论法律修改后的文本发布

江 辉

法律通常需要法律文本予以呈现。如何让人们方便地查找、确定和引用法律文本，是确保法律正确实施的基础性工作。官方发布立法机关制定的法律文本，是解决该问题的通行做法。但是，当法律被修改后，仅发布立法机关制定的法律文本，很难满足人们查找、确定和引用法律文本的需要。为此，每个国家和地区都采取了一定的制度和技术来发布法律修改后的文本(以下简称“修正发布”)。我国采取的是重新公布，英国是修订汇编，我国香港地区是主体条例修订汇编，美国则是汇编修改《美国法典》。不同的制度和技术，是本国和本地区的历史、文化、习惯和立法技术等综合作用的结果，各有其优势和不足。本文将以我国重新公布制度存在的若干不足为切入口，通过比较，厘清修正发布的性质，并就完善我国的修正发布制度和技术提出建议。

一、我国重新公布制度和技术存在的若干不足

《立法法》规定，“法律被修改的，应当公布新的法律文本”。该制度试图通过发布完整的被修改后的法律文本，解决查找和确定法律问题，在实践中发挥了较好的作用，但存在不完整发布、条文序号变动导致引用不便、法律名称指向不唯一等问题。

首先，当前修正发布存在未完整发布的问题。采取修改决定的方式修改法律时，修改决定中的施行时间、过渡条款等内容未在修正发布的文本中体现，无法仅依据修正发布的文本确定法律规则。2017年9月1日，国家主席公布《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》。据此，有关部门修正发布了修改后的《行政复议法》等法律的文本。修正发布的《行政复议法》文本第3条第2款规定，“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”；第43条规定“本法自1999年10月1日起施行”。依据该文本，自1999年10月1日以后第一次从事行政复议的人员，均应取得法律职业资格。这与《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》不符。根据《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，只有在2018年1月1日以后第一次从事行政复议的人员，才需要取得法律职业资格。再如，2016年11月7日，国家主席公布《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。该决定针对决定公布前设立的民办学校，在过渡条款中规定了特殊的法律规则。但修正发布的《民办教育促进法》新文本，不含过渡条款。如果不结合修改决定中的过渡条款，而仅依据修正发布的《民办教育促进法》新文本确定法律规则，将导致法律适用错误。

第二，暂时调整法律实施的决定修改法律时(1)有人认为此类决定不属于法律修改，相关讨论参见彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期。，未发布修改后的文本。从2012年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》开始，我国已经制定了不少类似的暂时调整法律实施的决定。此类决定修改了法律的时间和地域效力范围，但官方并未发布修改后的法律的最新文本。实际上，在当前技术下，部分修改法律的时间或地域效力范围时，无法通过重新公布发布新的文本。

第三，现行修正发布实践导致法律条文引用不便。修正发布时，除《刑法》外，通常会导致条文序号变动。条文序号的变动，给法律引用带来诸多不便。2007年全国人大常委会修改《民事诉讼法》后，最高人民法院不得不于2008年制定《关于调整司法解释等文件中引用〈中华人民共和国民事诉讼法〉条文序号的决定》，明确对33项司法解释(批复)中引用的《民事诉讼法》条文予以调整。2018年《宪法》修改后，第123条之后的条文的序号发生了变化。过去法学研究和教学中耳熟能详的条文序号(如第138条是首都条款)，已不再适用。

第四，现行重新公布制度导致法律名称指向不唯一。在现行重新公布制度下，法律、行政法规等立法文件、司法判决和行政决定等法律文书、各类法律文献中引用的法律名称，可能存在指向不唯一的问题。而指向不唯一，不仅导致理解障碍，有时亦可能产生实质法律争议。1997年7月1日，全国人大常委会将“《中华人民共和国国旗法》”列入《香港特别行政区基本法》附件三。这里的“《中华人民共和国国旗法》”指向哪一对象呢？2020年10月17日以前，中华人民共和国法律体系中只有全国人大常委会1990年通过的《中华人民共和国国旗法》(以下简称《1990年国旗法》)，因此基本法附件三中的“《中华人民共和国国旗法》”仅可能是《1990年国旗法》。但2020年10月17日全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国国旗法〉的决定》(以下简称《2020年国旗法修改决定》)后，基本法附件三中的“《中华人民共和国国旗法》”指向并不唯一。存在三种可能性：一是仍然仅指《1990年国旗法》；二是指《2020年国旗法修改决定》；三是指《2020年国旗法修改决定》与《1990年国旗法》结合形成的法律，可以简称为《2020年国旗法》。(2)依据《2020年国旗法修改决定》对《1990年国旗法》的文本进行修改后重新公布的文本，不是《2020年国旗法》本身，亦未准确反映《2020年国旗法》的内容(施行时间未反映)。官方似乎认为随着《2020年国旗法修改决定》的公布，基本法附件三中的“《中华人民共和国国旗法》”自动升级指向《2020年国旗法》。(3)“国旗法已经列入《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》附件三，并已在香港特别行政区、澳门特别行政区实施。这次修改国旗法无需重新列入两个基本法附件三。”参见武增：《关于〈中华人民共和国国旗法(修正草案)〉的说明》，2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上。但是，在缺乏明确法律依据的情况下，官方的主张并非不可挑战：1997年7月1日列入基本法附件三时，全国人大常委会列入的是《1990年国旗法》。列入的效力不能当然及于未来修改后的“《中华人民共和国国旗法》”。因为没有任何机制可以保证修改后的“《中华人民共和国国旗法》”必然全部满足“有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律”这一列入基本法附件三的条件。(4)我国《宪法》和法律没有限制全国人大或其常委会在修改任何一部法律时只能限于该法律名称所限定的主题。2014年将1993年制定的《国家安全法》修改为《反间谍法》是为一例。全国人大常委会可以重新审查修改后的“《中华人民共和国国旗法》”，并征询所属的香港特别行政区基本法委员会的意见后，重新作出决定。

此外，因缺乏配套制度，现行做法对法律修改活动亦造成限制。随着立法指导思想的转变，可以预期立法数量将显著增加、立法碎片化也必然出现，重新公布制度和技术存在的不足将会更加凸显。因此，如何完善我国的修正发布制度和技术，是迫在眉睫的问题。

二、比较法上修正发布的三种模式

(一)英国的修订汇编制度

英国面临的修正发布难度较我国更甚。在我国，除打包修改和法律清理外，通常不会在制定或修改一部法律时修改若干部其他法律。相较之下，英国议会在制定法律时，常常修改其他若干部法律。如《2020年农业法》对《1970年农业法》《1980年动物健康法》《1995年农业租约法》《1998年竞争法》《2010年宪政改革与治理法》《2018年脱欧法》等至少十部法律作了近百处修改。因此，相当长时间内，社会公众获取法律面临很大的困难。官方(女王文书局Her Majesty's Stationery Office)只负责将议会通过的法律的文本原原本本地(as enacted)出版印刷或在其网站上公布，并不负责整理法律被其他法律修改的情况。可是，法律被其他法律修改后，议会通过的原始版本无法准确反映法律的最新内容。

进入21世纪后，国家档案馆(National Archives)逐步建立了法律数据库，以解决修正发布的问题。国家档案馆的立法编辑团队(legislation editorial team)负责修正发布。议会每通过一部法律，该团队即分析其对已有法律的影响，然后据此修订已有法律的文本，涉及时间效力及其他需要说明的内容，将在修订已有法律文本时以注释形式标明。修订完成后，任何人均可通过官方数据库查到一部法律被其他所有法律修改后的最新文本。

英国通过国家档案馆的文本修订工作实现修正发布，与我国重新公布制度相比，有长处亦有不足。长处在于：第一，英国不仅“重新公布”了法律文本方便人们寻找法律，又更精细地将修改内容的修改时间及生效时间等内容通过注释予以标明，实现了完整的重新公布。第二，英国的文本修订，不改变法律的条文序号。修订时，国家档案馆不对条文序号做任何变动，被废止的条文序号予以保留；若新增加条文，则在紧接的条文序号后加“A、B……”表示。因此，不会导致法律条文序号引用困难。

其不足之处在于：我国一个主题通常只有一部法律，因此重新公布的法律文本基本能够反映调整该主题的最新法律。依据《2020年国旗法修改决定》对《1990年国旗法》的文本进行修改后重新公布的文本，基本能够反映涉及国旗领域的全部最新制度。相较之下，英国有时一个主题有多部法律共存。即便国家档案馆的文本修订工作发布了每一部法律被其他法律修改后的最新文本，人们仍然需要交叉比对多部法律以确定法律规则。例如，要确定反恐领域的法律，必须查阅比对《2000年恐怖主义法》《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》《2006年恐怖主义法》《2008年反恐怖主义法》《2011年恐怖主义预防与调查措施法》《2015年反恐怖主义和安全法》《2019年反恐怖主义与边境安全法》等法律。为解决某一领域存在的这种不便和困难，英国出现了“法律整合”(consolidation)制度。它由英国的法律改革机构(即法律委员会)负责，将涉及相同主题的法律，在不改变法律本义和法律效果的前提下，全部整合到一部法律草案中。该法律草案在下院和上院以特殊的立法程序通过。(5)关于英国法律整合制度的介绍，参见[英]迈克尔·赞德：《英国法》，江辉译，中国法制出版社2014年版，第108-113页。英国法律委员会自1965以来已经整理了近200件法律整合法律案，并经议会通过成为法律。(6)参见英国法律委员会网站，https://www.lawcom.gov.uk/consolidation/，2021年3月19日访问。

(二)我国香港地区的主体条例修订汇编

虽受英国影响较大，但我国香港地区形成了一套较英国更为先进的修正发布制度。在区分主体条例(principal ordinance)和修订条例(amending ordinance)基础上，保持主体条例框架结构和内容相对稳定，以修改主体条例的文本实现对法律的修改，以专业团队对主体条例文本的编辑修改工作完成修正发布。

香港地区的主体条例是制定新法律的条例，它以规定独立的法律规则为首要内容，其条文内容是陈述一条一条法律规则。并且，一个主题通常只有一部主体条例。如商标领域的法律规则，由《商标条例》(第559章)规定。相较之下，修订条例则是对已有主体条例的文本性修改。(7)极少数情况下，当修订条例还未生效而未纳入主体条例时，应当修改修订条例而不是主体条例。如2020年第3号条例《2020年商标(修订)条例》，是一个修订条例，其条文内容是陈述对已有主体条例(《商标条例》)的文本性修改。

主体条例和修订条例在形式上具有显著区别。首先，主体条例的法定简称一般不含年份、“修订”字样，如《商标条例》；而修订条例的法定简称则有条例刊宪的年份和“修订”字样，如《2020年商标(修订)条例》。其次，主体条例一般有律政司配发的章号，如《商标条例》的章号是第559章；而修订条例没有章号。第三，主体条例的详题(long title)是制定某一领域的法律规则，如《商标条例》的详题为“本条例旨在就商标注册订定新条文，并就相关事宜订定条文”；而修订条例的详题是修改某一领域的法律规则，如《2020年商标(修订)条例》的详题为“本条例旨在修订《商标条例》，就实施《商标国际注册马德里协议有关议定书》下的商标国际注册体系，订定条文；提升商标注册机制；加入执行权力；并订定相关或技术性的修订。”第四，主体条例的首要内容是规定完整的法律规则，只在涉及法律体系内部和谐一致等特殊情况下才顺便修改其他条例的文本；修订条例的全部内容(除简称和生效日期等外)均是对其他条例的文本进行修改。

法律规则依据主体条例的文本确定。修订条例是对主体条例文本的修改，不是独立地陈述完整法律规则，只有结合被修改的主体条例的文本才能确定完整的法律规则。如，《2020年商标(修订)条例》第6条规定，“6. 修订第12条(拒绝注册的相对理由)……(2)第12(6)条——废除‘一项或多于一项的’。”不结合《商标条例》，无法仅依据《2020年商标(修订)条例》第6条确定法律规则。相应地，要实现对法律规则的修改，应通过修改主体条例的文本实现。比如，《2020年商标(修订)条例》第6条修改了《商标条例》第12条。在《2020年商标(修订)条例》生效后，如果还需修改拒绝注册的相对理由，则可以直接制定一个修订条例对经《2020年商标(修订)条例》修改后的《商标条例》第12条进行修改，而不需要修改《2020年商标(修订)条例》第6条。当然，法律并不禁止通过修改《2020年商标(修订)条例》来间接修改《商标条例》。(8)如果《2020年商标(修订)条例》第6条尚未生效，则该条还不能纳入《商标条例》。此时，如果需要修改《2020年商标(修订)条例》第6条涉及的内容，只能通过修改《2020年商标(修订)条例》来实现。但最终仍需落脚到修改《商标条例》的文本进行修改上。

主体条例的文本由律政司负责持续更新。在发生法律修改时，也就是主体条例的文本被其他主体条例或修订条例修改时，由律政司负责更新主体条例的文本以确定最新的主体条例文本，并在向公众免费开放的“电子版香港法例”数据库中发布。这一文本，应推定为正确反映了法律文本内容，属于“作准文本”，具有法律效力。不过，在发布最新的主体条例文本时，数据库内同时保留主体条例修改前的各历史版本以供查阅。发布的最新主体条例文本内，律政司应做编辑记录，对被修改的条文内容标注修改来源。涉及生效日期等特殊事项时，亦应做特殊标注。因此，社会公众只需登录“电子版香港法例”数据库，即可查阅任一主体条例的最新文本，从而确定相关领域的最新法律规则。因为数据库内保留了历史文本，亦可查阅任一时点上的法律文本从而确定那个时点上的法律规则。

香港地区的主体条例修订制度和技术，与中央政府采取的重新公布非常相像。其主体条例相当于“现行有效法律目录”中的一部一部法律，修订条例则相当于一个一个修改决定或修正案；(9)中央政府采取“修订”方式修改法律在香港地区也有对应方式：如果需要对主体条例作大规模改动，则很难通过修改主体条例的文本实现。此时，可以法律改革的名义(体现在条例的长标题中)制定一部新的主体条例来实现。如2012年第28号条例第622章《公司条例》。当时，因全面地修改了公司制度，无法通过对1932年制定并经多次修改的《公司条例》(第32章)进行文本性修改而完成，因此制定了一部称为《公司条例》的新主体条例，并由律政司赋予新的章号第622章。因为一个名称只能对应一个主体条例， 1932年制定的第32章《公司条例》被同时更名为《公司(清盘及杂项条文)条例》。律政司根据修改情况更新主体条例的文本，相当于依据修改决定或修正案重新公布法律文本。但是，香港地区的做法与中央政府的做法，存在细节上的差异。而细节上的差异，反映的是理念的不同。与中央政府不同，香港地区严格区分了立法活动和编辑工作意义上的法律文本修改。其认为，法律只承载于立法机关表决通过并经法定程序公布(刊宪)的法律文本之中。修订条例其实和主体条例一样陈述了一项一项法律规则，只是修订条例甲的第n1条陈述的法律规则是修改主体条例乙的第n2条。适用法律时，人们其实是同时适用修订条例甲的第n1条和主体条例乙的第n2条来确定法律规则。但是，留给社会公众去确定法律规则不太方便，第n1条和第n2条结合适用时亦容易存在争议。为此，需要建立相应的机制为整个社会统一地将修订条例甲和主体条例乙合并形成一个新的法律文本A，以方便人们确定法律规则。因此，法律授权律政司去承担这一职责，并同时赋予法律文本A以法定效力。但毕竟法律文本A并不是法律，只有修订条例甲和主体条例乙才是法律。因此，法律上需要明确，如果法律文本A未能准确地反映修订条例甲和主体条例乙结合后的效果，那么仍然应当以修订条例甲和主体条例乙为准。相关规定见于《法例发布条例》(第614章)和《释义及通则条例》(第1章)等之中。

(三)美国的法典式法律汇编

美国虽深受英国影响，但就修正发布，采取了与英国完全不同的制度和技术。美国采取的是编纂修改《美国法典》的制度和技术。美国国会每制定一部法律(包括以修改其他法律为内容的法律)，由众议院法律修订专员办公室(Office of the Law Revision Counsel of the U.S. House of Representatives)将其纳入《美国法典》，即完成修正发布。需要特别注意的是，《美国法典》在性质上，既不是体系型法典，亦不是汇编型法典，而是法律汇编。不过，《美国法典》中具有正式法源地位的二十七编，每编独立构成一部体系型法典，如第17编《著作权编》相当于一部体系型的著作权法典。

《美国法典》的汇编制度和技术的雏形，出现于1874年。1874年6月22日，美国国会通过了一部称为《1873年美国修订法律汇编》(Revised Statutes of United States)的法律。这部法律将1873年12月1日以前国会通过的所有一般性和反复适用(general and permanent)的法律(10)除非另有说明，涉及美国语境时，本文“法律”仅指这一类法律。美国国会既针对一般性和反复适用的领域立法，亦会针对一次性事项立法。前者如规定一项刑罚；后者如针对某一项目拨款。有时还会制定针对特定主体的私法令(private act)。《美国法典》及其前身只将一般性和反复适用的法律予以汇编，针对一次性事项的法律和私法令并不在《美国法典》中体现。关于如何确定一般性和反复适用的法律，可参见众议院法律修订专员办公室网站，https://uscode.house.gov/about_classification.xhtml;jsessionid=5367A80A6DD3B4AB1A9122A9F3CC076E，2021年3月20日访问。予以整合，按照一定的主题和顺序编排后制定为一部新的法律，同时将此前所有的法律全部废除。(11)Mary Whisner, The United States Code, Prima Facie Evidence, and Positive Law, 101 Law Library Journal 545, 549 (2009).

十九世纪末，开始有人呼吁对美国法律进行法典化。法典化的需求首先来自刑法领域和司法领域。就像今天我国有人呼吁行政法、教育法、环境法等需要法典化一样。于是，1897年和1899年国会分别授权总统任命一个工作委员会(法律修订与法典化工作委员会)对刑法和司法领域的法律进行法典化。(12)参见美国国家档案馆网站：https://www.archives.gov/legislative/guide/house/chapter-23-joint-revision-of-laws.html, 2021年3月21日访问。不过，法典化的呼吁很快扩展到其他领域。1901年，国会进一步授权该工作委员会对美国所有法律按照相同主题予以整合，进行全面的法典化。(13)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018 (1938).工作委员会于1906年拿出法典草案，国会却仅在1909年和1911年分别通过了体系化的《1909年刑法典》与《1911年司法法典》，而没有以法典草案为基础对美国所有法律进行法典化。之后，工作委员会的法典化努力不了了之。(14)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018 (1938).

1924年，众议院法律修订委员会和参议院的法律修订委员会以出版美国法律评注的两家私营企业为工作班底，以之前的法典化工作为基础重新起草美国法典。1926年，美国法典草案在众议院获得通过，该法典草案拟采取《1873年美国修订法律汇编》的方案，将1925年12月7日以前的所有法律都废除。在参议院时，参议院虽然认为法典化是必要的，但认为将已有法律都废止容易导致遗漏和错误，因此坚持要求明确《美国法典》为官方法律汇编，而不是法律本身。(15)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018-1021 (1938).为此，国会制定了1926年第712号法，其规定：第一，将1925年12月7日美国有效的所有法律汇编为《美国法典》(The Code of the Laws of the United States of America)；第二，《美国法典》是所有有效法律的表面证据，但《美国法典》没有废除和修改前述法律的意图，如有不一致，应以被汇编的法律为准。

自此，1926年第712号法汇编形成的《美国法典》成为基准版本。从1926年至1974年，众议院法律修订委员会(1940年改组后为众议院司法委员会)负责对《美国法典》的更新。但主要工作其实是西部出版公司(West Publishing)无偿承担。1974年，国会成立了众议院法律修订专员办公室负责《美国法典》的更新。更新时，每年对《美国法典》进行增补，每六年(1926—1934间隔八年)重新出版一个新的版本。随着电子技术的发展，从2014年开始，众议院法律修订专员办公室上线了电子版的《美国法典》并及时将国会新制定的法律整合进《美国法典》。

结构上，《美国法典》设置编(title)、分编(subtitles)、章(chapters)、次章(subchapter)、部分(parts)、次部(subparts)、条(section)。其中编、章、条是基本结构，其他层次视情况使用。“编”是按照调整事项(主题)划分，相当于我国的部门法分类，但比我国的部门法分类更细一些。1926年第712号法汇编形成的《美国法典》按照调整事项有50编。随着时间推移，众议院法律修订专员办公室及其前身(以下统称“汇编机构”)对部分编名作了调整，增加了一些编。目前，《美国法典》分为54编。每一编有若干章和若干条，具体的章数与条文数量根据所在编涉及的主题差别较大。章数从三章至一百多章不等，条文数从几十条至上万条不等。比如第1编《一般规定》只有3章共39条，但第42编《公共卫生与福利》则有160章共18647条。在序号编排上，就章而言，编内通常从第1章开始连续编排。如果随时间推移需要增加章，则以内容上最接近章的章号加a、b、c等嵌入，如第5章后加入第5a章、第5b章等。就条文序号而言，刚开始的编排技术是整编从第1条开始连续编排，但后来的技术是每章开始重新编排。例如第1章是从第1条开始，第2章则从第101条或第201条开始。两种条文序号编排方式目前共存，但不论哪种序号编排方式，条文序号都是相对稳定的。条文内容删除后会继续保留条文序号，增加的条文以1a、1b等形式嵌入。

《美国法典》的54编，按照编序分别是：《1一般规定》、2国会、《3总统》《4旗帜、章玺、首都和各州》《5政府结构与雇员》、6国内安全、7农业、8外国人和国籍、《9仲裁》《10军队》《11破产》、12银行与银行业、《13普查》《14海岸护卫》、15商业和贸易、16自然资源和环境保护《17著作权》《18刑法与刑事程序》、19关税、20教育、21食品与药品、22对外关系与交往、《23高速路》、24医院和救助所、25印第安人、26国内税收法典、27酒、《28司法机构与司法程序》、29劳动、30矿地与采矿、《31钱币与金融》《32国民警卫》、33航行与航道、34犯罪控制与执法、《35专利》《36爱国与国家仪式、庆典和组织》《37纪律部队待遇》《38退伍军人权益》《39邮政》《40公共建筑、财产和设施》《41政府合同》、42公共卫生与福利、43公地、《44政府印刷与文件》、45铁路、《46运输》、47电信、48领地与属岛、《49交通》、50战争与国防、《51国家与商业空间项目》、52投票与选举、53(预留)、《54国家公园与相关项目》。

这54编在性质上存在不同。以上带“《》”的27编，占《美国法典》大约四分之一的篇幅(16)严格来说，可以通过修改那些修改《美国法典》中的正式法源的法律来间接修改《美国法典》。比如《1998年数字千禧年版权法》可以选择修改《1976年版权法》(也是一部修改《美国法典》的法律)以间接修改《美国法典》。不过，这种修改技术会额外增加难度。因此，美国通常是直接修改《美国法典》中的正式法源来完成修改，而不是采取间接修改的方式。，被汇编机构称为“正式法源”(positive law)。主张对美国法律进行彻底法典化的人士，并没有被1926年参议院的反对所击倒。他们开始采取“曲线救国”的策略，即分编制定为法律，待所有编都制定为正式法律后，届时整个《美国法典》也就是一部真正的具有正式法源地位的法典了。因此，它们以1926年完成的《美国法典》为基础，以编为单位陆续起草分编法典草案，然后由国会将一部一部的分编法典草案制定为正式法律，国会通过后由汇编机构将国会制定的分编法典作为整体纳入《美国法典》并替代之前的编。国会在制定每一部分编法典时，会将形成分编法典的基础法律(underlying acts)废除，类似于我国《民法典》废除《民法总则》《物权法》等法律。这一工作从1940年正式开始，并于1947年成功取得第一项成果。1947年6月30日，国会制定1947年第391号法，将《美国法典》第17编著作权编制定为正式法律，并将第17编整合的所有法律一并废除。1941年时，众议院法律修订委员会曾非常乐观地表示，逐编制定为正式法律，将《美国法典》从作为法律表面证据的法律汇编改变为具有正式法源地位的法典，应该不会要太长时间。(17)Shawn G. Nevers and Julie Graves Krishnaswami, The Shadow Code: Statutory Notes in the United States Code, 112 Law Library Journal 213, 220 (2020).但实际情况是，八十多年过去了，目前只有27编完成了正式法源式的法典化。

就具有正式法源地位的27编，编名、编内章节结构、条文序号、条文内容的任何修改，均需要国会采取立法措施，汇编机构不能自行调整。国会立法时，如果拟修改该27编的内容，应在法律文本中明确修改对象是该27编中的哪些条文。而不是修改作为该27编内容来源的基础法律，因为原来的基础法律已经被废除了。当国会制定的任何一部法律对该27编的文本作了修改，汇编机构需要严格按照该法律更新相关编，类似于我国依据《关于修改甲法的决定》重新公布甲法。比如，汇编机构应严格按照修改《美国法典》第17编的《1998年数字千禧年版权法》更新该第17编。

剩余的27编，则是由汇编机构以1926年汇编完成的《美国法典》为基础陆续更新完成的法律汇编，它们不具有正式法源的地位，只是法律文本的表面证据。

当国会制定一部新法律(下称“待编法律”)后，汇编机构需要对待编法律逐条(18)有时也不一定逐条而是逐款。分类后进行汇编。整个过程主要分为以下几个步骤：第一步，判断条文是否对27编正式法源的文本作了修改，如作了修改，则依据待编法律直接纳入该27编的文本即可。第二步，判断待编法律的条文是否应当纳入正式法源的27编。有时待编法律的条文虽然没有修改正式法源的27编，但从主题上来说应当编入正式法源更为妥当。因为正式法源是国会立法，如果国会没有明示补充或修改这些正式法源，汇编机构并不能调整它们。为此，汇编机构采取了技术措施，在正式法源27编中的注释部分将这些内容纳入。第三步，判断待编法律的条文是否对非正式法源的27编中的条文作了修改，如果作了修改，则直接对被修改的条文根据待编法律进行更新即可。第四步，如果待编法律的条文补充或者增加了非正式法源的27编，那么汇编机构将判断应当将待编法律中的条文置于何处最为合适。汇编机构考虑的首要因素是主题匹配。如果待编法律本身是一个相对完整的独立法律(相较于那些对其他法律进行碎片化补充或修改的法律)，汇编机构通常会将其作为独立的一章纳入相关编。如果待编法律的条文是涉及其他条文的时间效力、地域效力等效力范围事项，汇编机构一般不会将其作为《美国法典》的条文纳入，而是将它们作为被影响条文的注释纳入。在以上步骤中，汇编机构首先考虑的是《美国法典》的体系和谐。因此，一部待编法律可能会被汇编机构打散后纳入《美国法典》的不同位置。

《美国法典》除条文外，有一项十分重要的内容，即注释。注释的内容较多，大的方面可以分为两类，一是法定注释(statutory notes)；二是编辑注释(editorial notes)。法定注释是待编法律中的条文，而不是由汇编机构编写，内容上主要包括三种情形：一是汇编机构将待编法律中未修改正式法源的内容以法定注释编入正式法源所在编；二是汇编机构将待编法律中仅影响《美国法典》已有条文效力范围的特定方面(如生效时间等)的条文作为被影响条文的注释纳入；三是汇编机构将待编法律中的一些不具有独立法律意义的衔接性条款作为注释纳入，如某一待编法律的简称条款。

编辑注释则是为了使用便利而由汇编机构编写的注释。法典中较为常见和重要的编辑注释有：一是条文来源注释(Source Credits)，位于每一条文紧挨着的下方的“()”内，主要标明法典条文的来源。其中27编正式法源的条文，初始来源于国会制定分编法典的法律；其余27编的条文，初始来源于汇编机构将该条文正式纳入法典时的待编法律。每一次更新和修改，汇编机构都会将来源注释清楚。二是其他内容的注释，主要包括条文的历史、为法典化而将基础法律中措辞所作的修改、在法典中交叉引用情况、历次修改情况及其他。

《美国法典》在本质上是具有法律地位可以被直接援引的法律汇编。除极少数情况被认定与国会制定的法律不一致外(19)例外可以参见U.S. National Bank of Oregon v. Independent Insurance Agents of America, Inc., 508 U.S. 439, 440 (1993).，在实践中被广泛地认为准确、全面地反映了美国国会制定的法律。美国联邦和各州法院及政府机构、法学教材、学术著作等均优先引用《美国法典》。

三、修正发布的性质

(一)我国对修正发布的一般认识

当前，我国未将修正发布作为一个独立的活动对待，而是混杂在“法律公布”的概念之下。但严格来说，现有“法律公布”概念，实际包括三种相关但相互独立的活动：一是国家主席签署公布法律的主席令；二是在指定出版物上刊载发布主席令及其所附法律文本(以下简称“法律刊载”)；三是修正发布，即根据通过的法律，编辑修订被修改法律的文本，然后在指定出版物上刊载发布该文本。

国家主席签署公布法律的主席令，是立法程序意义上的法律公布，是法律草案成为法律的必经程序。法律草案经全国人大或其常委会表决通过后并不自动成为法律，只有经过公布程序才能取得法律的地位，成为我国法律体系的成员。这里的“公布”是一种法律拟制，区别于日常用语中使社会公众知悉的“公布”，仅指国家主席签署国家主席令，而不包括将国家主席令及所附法律文本刊载发布。(20)关于“公布”具有法律上的特定含义而不是使社会公众知悉之义，可参见侯晓光：《有关法律问题的决定的公布形式与时间》，载微信公众号“看立法”，2016年3月25日；苏俊燮：《中国法律中的“公布”概念及其法律性缺陷》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2011年第5期；俞海涛：《法律公布制度：规范、原理与运作——以法律拟制及其限度为分析路径》，载《交大法学》2017年第4期。国家主席签署国家主席令，除了完成立法程序的最后一步外，还有两个重要目的：一是准确记载法律草案成为法律的时间，主席令相当于法律的出生证明。二是在档案意义上形成备查的法律文本，国家主席签署主席令所附的法律文本是记载法律的原始文本，其在终极意义上见证法律。如果任何人对法律文本的准确性产生疑义，存于档案的国家主席签署的主席令所附的法律文本可以作准，其他任何版本的文本均必须以该版本为准。法律也只能授权以该版本为准的文本为作准文本。

法律刊载，是法律的公开问题。国家主席签署主席令之后，为保证社会公众有机会通过获取法律文本知悉法律，需要将国家主席令及其所附的法律文本(含新制定法律的文本、修订后的法律文本、修改决定的文本和修正案的文本)予以复制翻印，并“及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”因为查阅已经作为档案存储的主席令及其所附文本不现实，所以《立法法》规定在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。法律刊载与国家主席签署公布法律的主席令，二者在时间上无法做到完全同步，通常前者较后者在时间上推迟几小时至几天不等。2020年5月28日，国家主席签署公布《民法典》的主席令；但直到2020年6月1日，《民法典》的文本才由新华网刊载发布。(21)《(两会受权发布)中华人民共和国民法典》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-06/01/c_1126061072.htm，2021年3月21日访问。这种时间上的不同步，经常引起人们的质疑，详见一年级法科生：《灵魂之问：5月28日主席令“现予公布”的民法典公布在哪里?》，载微信公众号“法科生之家”2020年5月31日。时间上的不同步在互联网时代以前，因为报纸期刊出版周期问题，不可避免；即便在互联网时代，因为根据主席令所附文本校对在互联网发布的电子文本需要时间，客观上无法做到同步。曾有人提出，将国家主席签署的主席令及所附法律文本复印张贴于全国人大常委会所在地设置的向社会公众开放的公告栏，可以尽可能缩小这种不同步。

修正发布则包括两个步骤。第一个步骤是编辑修订工作，即根据修改决定或修正案更新被修改法律的文本；第二个步骤是在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载编辑修订后的被修改法律的文本。修正发布只涉及修改决定方式和修正案方式修改法律，不涉及修订方式修改法律。我国对法律的修改有三种方式：一是修订方式；二是修改决定方式，即修正方式；三是修正案方式，目前主要用于宪法和刑法，预计下一步会用于民法典。(22)关于几种修改方式的区别，参见吴高盛：《“修订草案”与“修正案草案”两种法律修改形式》，载《检察日报》2019年4月29日，第5版。其中，修订方式在本质上是制定一部同名的新法律并以隐含的方式废止同名的旧法律，不是修改被废止法律的文本。在国家主席签署公布修订法律的主席令并将该主席令及所附文本刊载发布后，即完成了法律公布的所有环节，不需要修正发布。修改决定和修正案方式，则是对已有法律的条文进行修改。在国家主席签署公布修改决定或修正案的主席令并将该主席令及所附文本刊载发布后，尚未发布被修改法律的新文本。需要进一步将修改决定或修正案的内容与被修改法律结合形成新的法律文本，予以刊载以供社会公众查阅。实践中，在时间上，修正发布和法律刊载同时发生；在载体上，修正发布和法律刊载没有区别。

人们往往忽略“法律公布”概念下三种活动的不同。它们共用“公布”一词，并杂糅在“法律被修改的，应当公布新的法律文本”这一条文中，实践做法也没有清楚地区别开来。参考比较法，可以清楚地发现三者的区别。就美国法而言，在联邦层面，国家主席签署对应总统签字批准参众两院通过的法律草案或总统未在10天内将法律草案返回未休会的参众两院或参众两院以三分之二多数推翻总统的否决；法律刊载对应国家档案馆下属的联邦登记局在法律草案成为法律后将法律草案出版为法律单行本(slip law)；修正发布对应众议院法律修订专员办公室以联邦登记局出版的法律单行本为依据更新《美国法典》。而就英国法而言，国家主席签署对应女王御准(Royal Assent)；法律刊载对应女王文书局将女王御准的法律文本予以出版印刷；修正发布对应由国家档案馆的立法编辑团队依据女王文书局出版发行的法律文本，将其对已有法律的修改通过编辑修订已有法律的文本予以体现，并在官方数据库发布。就我国香港地区而言，国家主席签署对应特首签字；法律刊载对应刊宪；修正发布对应律政司根据刊宪的条例编辑修改主体条例的文本后在“电子版香港法例”数据库中统一发布。

(二)修正发布的性质为工作机构的编辑出版活动

厘清修正发布与法律公布的关系后，结合比较法上的做法、修正发布的功能、修正发布的文本的性质等，可以确定修正发布的性质是工作机构的编辑出版活动，不是立法机关的立法活动。

首先，从比较法上看，英国、我国香港地区和美国都是将修正发布定位为工作机构的编辑出版活动而不是立法机关的立法活动。在英国，修正发布由国家档案馆的立法编辑团队负责。在我国香港地区，修正发布是由律政司负责。在美国，修正发布是由众议院法律修订专员办公室负责。英国国家档案馆的立法编辑团队、我国香港地区的律政司、美国众议院法律修订专员办公室都只是工作机构，并不是立法机关。

其次，修正发布的功能是解决方便查找和确定法律规则的问题。国家主席签署公布法律的主席令，是立法程序必不可少的一环；将国家主席令及其所附的法律文本予以刊载发布，解决的是法律的公开问题，使人们有机会获取到法律文本从而知悉法律。相较之下，修正发布不像它们那样必不可少，修正发布侧重的是“便利性问题”，解决的是使人们查找和确定法律规则更加方便的问题。参考我国香港地区的做法可以发现，只有修改决定(或修正案)和被修改的法律才是立法活动的产物，才是法律本身。这些法律记载于国家主席签署的公布法律的主席令所附的法律文本之中。依据《立法法》第58条第3款，其标准文本刊载发布于全国人大常委会公报之中。当人们适用法律时，需要结合修改决定(或修正案)和被修改法律确定法律规则，具体需要借助记载修改决定(或修正案)和被修改法律的文本来完成。如果让具体的国家机关或社会公众，在每个个案中，自行去整合修改决定(或修正案)和被修改法律的文本进而确定应当适用的法律规则，既不方便，也容易产生不一致的问题。英国在21世纪开发出官方数据库以前，美国在1926年《美国法典》编撰完成以前，长期受困于这一问题，人们查找和确定法律非常困难。为此，需要建立修正发布制度为整个社会统一整合修改决定(或修正案)和被修改法律的文本，形成一个新文本以供人们确定应当适用的法律规则时使用。

第三，修正发布的文本，不是法律本身，也不必然准确反映了法律。在比较法上，相关法律均明确规定工作机构发布的修正文本推定准确反映了法律，但该推定可以被推翻。美国，曾在U.S. National Bank of Oregon v. Independent Insurance Agents of America, Inc.(23)508 U.S. 439, 440 (1993).一案中, 认定工作机构在将国会立法编入《美国法典》时，未准确反映法律，错误地将其中一条认定为被废除。事实上，在我国实践中，因为修正发布的文本未完整纳入修改决定或修正案的实施时间条款和过渡条款等，所以人们并不是简单以修正发布的文本确定法律规则，不会以“官方”修正发布的《行政复议法》文本认定1999年以后初次从事行政复议的工作人员均需取得法律职业资格，而是在必要时自觉地结合修改决定的文本和被修改法律的文本确定法律规则。因此，修正发布区别于国家主席签署公布法律的主席令和法律刊载，它只是工作机构的编辑出版活动。

四、完善我国修正发布制度和技术的建议

在厘清修正发布的性质后，应当借鉴比较法上的经验，完善我国的修正发布制度和技术。从长远来看，随着法律数量的累积、立法节奏的加快和立法碎片化的出现，法律之间的交叉引用和修改会越来越多，查找和引用法律会越来越不方便，现行重新公布存在的不足会越来越明显。为彻底解决现行重新公布制度和技术所存在的不足，应当借鉴《美国法典》的汇编制度和技术，以现行有效的所有法律为基础汇编形成《中华人民共和国法典》。未来每制定一部法律，不论是针对一个新主题新领域制定新法律还是对已有法律的修改，由法典编辑工作团队负责将新制定的法律汇编纳入《中华人民共和国法典》。如此，人们仅需使用最新版本的《中华人民共和国法典》即可以确定最新的法律文本，可以极大地节约社会查找、确定法律文本的成本，也可以为改进法律修改技术提供便利。

即便暂时不启动法典式汇编制度和技术，也亟需完善现行修正发布的几个方面。首先，应在法律上明确修正发布的主体、法律性质和发布的修正文本的法律地位。不论是《立法法》规定的“法律被修改的，应当公布新的法律文本”，还是修改决定最后一句话“(**法)根据本决定作相应修改，并对章、条、款、项序号和顺序作相应调整，重新公布”，均未规定由谁来重新公布。在厘清“法律公布”涉及的三个不同活动和修正发布的性质后，结合比较法上的经验，可以发现，当缺乏明确的法律依据时，全国人大常委会法工委和/或办公厅并不当然地享有修正发布的职权；它们修正发布的法律文本也不当然地享有优于其他主体发布的修正文本的地位。因此，有必要在法律上明确修正发布的主体是全国人大常委会法工委和办公厅、法律性质是工作机构的编辑出版活动、发布的修正文本应推定准确反映了法律。

法律上明确“立法的归立法、编辑的归编辑”后，可以极大地解放立法生产力。立法过程中，将不再需要担心社会公众获取法律文本不方便而尽量避免法律文本的复杂性。因为这类技术性问题可以由法工委根据法律的授权在修正发布过程中通过编辑技术解决。这时，立法可以完全只考虑立法的实际需要：一方面，可以在一部法律中，为解决法律体系内部和谐一致的问题而同步修改所有需要被修改的其他法律，包括实体内容上的衔接修改和其他非实质性的衔接修改。另一方面，法律修改可以尽可能实现文字性修改，而不是现在的文本重述修改。对法律条文的文字性修改可以方便人们在法律适用和研究中准确了解法律条文发生的变化，从而更好地确定法律条文的含义。而条文重述，表面上看也是文本性修改，但本质上是新条文代替原条文，要确定修改内容并不方便。

其次，应在法律上明确，法律被修改后，法律中引用的法律名称自动升级指向被修改后的法律。在缺乏明确法律依据的情况下，修改后的《中华人民共和国国旗法》是一种事实状态，我国法律体系中并不存在一部能与修改后的《中华人民共和国国旗法》对应的法律。要使法律引用中的“《中华人民共和国国旗法》”自动升级为修改后的《中华人民共和国国旗法》，只能通过法律上的明文规定完成。我国香港地区《释义及通则条例》(第1章)第15(1)条的规定可以参考。该条规定，“凡条例提述(refer)另一条例，须当作包括提述该另一条例不时修订的版本。”如果《立法法》中也有类似规定，法律引用《中华人民共和国国旗法》时，当它被修改后，才能自动升级为修改后的《中华人民共和国国旗法》。

第三，应当保持被修改法律条文序号的基本稳定。在明确修正发布是工作机构的编辑出版活动后，当前修正发布面临的不完整公布等问题，可以由负责编辑出版的工作机构通过不断提升编辑技术解决。英国的修订汇编制度，我国香港地区的主体条例编辑修订发布制度，甚至是美国的《美国法典》编辑汇编技术，都可以参考借鉴。其中，需要特别强调的是其中的条文序号变动问题。除了刑法修正案外，目前各种修改方式对法律的修改都同时调整被修改法律的条文序号，给法律学习、研究和使用造成极大不便。很多时候，条文内容没有发生变化，但因为条文序号发生了变化，引用原条文序号制定的行政法规和地方性法规、作出的司法判决、撰写的法学著作，不得不对照法律修改前的文本去学习、研究和使用。比较法的研究发现，保持被修改法律的条文序号稳定并不困难。过去，法律体系尚未形成，经济社会变化较快，经常需要颠覆性地调整被修改法律的整体结构。相应地，频繁变动被修改法律的条文序号有其内在的必要性。但随着法律体系形成，除了新制定法律外，对已有法律的补充和局部调整会占主导地位，颠覆性地调整已有法律的结构和内容不会成为主要形态。因此，立法技术上明确法律的条文序号应当保持稳定，不会对立法活动造成限制。确需颠覆性调整的，可以采取修订方式，即制定一部新的同名法律以解决问题。

结 语

修正发布存在的不足，是我国缺乏精细化和体系化的法律汇编制度和技术的一个体现。官方和私人使用的汇编技术，局限于将通过的法律及修改后重新公布的法律按时间顺序或按部门法分类汇集编排。以国家法律法规数据库和北大法宝为代表的电子数据库亦未超出这一汇编技术。缺乏精细化和体系化的汇编制度和技术，给查找和引用法律造成诸多不便和困难；对立法活动亦造成了限制。民法典编纂完成后，不少人呼吁编纂行政法典、环境法典、教育法典等部门法典。最近亦有人提出，相较于民法典式的体系型法典编纂，“采用汇编型法典是更适合当代法治实践要求的做法”。(24)朱明哲：《法典化模式选择的法理辨析》，载《法制与社会发展》2021第1期。应当说，就特定领域开展法典编纂，不论是体系型还是汇编型，对于确保法律体系内部和谐、便利法律查找和引用等，具有十分重要的意义。但是，严格按照逻辑展开的立法，只在传统宪法、民法、刑法、诉讼法等法律上适用。随着法律体系的形成，立法将会从传统法律的制定转向。立法将集中于因应一时一地所需，开展政策性立法。在这种情况下，立法的碎片化会成为必然趋势。因此，从长远来看，区别于某一具体领域的体系型或汇编型法典编纂，以我国现行有效全部法律为基础汇编形成《中华人民共和国法典》，高瞻远瞩地建构一套精细的法律汇编制度和技术，是需要优先考虑的工作。