位内控管理的现状

部分基层事业单位内控氛围不佳，内控意识薄弱，缺乏正确认知阻碍了内控建设的进程，造成内控执行流于形式，再加上基层相关财务人员少，许多重要岗位的设置及职工的配置都有重叠的现象，同时基层人员综合业务水平也参差不齐，从而内控管理薄弱。

（一）领导重视不够

部分基层事业单位的领导关心的是如何向相关部门申请款项，如何预算财政收支，没有内控管理意识，甚至有些基层事业单位对内控的概念及作用都不知道，他们认为内控建设是走形式，是向上级汇报的材料。笔者在对基层事业单位审计时发现，基层事业单位内控管理氛围相当差，领导不关注，财务人员不重视，甚至有些乡镇基层事业单位，一名人员全面管理所有财务信息，领导“一支笔”囊括了权利、约束、制衡，这为舞弊、贪污、腐败行为滋生了“温床”。

（二）对内控缺乏正确认知

部分基层事业单位的主管领导权力大、脾气大，在职工面前官气十足，自身代表权力，权力只自己拥有，拉大了自己与群众的距离，实际上是制度被关进了权力的“笼子里”。这种现象使基层事业单位失去了约束，失去了制衡，制度无法落实。在这种氛围下，基层事业单位内控建设难以有效开展这种情形在部分基层事业单位的确存在，希望引起相关部门的注意。

（三）执行效果不佳

目前部分基层事业单位在内控管理上，仅仅有制度的制定，省略执行过程的管理，将执行结果进行上报，内控建设似乎到此终止，内控管理成了“印在纸上、挂在墙上”的“宣传画”。报销仅仅看形式而不看内容，业务招待费居高不下，限额以下的办公用品采购管理混乱，许多支出不是先有预算而是先支出后有追加计划等。财务管理没有内控制度加以管控，仅靠以往经验，内控执行效果不理想。

（四）岗位责任分工不清

部分基层事业实行不了岗位间的相互制衡，长期以来还是执行“一支笔”审批管理模式。再加上基层事业单位编制人员少，一些基层重要管理岗位也按照这种形式进行安排，看似与基层事业单位规模小、业务少相匹配，其实为违法违纪行为开了“绿灯”。

（五）人员素质欠缺

目前在基层事业单位，财务人员缺少相关专业能力，并且还有很多人员不懂得相关专业基础知识，如一些出纳人员没有专业职称，即便是财务管理人员也很少具有中级以上的职称，对于《会计法》及《行政事业单位内部控制管理规范》掌握不够。人员少、素质不够、业务不多、业务简单，这是基层事业单位财务核算的特点，也是基层事业单位内控建设效果不佳的一个重要原因。

四、存在上述问题的主要原因

内控意识薄弱，财务基础工作薄弱，没有完整的内控体系，缺乏宣传力度导致内控环境不够理想，预算不严密，监督弱化，从而使内控执行流于形式，激励手段不佳，再加上人员岗位配置等原因导致内控建设效果不明显。

（一）内控意识薄弱

内控管理最早的宗旨是相互牵制，最初在大型企业运行，经过长期的实践得以发展与完善，在事业单位应用还是初级阶段，尤其基层事业单位对此重视不够。由于领导重视不够，加上宣传不到位，因此，一般职工也就缺少参与，这样没有人将内控管理当作日常工作来抓，而是当作多余的工作来应付差事，这样的工作态度使内控建设成为口号。

（二）内控制度不够健全

对内控建设认识不够，内控含义及作用得不到很好解读，于是对内控的理解也就会产生误区。许多基层事业单位从领导到相关业务人员对内控重视不够，落实不力。他们将事业单位的规章制度认为就是内控制度，将财务制度与内控制度相混淆，或者为了应付差事而照抄照搬一些与本单位无关的规章制度，这样使制度缺乏实用性，成为摆设。一个单位无合理的规章制度，会导致管理杂乱无章。

（三）财务基础薄弱

在部分基层事业单位里，由于人员少，制度又不够健全，导致工作不规范，管理混乱。如一般不编制预算，支出不按程序走，项目资金随意挪动，日常流动资金额度较大，有的基层事业单位甚至与银行长期不进行对账。另外由于缺乏内部控制，集体联签制成为形式，一些基层事业单位为了业绩，在财务报表上做文章，使报表带有随意性。资金使用效率低下，资源严重浪费，这些都与基层事业单位财务基础管理薄弱有着直接的关系。

（四）监督不严

由于基层事业单位领导不够重视及人员不足，事业单位尤其是基层事业单位内部分工就不够详细，甚至有的地方财务档案工作由办公室进行保管，部门分工不够明确就会出现相互推诿现象。还有的基层事业单位内部监督走过场，因为没有独立的内审部门，所以就出现了预算部门、监督部门都由财务部门代管的现象。这样的监督不但使事业单位工作效率大打折扣，甚至还会出现徇私舞弊行为。在监督的内容上，多数基层事业单位也仅仅是对财务账务处理的合法性进行审核而已，而没有对其合理性即经济内容进行监督，这样的监督显然也不够严谨。

（五）考核过程缺少有效激励

基层事业单位的绩效考核一般都是年底进行一次，并且非财务性指标占据较多，以打分的形式进入个人档案，因存在走过场，所以一般引起不了职工的重视，因没有与大家的个人利益挂钩，也不影响职工的晋级晋升。另外考核过程中也没有具体的激励模式，即便是有，力度也不大，也是“蜻蜓点水”式，调动不了员工的积极性。所以这样的考核与激励，让职工没有紧迫感，没有责任感，没有利益感，从而导致工作被动，效率低下。

（六）预算环节薄弱

预算管理是财务管理的核心环节，也是内控建设不可缺少的重要内容，它由编制、审核、执行、考核、监督、分析、评价等阶段组成，并且在编制前还需要有大量的准备工作。但部分基层事业单位都不做预算，而是由上级直接下达，即便是有也是管理粗放式。如增量预算法，仅仅考虑上年的预算执行情况，而没有用复杂的零基预算进行全面运行情况摸底，更没有进行预算编制前的准备工作。在执行过程中随时增减预算，缺乏约束性。预算的考核流于形式，并且缺少强有力的监督手段，同时还没有及时进行分析，导致整体资金使用效率下降。最后一些基层事业单位省略了评价环节，使预算建设停留不前，效果不佳。

五、解决问题的对策

要想内控建设做得好，首先必须有领导的重视与支持；其次要有一个良好的内控建设环境，还要有完善的内控制度做保证，再加上良好的文化也是基层事业单位稳定发展的基础条件；最后人员的综合素质与修养也是内控建设的重要因素之一。

（一）提高全员的认识，尤其是领导的认识

基层事业单位要抓好内控建设，必须对内控有全面的认识，这是做好内控工作的前提。首先要提高主管领导的内控建设意识，进行法律法规的学习，通过网络、考试、演讲、以案说法的形式进行宣传教育，让他们对内控的认识全面、深刻，使他们真正成为内控建设的领航人。对全体职工也要加大宣传力度，让每位职工都懂得内控管理与自身的关系，发动他们积极参与进来，促进内控工作的开展。

（二）优化内控建设环境

良好的内控环境是内控建设有效的基石。就内控环境而言，笔者从以下几个方面说起。

1.治理结构方面

基层事业单位一定要改变权力管理主导一切的观念，抓好治理结构建设，管理层要相互制约，不能相互重叠，这样可以避免“权力大于一切”及制度被权力拴住的现象发生。同时也会给基层树立良好的风气，使基层形成重要岗位相互分离。

2.加强人力资源管理

事业单位一般是人才密集的地方，虽然基层事业单位人员定编少，但基层事业单位人力资源部门也要规划好现有人员的职业生涯，通过培训及讲座等手段使职工综合能力不断提升。另外要积极向上级部门申请，通过相关程序来增加相关岗位的定员定编，以此扩大优秀人才队伍。

3.弘扬文化正能量

事业单位也要学习规章制度和各项文件精神，让文化的正能量推动基层事业单位的基础建设，基层领导要亲自来抓，关注每位员工，形成民主和谐的文化色彩。

(三）完善内控制度体系

一些基层事业单位之所以内控管理混乱，主要原因是没有完善的内控制度体系。首先，基层事业单位要根据有关规定全面梳理所有业务，规范业务的操作流程，不断加大相关业务的制度修改与制订，对一些主要业务，要有详细的规范制度，如授权制度、不相容制度、问责制度、岗位责任制度、归口管理等。其次，制度中还要包括费用支出、项目管理等内容。最后，制度要体现实用性、规范性、科学性。

（四）推行责任管理

首先，要实现部门团队作业，要减少不必要的无用功，增加有用功作业，这就需要部门之间相互协作，在相互沟通的前提下，相互牵制。其次，无论是在上下级之间还是在部门领导之间，要实行责任管理，并将责任细化，即实行问责制度，要责任落实到人，不能相互推诿。这样才能提高工作效率，落实责任，促进基层事业单位稳步发展。

（五）加大监督力度

基层事业单位的监督来源于内外部两个方面。外部包括管理部门、财政部门、审计机关、社会机构等，这些部门对于不积极建设内控或者不努力执行内控的基层事业单位要加大监管力度及处罚力度，并且有责任与义务指导督促基层事业单位完善内控建设。内部监督是指基层事业单位自身的监督，基层事业单位要强化预算管理，成立独立的监督机构，如内审部门，要有专业的审计人员，并且在岗位设置上及人员配置上要与财务等其他部门相分离。另外还要保证监督的制度化及常态化，杜绝“一阵风”式的形式主义，同时还强调监督不能仅仅用制度来加以约束，还要引进有效的激励模式，让职工工作由被动变成主动，由消极变成积极，这也是加大监督力度的新手段。

六、结语

内控管理对事业单位至关重要，如何强化内控管理也是基层事业单位管理者无法回避的问题。因此，基层事业单位要借鉴同行的先进经验，结合自身的实际情况，打造一个良好的内控环境，建立健全内控体系，创新理念，引进新的管理手段，改善工作方式与方法，使内控管理水平有质的飞跃，以此促进基层事业单位更好发挥其作用。