机动侦查权的解读与实化：回归权力本位的研究思路

刘为军，漆晨航

我国《刑事诉讼法》第19条第二款规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”根据该条规定，此类侦查活动的启动条件是认为案件“需要由人民检察院直接受理”。这一具有灵活性、机动性且具有功能主义导向的权力配置，被形象地称作“机动侦查权”。从法律规定语义出发，机动侦查权可以视为针对公安机关部分案件侦查工作的兜底性权力。打破既有管辖分工规定，将一些不适宜由原机关侦查的案件交由检察机关，可以在维护司法公正的基础上，保持侦查工作的效率。但在目前司法实践中，全国检察机关行使机动侦查权的案例屈指可数，机动侦查制度实质上陷入了“休眠状态”。因此，有必要以国家权力理论为基础，阐述机动侦查权的逻辑体系，提出机动侦查制度的完善路径，为激活其制度活力提供可行方案。

一、机动侦查权研究源流

许多研究热点的出现都是基于法律制度的变迁，针对机动侦查权的学术研究同样如此。机动侦查权的研究热潮大致可以分为21世纪初与国家监察体制改革后两个阶段，由于两阶段改革背景与法制体系不同，研究者对于机动侦查权现状评价与改革方略的态度与观点也有所不同。

(一)21世纪初的研究热潮

1979年《刑事诉讼法》规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”。人民检察院可以侦查“认为需要自己直接受理的案件”之规定，被视作我国机动侦查权的“首次亮相”。这种可以对所有案件自由展开侦查的权力，曾被研究者描述为“侦查优先权”。(1)韩成军：《检察机关职务犯罪侦查优先权述评》，载《河南社会科学》2011年第5期。但是由于该规定较为笼统，没有针对机动侦查权的启动而设立相应的条件或程序，更没有设计配套机制来配合或制约检察机关的行权，导致司法实践中出现恣意滥权的乱象。(2)参见黄延钦：《论检察机关的机动侦查权》，载《重庆工商大学学报(西部论坛)》2008年第S1期。为解决该问题，1996年《刑事诉讼法》对机动侦查权的适用作出了较为严格的限定，法条表述修改为“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。此次针对机动侦查权的制度修改，也是促使21世纪初出现机动侦查权有关问题研究热潮的根本原因。

具体而言，21世纪初机动侦查权的研究聚焦于如何激活机动侦查权的制度活力以提升法律监督权的“刚性”。在1996年《刑事诉讼法》中，机动侦查权适用的案件管辖范围被限缩，启动程序也由检察机关自我决定改变为省级以上检察机关同意，过窄的案件范围与严格的启动程序，也使诸多研究者认识到机动侦查制度实质上进入了“休眠状态”。(3)参见李嗣胤、马健伟：《有必要适度扩大检察机关的机动侦查权》，载《检察日报》2005年9月15日，第3版。许多研究者从权力启动程序宽松化、案件管辖范围扩张等角度出发，探讨如何扩张机动侦查权。但是，由于我国法律监督制度历来存在“刚性”不足的问题(4)参见朱孝清：《增强检察监督刚性》，载《中国检察官》2018年第15期。，研究者对机动侦查权改革目的的阐述大多落脚于如何强化法律监督权。甚至有检察机关领导直言不讳地指出，“检察机关缺乏具体的监督手段和措施，造成监督存在空当、效果过于软弱等问题”，扩张机动侦查权可以强化法律监督的效果。(5)参见王新友：《赋予检察机关机动侦查权》，载《检察日报》2007年3月7日，第1版。研究者大多认为，应当从强化立案监督的角度出发，将公安机关不愿立案或立案后消极办案的案件，交由检察机关机动侦查。(6)参见黄延钦：《论检察机关的机动侦查权》，载《重庆工商大学学报(西部论坛)》2008年第S1期。同时也有研究者认为，机动侦查权启动必须由省级检察机关批准的规定，是导致机动侦查权“休眠”的重要原因，建议简化审批程序，由本级或其上一级检察院批准启动机动侦查权即可。(7)参见黄俊林：《重构检察机关机动侦查权》，载《人民检察》2008年第19期。当然，除去机动侦查权行权条件宽松化的建议之外，研究者也建议设计相应的配套措施，避免权力的恣意滥用。例如，将发出检察建议但不被采纳的情形作为侦查启动的前置条件，同时将经本院检委会讨论通过后才可行使机动侦查权等作为配套措施。(8)参见杨立凡：《完善检察机关的机动侦查权》，载《学习月刊》2009年第8期。

可以认为，21世纪初的研究为如何激活机动侦查制度提供了较为丰富且成体系的研究成果，即使在今天也有极强的参考价值。

(二)国家监察体制改革后的研究热潮

针对机动侦查权问题展开的第二次热烈讨论始于2018年的国家监察体制改革。改革后，检察机关的绝大部分职务犯罪侦查权被转隶至监察机关，这被认为导致检察机关陷入权力配置失衡与法律监督制度发展不足的困境。(9)参见《新时代检察工作要平衡充分全面发展》，载《检察日报》2018年9月10日，第1版。是否保留机动侦查权以及如何发展机动侦查权，以帮助检察权适应国家权力架构的重大变更，重新平衡检察机关的权力配置，成为这一阶段研究者关注的重点。

正如研究者所指出的，大部分职务犯罪侦查权被转隶出检察机关后，将侦查权定义为“司法纠察权”，将其视作法律监督执行方式的观点陷入了困顿。(10)参见石少侠：《我国检察机关的法律监督一元论——对检察权权能的法律监督权解析》，载《法制与社会发展》2006年第5期。这一现状迫使检察实务人员与研究者开始反思法律监督权的权力内涵，以期实现检察权的合理重构。有研究者认为，此次将侦查权转隶出检察机关，反而使得法律监督机关的宪法定位更加纯粹，检察机关因而有更多资源与空间发展法律监督制度，随着司法控制制度的日臻完善，“检察机关将成为刑事审前程序中当仁不让的主导者”。(11)李奋飞：《论检察机关的审前主导权》，载《法学评论》2018年第6期。可以说，这种观点一定程度上反映了国家监察体制改革后检察理论研究的重要方向，即通过解释法律监督权的权力内涵，进而提出检察制度改革的应然方向，而机动侦查权的相关研究同样可在这一方向中找到其对应位置。

有研究者从法律监督权的宪法教义出发，认为我国《宪法》规定检察机关承担着维护法律被正确实施的职责，原先将职务犯罪侦查权交由检察机关的做法其实在一定程度上超出了该职责范围。该研究者同时认为，检察中的“检”指向“调查了解情况”，法理上检察机关天然享有侦查权，应当在维护法律正确实施的职责范围内重构检察机关的侦查权。(12)参见张智辉：《检察侦查权的回顾、反思与重构》，载《国家检察官学院学报》2018年第3期。还有研究者则直接指出，“检察机关保留部分职务犯罪侦查权，主要目的是强化法律监督”，由检察机关负责侦查应当立案不立案、立案后消极办案或错误办案的刑事案件，符合法律监督职能的目的。(13)参见郭晶：《检察侦查权全面机动化的模式选择及制度准备》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期。有检察机关课题组提出，检察侦查权建构的原则是服务法律监督主业，监督性是检察侦查权的本质特征，而在监督性之外，权力扩张的有限性与对公安侦查权的补充性应当是检察侦查权体系构建的配套理念。(14)参见上海市松江区人民检察院课题组：《监察体制改革背景下检察侦查权运行机制研究》，载《犯罪研究》2019年第6期。

还有研究者将机动侦查权的受案范围归纳为公安机关“不宜侦查”与“不愿侦查”的案件。与大部分学者不同的是，该研究者认可机动侦查权对法律监督权实施的保障功能，但同时指出，在“大部制”内设机构改革背景下，“监督与侦查合一，也会导致‘以侦查促监督’的弊端”，因而建议可以根据机动侦查权的案件数量，考虑在市级以上检察机关增设专门的侦查办案部门，一方面可以为行使机动侦查权提供机构与人员的资源准备，另一方面也可以避免“以侦查促监督”的弊端出现。(15)董坤：《检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的〈刑事诉讼法〉第19条第2款切入》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。

(三)简要评价

21世纪初机动侦查权有关问题的研究着眼点在于激活机动侦查制度的活力，借此提升法律监督刚性，属于功能主义的解读视角。国家监察体制改革后，职务犯罪侦查权的监督属性受到质疑，亟须研究者对机动侦查权的性质作出澄清，所以该时期的相关文献主要通过阐释法律监督权的权力内涵，以辨明机动侦查权的监督性质。同时在检察机关机构改革的背景下，诸多学者也清醒地认识到侦查权与法律监督权合一的风险，对机动侦查权扩张持更加谨慎的意见。

由于机动侦查权行权的实际案例较少，学界鲜有针对机动侦查权的实证研究，这也导致机动侦查权扩张与配套措施设计等问题的研究在一定程度上脱离了司法实践。目前，各级检察机关都面临着司法资源紧缺的问题，认罪认罚从宽制度与“案-件比”考核标准的出台，都蕴含着提升司法效率的目的。机动侦查权的行使需要专业人员参与和必要侦查资源的投入，如果要促成机动侦查制度落地，真正激发权力活力，则需要以更加审慎且具有逻辑层次的研究为基础。

据此，有必要从侦查权力本位出发，探讨机动侦查权的内容、本质与目的，得出符合权力理论的权力配置逻辑，同时缓解检察司法资源紧缺与机动侦查需要之间的矛盾，提出层次化、体系化与创新性的对策，以期激活机动侦查制度的活力。

二、研究前提：机动侦查权的性质辨明

大部分研究者仍然秉持机动侦查权服务于法律监督的观点，重视发挥侦查权的监督价值，将其视作实现法律监督权的配套性权力，一定程度上忽视了对侦查权本身的权力属性与价值取向的探讨。诚然，机动侦查权是在原侦查机关怠于行使、难于行使或不便行使侦查权力的情况下，将侦查权让渡于检察机关的兜底措施，其创设目的在于保证侦查权行权的积极性与活力，表面看来确实具有一定的监督性质，这也是部分研究者将检察机关的职务犯罪侦查权定义为“司法纠察权”的核心论据。但必须辨明的是，即使如此，也不意味着应当将机动侦查权纳入法律监督权的范畴进行考量。

(一)基于权力构造的机动侦查权性质分析

从权力本身的构造而言，如果将机动侦查权视为一种特殊的侦查权，则针对其他案件的侦查权可被视为普通侦查权。

普通侦查权的适用是侦查程序之常态，是绝大部分案件中侦查权行权的普遍模式，由公安机关等侦查主体依照广义刑事诉讼法之规定行使权力，其直接目的是通过证据收集以发现案件真相。(16)参见万毅：《侦查目的论——兼评我国侦查程序改革》，载《国家检察官学院学报》2003年第1期。而根据《刑事诉讼法》第19条第二款之规定，机动侦查权的案件管辖范围小且启动程序严格，与普通侦查权的适用相比自然是侦查程序中的例外情况。虽然机动侦查权的制度构造特殊，但在针对具体案件实际开展侦查工作时，其授权法规、行权程序、可采用的具体侦查措施、权力相对人的权利义务等，都与普通侦查权的行使无异。机动侦查权的直接目的同样是查明案件事实，最终目的同样是服务于庭审活动，其监督性仍然从属于侦查权本位。在此制度安排下，实难仅仅因为行权主体的差异性，就作出机动侦查权已经脱离侦查权范畴的判断。此外，根据最高人民检察院与公安部联合发布的《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第10条规定，上级公安机关认为有必要的，可以立案侦查由下级公安机关管辖的经济犯罪案件。这是公安系统科层制权力构造下应然的权力分配逻辑，也即出于效率与公正的考虑，上级领导机关有权代位行使下级权力。此制度的设计不过是遵循侦查权权力配置的逻辑，并未超越权力本位的范畴。

因此，机动侦查权由检察机关行使的事实，并不必然推导出机动侦查权是法律监督权这一结论。对此，北欧国家颇有特色的检警分工可为佐证。以瑞典为例，根据《瑞典诉讼法典》及相关指南的规定，警察和检察官在侦查方面的分工并不以犯罪的类型或罪名为依据，而以案件是否“复杂”作为区分标准。对于同一类型的案件，检察官和警察都有可能进行侦查。“实践中，涉及个案管辖争议的问题，通常都由警察和检察官以非正式方式解决，如果检察官和警察无法达成协议，则检察官有最后的决定权。只要检察官认为合适，他可以随时接手案件侦查的领导权。”(17)陈琴、刘为军：《瑞典的检警关系及发展趋势》，载《中国刑事法杂志》2009年第3期。这种由检察机关最终判定案件是否“复杂”并由其直接侦查“复杂”案件的侦查模式，当然是机动侦查权的具体类型。在没有法律监督理论的干扰下，此类机动侦查权显然未曾脱离侦查权的权力范畴，完全可以被解释为侦查权权力配置的范式选择。

(二)基于权力解释的机动侦查权性质分析

从权力解释的影响来看，将机动侦查权解释为法律监督权，由于缺乏必要的理论支撑，反而不利于机动侦查制度的发展与完善。我国法律监督制度脱胎于苏联，由检察机关承担监督法律实施的职能是典型的“苏式检察构造”。而苏俄政权诞生之初处于特殊的历史环境，也即中央对地方掌控力度较弱，各联邦加盟国之间联系松散，为加强中央权威，苏俄立法者决定赋予中央直属的检察机关对所有法律事务的“一般监督权”。(18)参见雷小政：《往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望》，载《法律科学》2012年第2期。我国立法者深刻认识到我国国情与苏俄的巨大差异，更加认识到缺乏制约的一般监督权的危险性，对于法律监督制度在覆盖范围或是强制性措施等方面的扩张采取审慎的态度，一般只在权力有乱作为或不作为风险时才赋予检察机关以具体的法律监督措施。在此制度背景下，我国法律监督制度难免存在刚性不足的问题，所以许多学者倾向于将所有检察职能泛化解释为法律监督职能。(19)参见蒋德海：《我国的泛法律监督之困境及其出路》，载《法学评论》2013年第4期。

如果将机动侦查权泛化解释为法律监督权的类权力，则必然导致启动程序严格。因为作为法律监督措施的机动侦查权之启动，会发生侦查主体滥用或怠于行使侦查权的情况，对被监督者事实上存在否定性评价。而公安机关不便于侦查或不愿意侦查等情形，也因为缺乏法律监督权介入之正当理由，而无法被纳入机动侦查权的适用范围。与此同时，将机动侦查权解释为法律监督权，也可能会促使立法者在进行相关制度设计时采用更为谨慎的态度，机动侦查制度被虚置的可能性将大增。

(三)基于机动侦查权“休眠”现实的分析

尽管机动侦查权长期引发理论界和实务界较大关注，但为数不多的行权案例不足以说明其已摆脱“休眠”状态。一般认为，权力具有自我扩张的本性，而检察机关在职务犯罪侦查部门转隶后仍不热衷机动侦查权的行使，这与机动侦查权极其谨慎的制度设计及配套措施匮乏显然有着密不可分的关系。

首先，机动侦查案件适用范围过窄，启动程序过严。根据《刑事诉讼法》规定，检察机关可以行使机动侦查权的案件范围是“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。如此窄化的适用范围限制了机动侦查权的活力，目前可能适用的情况基本集中在公安机关工作人员利用职权通过黑社会性质组织开展走私、贩毒等犯罪活动。(20)参见王祺国：《“机动侦查权”具有重大监督潜力价值》，载《检察日报》2021年4月30日，第3版；陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。

与此同时，机动侦查权的启动程序也极为严格，“有必要”与“省级检察机关批准”两项条件成为权力启动的基础性条件。一方面，由省级检察机关审批已经过分拔高了启动机关的层级，提高了启动难度；另一方面，我国检察机关与其他侦查机关不存在隶属关系，各机关根据职能各司其职，相互之间虽有制约，但针对将公安机关对个案的侦查权剥夺转交至其他检察机关侦查的行为，为应对外界对决策的质疑、避免机关间的纠纷矛盾，在对“必要性”审查上，各级检察机关必然会采取极为慎重的态度。

其次，即使在当前受案范围内，现有法律制度也并未赋予必要的侦查措施权限，以支撑检察机关行使机动侦查权。总的来说，机动侦查制度的设计较为粗略，相关条文仅对权力主体、案件适用范围与启动条件等问题作出规定，并未就如何行使权力作出具体化规定。在此情况下，检察机关即使启动机动侦查权，其能否采用公安机关享有的法定侦查措施是有待质疑的。不仅如此，我国立法甚至对检察机关可以采用的部分侦查措施作出限制性规定，其中以技术侦查措施为典型。2018年《刑事诉讼法》修改时，技术侦查措施的适用案件范围由“重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件”限缩为“利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件”。这种修改当然是大部分职务犯罪侦查权被转隶出检察机关引发的体系化变更(21)参见喻海松：《刑事诉讼法修改与司法适用疑难解析》，北京大学出版社2021年版，第28-29页。，但实质上削弱了检察机关履行机动侦查权的能力。如果检察机关启动对利用职权从事的贩毒、洗钱等严重危害社会秩序的犯罪的机动侦查，将无权采用技术侦查措施，对争取良好的侦查结局极为不利。

最后，司法资源紧缺致使检察机关行权意愿较低。在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，我国司法活动加速走向以专业化，员额制、司法责任制等为代表的司法体制改革，提升了我国司法活动的专业化水准，但也在实质上减少了可以办案的司法人员，司法实践并未摆脱“案多人少”的窘境。当前，检察机关虽然保留了一定的侦查职能，但相应的侦查资源配套不足，遑论将之用于机动侦查活动。侦查的专业化要求并不低于其他诉讼活动，在网络时代更需要完备的科技手段、数据资源和高度专业化的人力资源予以支撑，如果侦查资源短缺，检察机关自然难以积极主动去行使机动侦查权。

以上障碍在现行法框架下很难破除，在此背景下，坚持将机动侦查权机械解释为法律监督权，极有可能导致立法者采用更加审慎的态度决定权力的适用范围与启动程序，并在实践层面促使公安机关为避免法律监督负面评价而对行权的检察机关采取抵触或不合作态度。

综合上述三方面考虑，将机动侦查权泛化解释为法律监督措施不符合机动侦查权的权力构造，会形成机动侦查权行使及扩张乏力的窘境。机动侦查权本质上仍然是侦查权，属于侦查权属下的类权力，在行权目的、任务与方式等方面也应当遵从有关“侦查法”(22)“侦查法”概念之界定及提倡，参见刘为军：《论“法”与“方法”视角下的侦查学研究对象》，载《公安学研究》2019年第2期。之规定，而如果通过权力扩张以激活机动侦查制度的活力，则需要基于侦查权权力配置及发展的政治逻辑展开研究。换言之，以“激活”机动侦查权为目的的研究，难以从法教义学展开，追溯机动侦查权所存在的合理性以及扩张的途径，需要探析其作为一种国家权力的本质，以及此项权力存在且需要扩张的目的，为机动侦查权本位的研究奠定理论基础。

三、权力理论视角下的机动侦查权逻辑体系

解释机动侦查权需要权力理论的引导，而权力配置与扩张的方式及内容，则应当恪守政治权力的分配原则，以纾解机动侦查权有关法律制度空白的困境。而权力本质阐述与权力目的认识是权力理论研究的主要方向，可为解构权力要素、引导权力相关制度的完善提供理论基础。一旦回归权力本位，则又需要权力解释的方法作为机动侦查权逻辑体系建构的具体指引。

(一)权力本质的纵向解读

权力的本质一直是哲学、政治学与法学研究的重要内容，对权力本质的理解因时而变。传统权力观认为权力是掌握、支配他人的能力与力量，侦查权因而也是国家建立与维系统治的重要权力，旨在解决纵向的权力关系。霍布斯在其著作《利维坦》中提到，权力是通过战争、强制制度与社会的协议获得，被权力支配者既可能是被动地接受，也可能是因为惧怕而主动渴求权威的保护，而作为权力所有者的君主，“就像权力一样，君主的荣耀应当比任何一个或全体臣民都要高……所有政府的形式都不是完美无瑕的，只要国家权力能够保障国泰民安，就没有本质区别。”(23)[英]托马斯·霍布斯：《利维坦》，陆道夫、牛海、牛涛译，群众出版社2019年版，第69-71页。马克思·韦伯进一步提出，“国家是一种人支配人的关系，而这种关系是由正当的暴力手段来支持的。要让国家存在，被支配者就必须服从权力，宣称它所具有的权威”(24)[德]马克思·韦伯：《学术与政治》，钱永祥译，上海三联书店2019年版，第206-208页。。一般认为，权威的类型包括三类：一是依靠血缘继承或历史传统而获得权力的传统权威。二是领导人或组织依靠自身所拥有的信念、力量与能力所创造的魅力型权威。霍布斯所崇尚的权威君主主要是指这两类权威。第三类权威则是通过长期有效且被普遍遵循的法律制度所确立起来的法制权威。现代国家统治合法性的确立多属此类，侦查权的政治基础也在于此。与霍布斯等人不同的是，卡尔·马克思从社会阶级的角度出发，认为由权力所构建起的国家，是统治阶级实现统治的能力与力量，因此任何国家权力都需要相对应的配套制度或措施，以保障有效的统治或管理。(25)参见牛先锋：《国家公共管理职能演变对国家治理的启示——基于马克思主义国家学说的当代分析》，载《当代世界与社会主义》2021年第4期。在这一理论框架下，根据侦查法规定的权限采取侦查措施，并匹配相应数量和质量的侦查资源，是维持侦查权纵向权威的必要条件。

对纵向权力观而言，侦查权行权对象就是侦查措施所指向的与案件相关的人、事、物，侦查主体依法针对案件中的“人”采取的措施，特别是限制犯罪嫌疑人人身权利和财产权利等措施，所生成的正是一种权威的纵向权力关系。作为侦查权二次分配衍生的类权力，机动侦查权与作为上位概念的侦查权具有相同的权力属性与内容，不涉及与权力对象的关系更迭，其对行权对象的权威也不因其衍生性而受影响。因此，为维护权力的权威与实效，应当赋予机动侦查主体行使侦查权所需要的全部资源与能力，也即从法律上赋予其采取全部侦查措施(包括技术侦查)的合法性，以及从能力上实现部分侦查资源与机动侦查机关的共享(这种共享应当限定在行使机动侦查权期间)，譬如公共场所视频图像信息、指纹、DNA、旅馆住宿登记信息、通讯信息等公安已采集数据的使用权，否则机动侦查权对权力对象的支配性权威将无从谈起。

(二)权力本质的横向解读

权力本质的横向解读是指对权力内部的一种解构，也即对权力主体、权力内容与权力表现形式等权力要素的解读，同时期望勾勒权力面貌，并提出权力配置的方法。在传统的权力观中，权力结构主义(也称建构主义)长期占据主流地位。结构主义学派观点众多，但大体都认同社会由各种要素构成，要素搭建起社会结构，社会结构维系社会的存在与发展，而作为要素集合体的社会结构即为权力。例如涂尔干就认为，社会各要素构成了社会团体，但这种社会团体内隐且无法观测，而法律是社会团体行使社会管理权力的外在表现，也即“看得见的符号就是法律”。(26)参见[法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第27页。然而，结构主义强调权力结构的不可观测性，实质上阻碍了对权力本质的解构，导致结构主义对权力(社会结构)的阐述偏向主观，对社会要素的描述能够勾勒出权力的外观，却难以深入权力的本质解构权力。如果套用于对机动侦查权的解释，则结构主义可以通过法律制度的具体建构，阐述权力运行的方法、规律与困境，但却无法解释为什么需要从侦查权中独立出这种兜底性的权力。

为摆脱结构主义带来的上述困境，以米歇尔·福柯为代表的一些学者提出后结构主义，并逐渐成为横向解读权力的主流观点。(27)参见周怡：《社会结构：由“形构”到“解构”——结构功能主义、结构主义和后结构主义理论之走向》，载《社会学研究》2000年第3期。在传统的建构主义观点中，通常将人以及人组成的社会团体视作权力的核心，也即在多数情况下权力由何人行使决定了权力的性质。后结构主义是摈弃权力主体性的权力理论。福柯大胆提出“人之死”的基本观点，否定了权力的主体性，他认为权力并非由人创造，而是生命实现管理或支配的社会规律。以规训为目的的社会关系即为权力，在这种复杂的社会关系中，主体被权力所塑造，也运用权力去规训他人。(28)参见[法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，郑北成、杨远婴译，生活·读书·新知三联书店2012年版，第350-354页。而随着时间的推移，部分对社会有恒定价值的权力成为类型化的习惯或法律，但这种规训权力的本质并不因为行权主体的更迭而发生变化，因为某种权力的存在是社会规律的外在表征。

侦查权的核心目的是规训，即惩罚已发生之罪、预防未发生之罪和维护社会秩序，是阶级社会所必需的类型化权力。机动侦查权虽然与原侦查机关建立起新的权力关系，即事实上的监督关系，但机动侦查权本质上仍然是侦查权力的横向分配，其目的仍然是规训犯罪与维护既定社会秩序。权力主体的变化，乃至新权力关系的构建，均不影响机动侦查权的权力性质与目的。

在此视域下，结合权力本质的纵向与横向解读，可以得出如下结论：机动侦查权及其制度的解释与发展，应当以侦查权本位论为逻辑起点，将权力逻辑扎根于侦查权之上，以侦查权为基点，拓展发展思路与具体方法，也即侦查权本位论。据此，如果可以通过某种权力配置的解释方法来判断机动侦查权对于实现侦查权目的所起的积极作用，则能够较好地确立机动侦查制度扩张的合理性。在这方面，权力配置的功能主义解释方法能够提供较好的理论支撑。

(三)权力配置的功能主义解释

任何权力创设都基于一定的权力目的，不存在无目的的权力。因此，权力目的自然囊括在权力本质的研究范畴之内。无论是上文所述的权威支配，还是规训，都是权力本质下的目的解读。而权力配置作为实现权力目的的方法，应将其纳入机动侦查权的逻辑体系中。除此之外，机动侦查权应在怎样的逻辑框架下进行配置，也需要更为具体的理论指引。以结构主义学派为代表的学者们认为社会要素满足不同的个体需求，而要素共同耦合为契合整体需求的社会结构，也即结构功能主义。此类“需求—结构”的权力模型虽然可以从宏观上解释权力存在与发展的目的，但对需求的模糊化理解使其对具体权力关系的解释稍显乏力，需要我们将视野重投至具体的国家制度环境与权力配置模式下，方可解析所谓“功能”的具体指向。

不同于西方国家的“分权制衡”，我国权力配置采用“议行合一”的基本组织形式，也即全国人民代表大会是最高权力机关，立法、行政、司法、监察等国家权力单元都由人大的最高权力衍生，或由其行使，或对其负责。而与议行合一体制配套的国家权力组织形式与活动方式是民主集中制，我们认为“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”(29)《把民主和集中有机统一起来》，载《人民日报》2019年10月29日，第5版。换言之，在权力配置与活动时必须充分发扬民主，在此基础上集中高效地进行决策与执行。这种解释从本质上阐述了民主集中制的工作方法，但法律并未设计民主集中制的具体运行规则，特别是其所导向的功能并未得到充分的规范解释。有学者将民主集中制所遵循的规则总结为“实用主义原则”，即民主集中制是以实用目的为导向的灵活的权力分配方式与工作模式。(30)参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第5期。还有学者从国家监察体制改革出发做出进一步的阐述，提出我国国家权力进入宪法必须满足三个目的：其一，接受人大监督，“形成对它的民主制约有效性”；其二，“制度运转有效性”；其三，“厘清它与相关国家机关的职能边界并形成制度合力”。(31)王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，载《中国政法大学学报》2017年第5期。这种功能主义的解释精准勾勒出我国权力分配的目的以及评价标准，也解释了虽然国家权力集中于全国人大，但仍需要将检察权、监察权等单元权力分配至其他国家机关的原因，进而保证权力运转的高效与“正确性”。(32)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。

就此而言，我国的机动侦查权作为国家权力，其限缩与扩张也必然遵循民主集中制所衍生而来的权力配置原则，以实现制约的有效性、制度运转的有效性与职能边界的清晰化。一方面，机动侦查权的设计必须有利于保障侦查权运转的有效性。如前所述，机动侦查权的权力目的与侦查权本位协同。机动侦查制度的设计表明原侦查权存在运转失灵、陷入困顿的情况，亟须其他机关行使该权力以重续侦查效能，避免犯罪行为对社会秩序造成更加严重的危害。另一方面，机动侦查权客观上也具有监督作用。虽然机动侦查权不是法律监督权的从属权力，但也不能否认机动侦查权具有监督效能。在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，检察机关出于减少败诉风险的考量，更加频繁地介入侦查程序，期望以司法化的标准提升案件质量，由检察机关承担更多诉前职能已然成为学界的主流观点。(33)参见陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期。在此环境下，为机动侦查权附加监督目的，可以提升侦查效果，保障庭审活动的顺利进行。基于此，剖析机动侦查权的功能，可以得出保障侦查权运转的有效性与实现监督的结论，而此双重功能也作为权力目的，成为机动侦查制度发展的导向。

四、基于权力理论的机动侦查权制度发展构想

如上文中的权力理论部分所述，可以将权力权威的来源划分为继承而来的传统型权威、个人能力所得的魅力型权威以及法律授权的制度型权威。基于权力产生方式的不同，权力样态也有所不同，譬如依靠武力维持的统治权力和以制度确立的法律强制力。毋庸置疑的是，现代国家权力基本来源于法律制度的授权。机动侦查权作为现代国家所创设的权力类型，其权力来源与行权方式必然基于一定的法律授权，是典型的制度型权威，研究机动侦查权的发展应当着眼于具体法律制度的完善。除此之外，导致机动侦查权陷入“休眠”的主要原因是法律规定了狭窄的受案范围、严格的立案条件与限制性的侦查措施，从完善机动侦查制度的角度切入，对解决该权力面临的具体问题更具针对性。因此，本文以权力理论为基础提出机动侦查权制度完善的构想，作为发展机动侦查权的主要对策。

权力理论为机动侦查权及其制度的发展确定了逻辑起点与目的导向，基于侦查权本位论与权力的双重目的，遵循权力配置与运行的正当性原则，可以对机动侦查权制度作出如下设计：

(一)横向配置权力的导向

横向权力配置主要解决机动侦查权与侦查权的关系问题，具体而言是指机动侦查权的管辖范围与启动程序的变更。而机动侦查权的横向权力配置应当遵从我国国家权力配置的基本原则，也即以机动侦查权的权力目的为导向，确立具体的制度内容：

1.机动侦查权启动程序由审批制转向立案制，同时明确机动侦查行权的立案标准

机动侦查权行权的启动程序过于严格，是其“休眠”的重要原因之一。在现行的启动条件中，必要性的认定标准缺乏可依据的具体规则，判断的主观性较强，即使省级检察机关作出同意机动侦查的决定，其决定所依据的理由也会受到其他权力对象(包括公安机关与犯罪嫌疑人)的质疑。同时，在科层制的检察系统中，将案件上报至省级以上检察机关，需要经过的层级与审批流程多且烦琐。如此严格的审批程序与空泛的认定标准，必然导致检察机关行使机动侦查权的意愿弱化。因此，激活机动侦查权的活力，发挥其权力功能，前提在于简化、明确机动侦查权的行权条件。

一方面，应当将审批程序转化为立案程序。机动侦查权与侦查权同源。侦查权的启动条件是符合立案标准即可开展侦查活动，作为侦查权的类属权力，机动侦查权并未对犯罪嫌疑人或其他诉讼主体产生更多负面影响，单独设立严格的审批条件不符合侦查程序的诉讼理念。

另一方面，应当明确立案标准。机动侦查权启动的必要性不宜采用模糊的认定标准，而是应当根据案件种类细化其具体标准。此类标准应当在正常立案条件之上，根据原侦查机关的情况增设其他标准，以符合机动侦查权的监督功能。一旦确立此类标准，任何检察机关发现案件符合机动侦查案件的立案标准，均可自由选择执行机动侦查权，并将立案与案件侦查情况交省级检察机关备案，以备上级检察机关、公安机关查阅审查。

2.以权力配置与活动的正确性为导向，适度扩张机动侦查权案件管辖范围

机动侦查权案件管辖范围扩张的尺度，应当遵循确保侦查权运转的效能与实现监督的双重目的。公检法机关分工负责、互相配合、互相制约是我国刑事诉讼基本原则之一，我国不宜参照瑞典等国制度，将所有重大案件的侦查权与何为重大案件的认定权都交予检察机关，因而机动侦查权的受案范围不可能无限扩大。正如部分学者所指出的：“机动侦查权的行使属于极其特殊的情况，应当限于由公安机关侦查无法保证查明案件事实和依法公正处理的情况。”(34)喻海松：《刑事诉讼法修改与司法适用疑难解析》，北京大学出版社2021年版，第24页。这一表述虽然相对简略，案件边界仍然较模糊，但却体现出机动侦查权力分配的目的正当性及其边界的适当。结合我国国情与机动侦查权力解读，建议将公安机关不宜侦查的案件以及侦查工作中存在较大争议的新型案件纳入机动侦查权的适用范畴：

一是不宜侦查的案件，包含有管辖权的公安机关怠于行使侦查权或存在某种特殊情况，继续由该机关进行侦查会影响司法公正与效率的案件。不宜侦查主要是指需要公安机关回避的情况。对于被害人或者犯罪嫌疑人是公安机关民警，或者侦查结局与公安机关有相当利害关系的案件，交由该公安机关侦查难免陷入公正性争议。为保证案件办理的质量，建议通过立法明确，将需要公安机关全体回避的案件或交由异地公安机关侦查，或由上级公安机关决定交由检察机关管辖。除此之外，不宜侦查的案件类型也应当包括公安机关怠于行使侦查权力的情况。虽然检察机关有立案监督职能，有权要求公安机关对刑事案件立案，但公安机关仍有可能由于主客观因素而采取“立而不侦”的态度。对于检察机关有证据表明公安机关立案后怠于侦查的情形，赋予检察机关机动侦查权，有助于保障被害人合法权益和尽快恢复遭受破坏的社会秩序。二是对应否侦查以及如何侦查存在较大争议的新型案件。随着现代科技的迅猛发展，犯罪智能化程度不断提升，犯罪新类型和新手段层出不穷，特别是一些以业务创新名义出现的新型犯罪，具有极强迷惑性，对于是否应当理解为触犯刑法的行为，是否应当启动侦查，极易出现相左的意见。对于一些检察机关与公安机关认识不一致，特别是公安机关不认为是犯罪的案件，检察机关固然可以通过法律监督形式予以干预，但有时以机动侦查权方式直接侦查，更能呼应侦查效率之要求。特别是一些如不及时进行侦查介入将导致社会危害急剧扩大的案件，更有必要为检察机关提供直接侦查的选择权。

(二)纵向支配权力的边界

纵向支配权力是指机动侦查权应当具备的行权手段，以维持对侦查对象的权威性，具体是指必要的侦查资源与侦查手段的授权。

一是侦查资源。侦查资源泛指侦查所需要的人员、工具、科技与数据等，也即侦查活动所需要的“生产资料”。(35)参见孟强：《刑事侦查资源配置原则及其影响因素初探》，载《铁道警察学院学报》2015年第4期。在转隶之前，检察机关所拥有的侦查资源就不如公安机关，转隶后更是如此，不过这也与绝大部分国家的检警资源配置状况相似。部分国家出于保障机动侦查权的需要，赋予检察机关调动警察机构的能力，譬如比利时《重罪审理法典》第28(3)条规定，国王检察官有权调用警察机构以及其他所有司法警察警官支持其侦查活动。(36)参见陈卫东：《刑事立案与侦查：外国刑事诉讼法有关规定》(下)，中国检察出版社2017年版，第466页。我国检察机关与公安机关不存在隶属关系，检察机关在侦查案件时直接调用公安机关资源无法理与法律依据，因此人力与机构方面的资源宜由检察机关自行组织。

不过，对于检察机关启动机动侦查的案件，公安机关先行掌握的案件材料则有必要共享至检察机关，以帮助其顺利开展侦查工作。更值得关注的是，公安机关为执法而汇聚了庞大的数据库资源，为公安侦查工作发挥了巨大作用。检察机关启动机动侦查的案件，原本归属公安机关侦查，公安机关所建立的数据库资源对于该类案件侦查具有一定优势或价值，如果检察机关无权使用公安机关已有数据或要求其收集其他数据，机动侦查权的纵向权威无从谈起。实际上，信息系统的扁平化管理并不需要更改现有权力架构，也即检察机关要求公安机关提供数据，并不需要增设机关部门或新增法律，公安机关只需要在数据库中为检察机关增设数据接入口，搭配相应访问控制技术，并在电子系统中接受其数据收集需求即可。诚然，从数据资源使用之目的出发，公安机关可将检察机关对其数据的使用限定于机动侦查行为。

二是侦查手段。侦查手段的授权主要指赋予检察机关采取侦查措施的合法性。前已述及，我国《刑事诉讼法》并未赋予检察机关采取全部侦查措施的合法性，甚至限缩了技术侦查措施的适用范围，导致检察机关对当前案件范围开展机动侦查工作也力有不逮。为保证机动侦查权管辖范围扩张后，检察机关开展侦查工作的能力，应当保持机动侦查权与普通侦查权具备相同的法律授权。即使我们不考虑权力的权威性，机动侦查权与侦查权也本是同源，差别仅在权力主体。以权力本质为考量，应当授权机动侦查权采用公安机关侦查该类案件所能采用的全部侦查措施。

(三)权力制约机制的构想

机动侦查权是为检察机关增设权力的行为，而任何权力都需要制约机制以避免权力恣意滥用与怠于行使，针对机动侦查权设计相应的制约机制，是权力分配正确性原则的保障。

1.机动侦查权的独立化

2019年检察内设机构开展大部制改革，组织逻辑由诉讼法逻辑转向实体法逻辑，根据案件类型划分内设部门，同时将法律监督、公诉与侦查等所有诉讼职能一体化于检察官主体，也即所谓的“捕诉一体”办案模式。(37)参见张建伟：《逻辑的转换：检察机关内设机构调整与捕诉一体》，载《国家检察官学院学报》2019年第2期。诉讼职能集中化的办案模式可以提高检察效率，但也在部分案件中出现“自侦自诉自监”的情况，检察官个人成为事实上的“诉前主导者”。此类案件实难要求检察官个人对自我的侦查行为开展行之有效的法律监督。为避免风险，建议将机动侦查权交由相对独立的部门行使，以更好地发挥内部监督作用。

2.针对机动侦查制度的专项监察制度

国家监察体制改革后，国家监察权使所有公职人员享有一般监督权，机动侦查权调节检察机关与公安机关的权力关系，并影响侦查对象的人身财产权利，国家监察权理应成为机动侦查权的外部监督权力。一方面，监察机关应当对机动侦查案件立案程序展开监督，将应当立案而不立案和不应立案而立案的情况纳入监督范畴，在保障公安机关合法履行侦查职能的同时，确保机动侦查制度的运转实效；另一方面，建立过程监督机制，监察机关应当通过技术手段对机动侦查行权展开全过程监督，及时发现并纠正侦查过程中的违法行为。与此同时，监察机关可以针对机动侦查权开设专门的意见收集渠道，面向公安机关与其他诉讼参与者，获取机动侦查立案或行权的违法线索，依照线索及时开展监察。