我国房产保有环节纳税人确定问题探究

赵琳琳

（首都经济贸易大学 北京 100070）

一、保有环节房产税征收的分析

随着2011 年《重庆市关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》及《上海市房产税实施细则》的相继出台，房产税的试点征收终于浮出水面。上海和重庆率先试点，积极探索适合我国房地产发展国情的房产税制及有效可行的征纳税机制。

（一）房产税的基本属性界定

1.房产税是一种财产税

以财产数量或财产价值额作为征税对象的税，称为财产税。房产税是一种针对特定财产设置的税种，通过征税范围和税率的调节，合理引导资源流向，充分发挥土地效益。征收房产税的目的是为了调节贫富差距，增加地方财政收入。并非一味打压房价，更不是要触动居民的基本保障住房。房产税作为典型的财产税，在世界各国的财税法律体系中都占据重要地位。

2.房产税是对保有环节征税

根据课税不同阶段，可以将其分为取得环节征税、保有环节征税和流转环节征税。我国目前明显存在“重流转，轻保有”的现象。作为社会主义国家，土地的所有权归国家和集体所有，但房产税和土地使用费的性质并不相同。在法律上房产税的征收体现的是人与人之间的关系，而非人与物之间的关系。当认识到这一点时，就可以有效理解征收房产税的行为存在的合理性。

3.房产税是地方税收的主体税种

根据各级政府对税收管理体制的不同标准分类，可以将其分为中央税和地方税。世界范围内，房产税都被作为地方财政收入的主要来源之一，并且直接用于社会的公共支出。因此，房产增值的高低直接影响到地方公共服务质量的优劣，对辖区内的房产课税，极大地体现了负税与受益对等的原则，企业和居民在享受政府提供高质量公共服务的同时，理应承担相应的纳税义务。

4.房产税是直接税

按照税收的分类，可以分为直接税与间接税。其划分标准是按支付税金与实际负担人是否是同一人（包括法人）。税收的实际负担人就是纳税义务人，纳税义务不存在将税收负担转嫁给别人的情况。由上面可以得出，房产税是直接向房屋所有权人征收的一种税目，不存在税负转嫁的情况。

（二）对保有环节不同类型的分析

首先，产权属国家所有的，由经营管理单位纳税；产权属集体和个人所有的，由集体单位和个人纳税。在我国，除国家和集体外的任何主体都不享有土地所有权，但是可以通过支付土地出让金等方式获取一定年限的土地使用权，也可以享有房屋所有权，其使用权应当归属于房产税纳税人。不考虑具体的实际情况，以不动产权属登记为标准。其次，当土地、房屋及其他建筑物等产权出典，且承典人在不动产所在地时，房地产税纳税人应当是承典人。房屋出典是指承典人支付房屋典价而占有、使用出典人的房屋，出典人于典期届满时，返还典价赎回房屋或者不赎回而丧失房屋所有权的法律制度。对房屋具有支配权的承典人交纳房产税，纳税单位和个人无租使用房产管理部门、免税单位及纳税单位的房产，应由使用人代为缴纳房产税；产权属于集体所有制的，由实际使用人纳税。最后，产权未确定及租典纠纷未解决的，亦由房产代管人或者使用人纳税。因为我国现实中存在大量产权不清晰的房屋，除商品房外，很多其他性质的房屋产权与使用权分离严重，仅拥有使用权，而不具备产权。一味地认为房产税的纳税人只是所有权人，就无法保证税收的公平和普遍，很容易导致偷税漏税，甚至避税结果的发生，最终导致税收流失。

综上所述，我国目前对于保有环节房产纳税人的规定都比较模糊，还需要税务机关及司法机关在实践过程中不断摸索总结。目前采用的是房地产权属登记制度，但该项制度尚不健全，实践中可以采用“谁受益，谁纳税”的原则来进行确定。我国现实中存在大量的权属不清晰的房产，如果一味地按照房地产权属登记制度来执行，则会造成税款征收困难及社会的不公平。征收的房产税不仅仅是为了获取更多的税收，房产使用人切实享受到了公共设施带来便利的同时，也应当为其“买单”。如此，既可以保证全面性的征收税款，同时还能够保证整体的社会公平。

二、房产保有环节征税面临的问题

对于环节保有房产税的征收，我国在理论和现实上还存在许多的问题。由于一般国家的土地制度与我国目前不大相同，故我国现在面临着许多特有性问题，如高房价、库存严重等问题。所以我国在开征房产税的过程中，与一般国家相比，不仅仅要面临法理上的问题，同时面临着实际操作层面的问题。

（一）立法层级低

有关房产纳税人的确定问题上有关规定有所欠缺。只有《中华人民共和国房产税暂行条例》第二款中规定“房产税由产权所有人缴纳。产权属于全民所有的，由经营管理单位缴纳。产权出典的，由承典人缴纳。产权所有人、承典人不在房产所在地的，或者产权未确定及租典纠纷未解决的，由房产代管人或者使用人缴纳。”和《国家税务总局关于房屋产权未确定如何征收房产税问题的批复》中关于“对于房屋开发公司售出的房屋，不再在其会计账簿中记载及核算，而购买该房屋的单位未取得产权的，可按产权未确定，由使用人缴纳房产税”的批复规定。在涉及房地产行业的有关法律中立法层次普遍偏低，只有极少数的立法是由全国人民代表大会及其常务委员会以法律的形式确认，其他的大部分多由国务院颁布的条例及暂行条例确定。伴随着社会时代的发展，由于立法的滞后性，法规逐渐与现实脱节，很多法案长久未修订，内容不再适合现实需求，内容缺乏延展性和现实性。很多规定都不能够及时有效解决，进而行政机关只能按照一些原则性的条款来进行裁量。因为，在解决房产税纳税人确定的问题上存在很大问题。

（二）缺乏房产税相关配套制度

我国采用的是不动产权属登记制度，单纯的不动产登记制度不能够完整地覆盖房产税征收问题。当未进行不动产权登记时，就需要其他的相关制度协调配合。所谓房地产权属登记，指的是房地产权利人向行政主管部门就其房屋权利进行登记、审查、颁发权利确认证书的一种行为。而权属登记制度指的是房地产权利人就其房屋权利主张所有权必须遵循的一种制度要件。从目前的普遍做法来看，各种相关税款的征纳基本上是依托权属变更登记这一关键环节来实现和完成的。不动产权属登记与现实不相适应致使房产纳税人的不确定。个人登记管理制度尚且没有完全建立，信息化程度普遍不高，房产登记机构和征税机构之间没有有效地协调配合。房产纳税人的不确定导致税务征收机关的工作困难。

（三）行政机关行为不规范

房产税的征收往往伴随着行政机关的行政行为，纳税人的确定问题，不仅仅需要立法的完善，还需要税务征收机关的协调配合。税务征收机关具有很大的自由裁量权。所以，在现实中行政机关工作人员的能力，程序是否规范问题，行政机关实施行政行为的监督问题就显得尤其重要。甚至不只是在行政机关初次处理相关问题时存在问题，乃至更高层级的行政复议机关的复议行为存在不规范的地方，进而引起行政诉讼的发生。当然，并非说启动行政诉讼不好，而是说明在启动行政诉讼程序之前，确有其他方式方法，能尽量避免损害结果的发生。所以，应当提高工作人员素质，提高办事效率，以及遵守程序规则，规范行政机关行为。

（四）房产纳税人缺乏纳税意识

宪法规定公民具有纳税的法定义务，现实生活中很多人缺乏纳税意识。在房地产这个行业中，房产税的立法尚不完善，公众的纳税意识普遍较低。很多人并没有意识到不缴纳税款带来的不利后果，不单单是会造成对自身的行政处罚，同样也会成为社会发展的隐患。造成最后不利局面的根本原因是，无论最后认定谁是房产纳税人，双方都在利用法律规定的不清晰规避自己义务，推卸责任，试图达到不缴或少缴的目的。

三、对房产保有环节征税的建议

（一）建立专门立法

目前，我国针对房产税纳税人的立法仍然滞后，使得执法机关因无法可依而陷入被动。因此，立法上必须制定相关的法律法规，对保有环节房产税纳税人的确定及确定程序制定专门的法律法规。

第一，由全国人大立法，确定高位阶的法律规制。建立权威确定保有环节房产税相关法律条款。我国目前对房地产整个大方向的规定多存在于行政条例和规章制度当中，杂乱而且没有统一的标准。

第二，明确规定房产税纳税人的概念，确定原则等核心概念，通过立法使相关执法机构各司其责，特别是要保障程序公平，健全对相关的惩罚机制。如若法律不规范，在实际认定中就会出现很多问题，延长司法程序，浪费司法成本。

第三，探索房产税征收相关规律体系。修改相关的条款，在进行房产税征收的立法中，着重注意房产纳税人的确认。房产纳税人的确认是一个基础性的存在。只有在此确认的基础上才能够谈及税款的征收，社会的公平与正义。特别是要明确房产纳税人的权利和义务，达到保护房产纳税人的合法权利，同时要求房产纳税人积极履行法定义务。另外就规范执法行为程序，以及司法救济方面尚不够完善。税收不是一项孤立的社会行为，需要各种制度协同并作。

（二）完善相关的房产制度

不动产产权登记制度作为房产税有效征收管理的主要支撑，需要有高水准的房地产调查和高效的现代化信息管理制度，为确认房产纳税人，顺利征收房产税提供制度保障。但目前仍然存在很多不完善的地方，不能灵活应对当前房地产行业的发展。完善我国的不动产登记制度，主要包括：第一，明确不动产登记人和不动产登记的产权内容。第二，建立统一的不动产制度，参考行政区域划分，分块登记等多部门协调。我国幅员辽阔，一旦登记制度不统一，就会出现很多产权不清晰的问题，统一制度，便于行政机关管理，同时还能够促进政策的透明化，维护社会公平，以及方便公众对于行政行为的监督。第三，在信息化、现代化的前提下，充分利用信息网络技术，建立现代化、信息化、网络化的不动产权属登记制度。产权不明晰的房产，对于房产纳税人的确认和房产税的征收有促进作用。第四，建立健全个人信息管理制度，多项制度协同运作，更好地规避主观故意的偷税漏税，保障税收。

完善房产价值评估体系。就此而言，可以建立一个相对公正的综合性房产价值评估平台，当然，建立该平台的同时，还是应当保证信息的透明化，做好公示工作。另外可以招聘大量房产评估优秀人才，保证该平台的专业性。同时，做好平台价值评估的动态调整，房产价值不是一成不变的，就国内现在的经济状况，房产的价值受到多方面影响，因而信息的及时且有效性也变得十分重要，做好多项工作，不仅仅是在房产税征收领域发挥作用。房产属于国内支柱性产业，除在税收方面，还可以使该平台能够发挥更大作用。

改善房产税税率，对于不同地区可以设置不同税率。国内经济水平发展不一，具体体现在东部沿海地区，贸易发达，经济平均水平较高，而在西部地区，除大城市外，其发展较为缓慢。国内经济水平的失衡现象，导致若全国实施统一的房产税税率，则会违背税收的公平性。基于此，可以参照我国其他税种的设置模式，比如超额累进税率等模式。从地区、房价、房屋类型，纳税人拥有的房屋数量等等多方面考虑，设置多阶梯式房产税征收税率。

（三）规范行政行为

行政机关在税款征收的整个流程中，占据很重要的地位，拥有很大权力。规范的行政行为不仅能够保障税收，更能促进社会公平。纳税人的确定，在于行政机关的裁量，纳税人的权利实现也与行政机关程序是否规范紧密相关。国家征收税款是为了整个社会的公共利益，如果因为行政机关执法行为造成不好的影响，就有些得不偿失。明确规定行政机关行为不规范的不利后果，加大对不法行政行为的惩罚，做到同时保障实质公平和程序公平。完善行政监督机制，要充分发挥检察机关、监察委及内部监督的作用。积极协调，处理好行政行为事前报批和事后备案的关系。

（四）健全偷税漏税行为的责任追究机制

首先，促使违法成本的提高，必需要不断加大对于房产纳税人违法行为的处罚，加快健全责任追究制度。可以采用加重罚款的方式，罚款的金额不应仅仅局限于房产纳税人因其行为而造成的损害金额。具体来说，在处罚时，应当使房产纳税人意识到自己应缴纳税款而不缴纳行为所造成的后果。综合考量多方面的因素，要对《刑法》中的相关内容进行完善修改，对严重的偷税漏税避税行为依法追究刑事责任。

（五）加强对公众的法制教育，营造一个良好的社会法治环境

在有效解决纳税的问题上，立法的健全，行政行为的规范及纳税人的法治意识提高，应该是一个整体的联动的过程。加强公众的法治教育，提升公民的法律意识，促使公民积极纳税。对于提高公民的纳税意识有很多种方法和途径。可以采用多种宣传途径进行宣传。比如通过电视、网络公共课等形式，营造良好的法治氛围，能够使更多的人了解并熟悉法律法规。有效引导社会舆论，通过舆论的作用，做好法制宣传也是一个很好提高公众法律素养的途径。

四、结语

结合我国目前房产纳税人确认的现状，并且参考多名学者对于该问题的看法，考量房产税征收价值取向，针对现今存在的问题，提出了一些看法。完善在房产保有环节征税方面所欠缺的法律法规，明确行政机关的执法职能，完善不动产权属制度，并建立健全与之配套的相关制度，引导纳税人提高自己纳税义务的意识，提高公众的法律素养，在全社会形成一种良好的氛围。房产是关乎国计民生的大问题。保有环节纳税人的确认，是房产税征收过程中想要走好每一步的基础。房产税建设不仅对于我国的法制建设具有重要的意义，更对于我国的社会发展和现代法制建设具有重要意义。