东南亚地区恐怖主义形势、应对措施及启示

腾德山 周维方

东南亚拥有超过6.25亿的人口，占世界穆斯林人口约15%，有世界上穆斯林人口最多的印度尼西亚。虽然整个东南亚地区的主流伊斯兰世界对其他宗教相对宽容，但伊斯兰激进主义和暴力的分离主义运动在该地区也长期存在。在过去30年中，这些运动导致很多暴力事件，这种情况在21世纪初尤其严重。①Congressional Research Service. “Terrorism in Southeast Asia” , CRS REPORT Prepared for Members and. Committees of Congress, 2017.当然，自2014年以来，东南亚国家通过立法、成立专业打击队伍和加强合作等措施加大对恐怖主义的打击力度，一定程度缓解了这一威胁。然而，近年来在多种因素驱动下，东南亚恐怖主义活动出现了一些新变化、新趋势，给东南亚各国带来新的更严峻的挑战。

一、 东南亚地区的恐怖主义形势

（一）组织构成复杂，恐怖主义袭击次数、烈度稳中有降

东南亚地区活动的恐怖组织类型多样，既有国际性恐怖组织、地区恐怖组织和地方恐怖组织，又有民族分离势力、极端右翼势力，②任华：《东南亚伊斯兰极端主义的社会网络》，《南亚东南亚研究》2020年第6期。形成不同类型恐怖组织交织和恐怖组织与民族分裂势力、极端右翼势力等交织的状态。近年来，恐怖袭击次数、烈度呈现稳中有降的态势。

首先，伊斯兰国（以下称IS）、“基地”组织（以下称AQ）主要通过与东南亚地区、本土恐怖组织合作开展线下恐怖主义活动。2021年，与IS结盟的神权游击队(以下称JAD)和东印度尼西亚圣战组织（以下称MIT）恐怖主义网络在印度尼西亚继续快速分散，支持IS的独立组织和“独狼”也在扩散，有较高的袭击能力和袭击倾向。相较2020年，2021年印度尼西亚的恐怖袭击和未遂案件数量虽未显著增加，但是仍然有6起袭击、8起预谋，2020年是7起袭击、8起预谋。在菲律宾，最活跃、与其他恐怖组织联系最多的本土恐怖组织是阿布沙耶夫组织（以下称ASG），它与伊斯兰祈祷团（以下称JI）、摩洛伊斯兰解放阵线（以下称MILF）各派系均有联系。ASG和JI的成员还与AQ保持一定的联系，①Zachary Abuza. Balik-Terrorism: The Return of the Abu Sayyaf. Strategic Studies Institute, 2005.2014年以来ASG发誓效忠IS，MILF、摩洛民族解放阵线（以下称MNLF）及其部分分支和菲律宾哈里发虔信者（以下称AKP）也均支持IS。自20世纪90年代初以来，这些组织实施了包括绑架人质、索取赎金、杀人和爆炸袭击等犯罪行为。其中ASG活动能力最强，平均每年实施约20起爆炸、伏击军队和政府财产以及为索取赎金而劫持人质的事件，2017年前后袭击次数达到顶峰。②Zachary Abuza. Trouble in the Southern Philippines: Problems and Prospects, The diplomat, 2016-4-28.自2019年以来，菲律宾的恐怖主义威胁有所降低，成功的恐怖主义事件数量2019年134起，2020年59起，2021年17起。同一时期，IS等还在该地区利用互联网开展极端化宣传、人员招募和资金筹集等活动。如IS利用Facebook等互联网社交软件对马来西亚开展宣传、招募等活动，形成一定的效果，被IS激进化和招募的马来西亚人有宗教人士、普通群众、政府官员和军人等。

其次，2019年以来受疫情影响，东南亚地区的地区恐怖组织活动有一定程度减少。JI、ASG是东南亚地区的两个主要地区恐怖组织，前者与印度尼西亚所有主要激进组织都有联系，后者扎根菲律宾，活动扩展到马来西亚等国，自21世纪初与AQ合作，在印度尼西亚发动袭击，造成数百人死亡。在许多JI的领导人被逮捕或杀害后，该组织分裂出一系列规模更小、组织更松散的分支。这些规模较小的分支更灵活、更容易动员，在未来可能会发动袭击，③Joe Cochrane. President Joko Widodo of Indonesia Visits Attack Sit, The NewYork Times, 2016-1-14.它可能会成为一股破坏地区稳定的力量。在马来西亚，政府为了减轻病毒的传播，多次实施出行限制令（MCO），采取各种封锁措施。这些措施限制了公众的行动和活动，也在一定程度上限制了该国的恐怖主义活动，2021年马来西亚没有报道与恐怖主义有关的逮捕事件。然而，恐怖分子和极端主义组织的招募、宣传活动持续存在，塔利班在阿富汗重新掌权在一定程度上提振了地区激进网络的士气，并助长新一轮的招募和袭击阴谋。

再次，东南亚国家的本土恐怖组织活动强度以降低为主。在菲律宾，ASG的威胁也有所降低，2020年以前ASG平均每年袭击达20余次，之后开始减少。整个国家的恐怖袭击成功次数自2019年开始逐年下降，2019年134起，2020年59起，2021年17起。另外，在打击、疫情多因素驱使下，棉兰老岛活动的恐怖组织中有大量恐怖主义分子投降。在马来西亚，近五年抓捕的与恐怖主义有关的人员逐年下降，2016年IS活动高峰期有119人被捕，2017年为106人，2018年为85人，2019年为72人，2020年为7人，2021年5至9月有近15人被捕。④Amy Chew. Malaysia’s Coronavirus Lockdowns a “Blessing in Disguise” for Reducing IS Threat: Counterterrorism Chief,.SouthChina Morning Post,2021-1-14.在新加坡，2021年当局将恐怖主义威胁评估为高，主要是由于持续出现自我极端化个人实施的案件。⑤Admin. Singapore Terrorism Threat Assessment Report 2021, Internal Security Department, 2021.

（二）东南亚地区自杀式袭击高发、频发

在过去几年中，自杀式袭击成为东南亚地区恐怖组织或“独狼”常用的恐怖袭击手段。2018年5月，三个印尼家庭策划并实施了对泗水的教堂和警察局的自杀式爆炸袭击。他们是IS的支持者，前往叙利亚的计划因边境管制的加强和印尼网络领导人的被捕而受阻，之后实施了此次袭击。在案发前一年中，他们经常观看IS极端化宣传视频。在“世界末日论”蛊惑下，决定与其子女一起“殉教”。之后，印度尼西亚和菲律宾南部发生多起家庭或个人对教堂、警察和军事人员实施的自杀式爆炸袭击。在过去三年里，共有9名妇女和3名12岁以下的女孩参与了该地区几个城市的8起自杀式爆炸袭击。

东南亚地区自杀式恐怖袭击高发、频发，与伊斯兰极端主义有直接关系，特别是IS的宣传蛊惑。2017年10月，IS的阿拉伯语杂志Nabal发表了一篇文章，称女性现在有义务代表哈里发参加圣战。⑥Winter, Charlie. IS, Women and Jihad: Breaking with Convention,Tony Blair Institute for Global Change, 2018,(9).在这一背景下，据全球安全研究所（INSS）数据库统计显示，2017年在6个国家有137名女性参与61起自杀式爆炸袭击，导致333人死亡。东南亚的IS女性支持者模仿这些国家、地区的恐怖分子，以特定对象为目标实施自杀式袭击。在泗水系列恐怖袭击案之前，印尼警方破获一起自杀式恐怖袭击案，袭击者是一位28岁印尼女性。该嫌疑人是在台湾做家政工作期间受到IS蛊惑，返回印尼后嫁给一名IS的支持者。①Jakarta. Extremist Women Behind Bars in Indonesia,Institute for Policy Analysis of Conflict,2020.2019年1月、3月和9月，在印尼、菲律宾发生3起由女性实施的自杀式恐怖袭击；2020年8月，菲律宾棉兰老岛发生由两名妇女发动的“一点两波次”的自杀式袭击；2021年3月，一对20岁出头的新婚夫妇在印度尼西亚东部望加锡的一座教堂发动自杀式爆炸袭击。值得注意的是，东南亚女性的自杀式袭击都是以家庭为单位，这种事件的蛊惑性极强，容易被其他恐怖分子模仿。

（三）女性从事恐怖主义活动数量增加、作用转变

近年来，东南亚地区女性在恐怖主义活动中的作用发生改变，由过去为恐怖组织提供资金和人员②Imtiaz Gul. Women’s Role in Recruitment for IS/Islamist Networks in Pakistan,International Annals of Criminology, 2018,(56):79-92.等为主向主动、直接实施恐怖袭击转变。2016年至2021年初，印度尼西亚有40名女性因恐怖犯罪而被捕，占印度尼西亚因恐怖主义被捕的总人数的3%。在东南亚其他几个国家，逮捕的女性涉恐人数也呈现上升趋势。2016年至2021年初，新加坡逮捕6名计划前往叙利亚加入IS的当地妇女，马来西亚逮捕了43名与IS有关的女性嫌疑人。③Mustafa, Muzliza and Zam Yusa. Malaysia’s New Terror Threat: Women Acting as “Lone-Wolf” Operatives, BenarNews,July 24, 2018.菲律宾2021年2月宣布逮捕了几名女性，称她们是“潜在的自杀式炸弹袭击者”，计划用简易爆炸装置袭击士兵。东南亚女性恐怖分子增加与互联网普及以及恐怖组织利用互联网开展宣传、招募活动有关系。互联网社交媒体让女性能够像男性一样接触到恐怖组织的各种宣传、煽动行为，女性可以像男性一样，通过Telegram和WhatsApp聊天群接受极端思想、培训和行动指令等。④Susan Sim, Colin P. Clarke, et al. Terrorismand Counterterrorism in Southeast Asia Emerging Trends and Dynamics,THE SOUFAN CENTER, 2021.2018年5月，在雅加达郊外的一个监狱，亲IS的囚犯发动了一场袭击，杀害了几名警察，这一案件的视频和图片在Telegram上的亲IS聊天群被传播，之后两名年轻女性决定帮助暴徒，在监狱外用剪刀袭击警察。

首先，通过网络实现自我激进化是当前一种普遍现象，而且它还有激进化和动员期很短的特点。IS专注于建立哈里发国家的叙事使其比AQ在线宣传、招募更具有吸引力，它宣传在一个纯粹的伊斯兰国家里理想化地抚养孩子，这有利于鼓励家庭移居叙利亚。当这种乌托邦的愿景受到威胁时，女性很容易被动员起来加入恐怖主义行动。2017年9月，菲律宾南部乔洛大教堂发生一起炸弹恐怖袭击案，袭击者为两名女性，她们之前准备从土耳其进入叙利亚时被逮捕，并被遣返回印度尼西亚，之后她们前往菲律宾南部加入ASG。其次，利用互联网平台开展极端思想宣传、人员招募。互联网使两种活动可以同时进行，大大方便了人员招募和加快了激进化进程。新加坡政府指出，在IS出现之前，个人需要大约22个月的时间来变得激进，而现在这一时间已经缩短到9个月。⑤Jayakumar, Shashi. Singapore’s Radicalised,Global Network on Extremism and Technology, 2020.有些人从第一次接触IS的宣传到决定实施恐怖袭击，可能只需要一到两个月。例如，2017年6月，新加坡警方拘留一名22岁的婴儿护理工作者，原因是她在订阅IS网络宣传后的几个月内建立了一个包括恐怖分子在内的联系网络，并计划前往叙利亚，希望在那里嫁给IS成员、参与IS的武装战斗。2021年3月，在印尼雅加达，一名嫌疑人通过网络浏览IS宣传资料实现自我极端化，后实施一起针对警察局的自杀式袭击。

（四）境外活动的恐怖分子对东南亚国家安全构成巨大威胁

在境外活动的东南亚恐怖分子以多种方式威胁到本国或东南亚地区的安全。据估计，在中东、中亚地区恐怖组织中有700到800名东南亚国家人员从事恐怖主义活动。另外，还有部分东南亚国家的人员在本地区其它国家的恐怖组织中活动，如JI、ASG等组织。首先，他们通过多种方式对本国开展极端化宣传、招募和筹集资金等恐怖主义活动。对本国或本地区开展恐怖主义活动，他们有语言、文化和血缘关系等优势，容易实现活动目标。其次，主动“回流”后伺机开展恐怖袭击，这些在已发案件中得到证实。再次，遣返人员对本国或地区安全带来威胁。2018年，土耳其驱逐539名印度尼西亚人，他们试图从土耳其前往叙利亚加入IS。这些人思想极端，有恐怖袭击知识储备和实战经验，很难通过教育让他们去极端化，当机会出现或诱因下就会实施恐怖袭击。最后，被恐怖组织派遣回国的人员，他们目标明确，对本国安全的威胁最大。

二、 东南亚国家应对恐怖主义的措施

（一）以法律法规建设预防和打击恐怖主义

首先，通过法律法规建设预防恐怖主义活动。在印度尼西亚，政府禁止任何人公开表达对IS的支持，并屏蔽了许多与IS有关的网站；马来西亚颁布《防止恐怖主义法》（POTA）。其次，完善法规，为打击恐怖主义提供支撑。马来西亚颁布了《国家安全委员会法》（NSCA），POTA和NSCA是对现有立法《预防犯罪法》（POCA）、《刑法典》和《2012年安全犯罪（特别措施）法》（SOSMA）的补充。再次，通过立法赋予警察更多打击反恐怖主义的权利。印度尼西亚进行了“现行的反恐法律是否赋予国家警察足够的能力来监测和应对已知的恐怖主义威胁”的辩论，政府起草了对现行《反恐法》的修正案。新的立法扩大了恐怖主义的定义，并允许警方在没有指控或获得法律代理的情况下可以主动拘留涉嫌恐怖分子长达90天，甚至更长时间。

（二）以专业打击队伍建设提升打击恐怖主义的能力

首先，通过域外国家的培训提高本国专业打击队伍的打击能力。印度尼西亚、菲律宾和马来西亚等东南亚国家在反恐怖领域与美国、澳大利亚等国开展合作的现象普遍，其中包括对该地区反恐怖队伍的培训。美国向印度尼西亚部队的领导层以及其他军事和国家警察人员提供培训，进行包括金融情报部门加强反洗钱、反恐情报分析师培训和与财政部的分析师交流项目，以及培训和协助建立边境安全系统。其次，成立本国专业打击队伍，提高打击恐怖主义的能力。如2016年10月，马来西亚成立了第一支多机构反恐部队——国家特种作战部队（MSOF），人员来自武装部队、皇家警察和海事执法局，由17名官员和170名人员组成；印度尼西亚成立了“88”反恐纵队。再次，国内军警合作，提高队伍打击恐怖主义能力。通过队伍建设，东南亚国家的打击恐怖主义的能力得到一定程度提升。2020、2021年印度尼西亚分别抓获228、370名嫌疑人，逮捕JI的高级顾问和击毙MIT的领导人；①Alif Satria. For Indonesia’s Terror Groups, Taliban Victory Models Long-Term Success,. Benar News, August 23, 2021.菲律宾政府军发动了数百次突袭，导致一百五十多名ASG武装分子死亡；发动了针对班萨摩罗伊斯兰自由战士(BIFF)、AKP和马巫德组织的行动，击毙了几名最高领导人。

（三）通过合作打击恐怖主义

首先，与地区其他国家开展合作，打击本国和区域活动的恐怖组织。2016年，菲律宾、印度尼西亚和马来西亚同意联合巡逻苏鲁海及其周围水域，以打击伊斯兰极端组织的海盗和绑架行为；菲律宾加入亚太洗钱问题小组，以防止洗钱和资助恐怖主义；2015年，菲律宾为成员的东盟10国通过了《关于温和派全球运动的兰卡维宣言》，“认识到温和是追求持久和平的核心价值观，是缓解紧张局势、否定激进主义和打击一切形式和表现的极端主义的工具”，宣言各方同意“将温和作为东盟促进和平、安全与发展的一种价值观来推动”。②ASEAN. Langkawi Declaration on the Global Movement of Moderates, ASEAN CONVENTION ON COUNTER TERRORISM,2015.其次，与域外国家开展多种形式、内容的反恐怖合作。印度尼西亚通过全球反恐论坛（GCTF）、东盟、亚太经合组织等多个国际、多边和区域论坛开展反恐怖合作交流；参加地区防务反恐基金项目；参与美国太平洋司令部的战区安全合作计划。2015年9月，马来西亚加入了美国领导的全球打击IS联盟；10月，美国选择马来西亚作为打击IS网络宣传的区域中心。再次，参与联合国与反恐怖有关的系列活动。马来西亚执行联合国有关解决外国战斗人员威胁的决议，印度尼西亚通过联合国与其他国家开展反恐怖交流。

（四）实施“免疫”“脱恐”行动

首先，加大对社会的反激进化的宣传力度，以此降低恐怖组织的宣传、煽动效果。马来西亚政府与邻近的东南亚国家以及更远的合作伙伴就去激进化和康复问题交换意见；在校园内开展各种反暴力、反激进的宣传运动。安全官员为学龄儿童、伊斯兰学校开展宣讲活动，以提高对IS危险的认识。其次，传授劳动技能、安排就业等，帮助恐怖主义活动人员去极端化、回归社会。菲律宾政府实施“受冲突影响社区计划”(PAMANA)，支持健康和教育工作、受冲突影响地区的地方政府能力建设，针对前战斗人员的计划以及针对被俘ASG和BIFF的去极端化。再次，利用权威人士、“脱恐”的恐怖分子①安高乐、唐探奇：《印度尼西亚的伊斯兰教极端化及“去极端化”》，《南亚东南亚研究》2021年第5期。的影响力削弱恐怖组织极端化宣传的效果。例如，印度尼西亚通过其国内两大穆斯林群众运动组织的领导人、神职人员开展教义宣传，以此对抗IS以及其他激进组织的极端宣传。

三、 对我国反恐怖工作的启示

东南亚国家与我国一衣带水，是我国“一带一路”倡议的沿线国家，他们的恐怖主义活动对我国国家安全、海外利益也会产生影响。我国应重视东南亚地区恐怖主义形势，并以此为基础构建适合我国国情的反恐怖措施。

（一）与东南亚国家因“情”开展“差异性”反恐怖合作

这一对策成功实施的基础是准确把握“情”，它包括对象国与我国地缘关系、我国“三股势力”历史上在该国活动、对象国打击恐怖主义能力和我国与对象国的前期合作基础与现实障碍可破解情况等。成功的关键是“差异性”，即在依据实“情”和需要的基础上与东南亚国家开展针对性合作。首先，加强与东南亚各国之间的反恐怖情报合作。合作内容包括我国“三股势力”在地区国家人数情况、活动情况、与地区或本土恐怖组织关系情况和地区国家掌握我国“三股势力”的其他情况等。其次，根据地理关系、地貌情况开展针对性的合作内容。例如，与我国陆地相连的国家，应建立由边境省份主导的边境地区管控和打击犯罪合作；以海相连的国家，应建立国家间、国家内警种间双重合作。再次，打击能力较弱的国家以经济技术合作提高反恐怖合作的质量。最后，与泰国、马来西亚和印度尼西亚应该建立多渠道、多内容合作。

（二）以三个质性理论研究推进反恐怖国际合作的质量

在国际社会对恐怖主义还没有形成共识和美西方国家以人权、种族和文化等攻击抹黑我国反恐怖的大背景下，我国要想同更多国家建立反恐怖合作，当前必须做好证据性、学术性和应用性三个质性理论研究。首先，梳理清楚我国“三股势力”犯罪史、演变史，形成证据性理论，为我国破解反恐怖国际合作的认知壁垒、反击美西方国家的攻击抹黑行为提供依据。其次，揭示我国境内外“三股势力”活动现状、活动规律和演变趋势等，形成学术性理论，为我国“综合施策、标本兼治”的反恐怖顶层设计提供科学的理论支持。再次，构建反恐怖国际合作机制体系和合作策略，形成应用性理论，为我国反恐怖国际合作提供依据。

（三）针对恐怖主义活动的新趋势调整打防措施与策略

首先，加强对新兴业态的管控，防止恐怖主义活动人员利用其实施恐怖袭击。例如，加强对无人机、共享汽车和在线房屋租赁等行业的管控。其次，加强对制爆原材料、汽油和其它化学品的管控。2021年10月阿富汗、2022年2月叙利亚分别发生一起使用炸弹实施自杀式袭击的案件，其中都有我国在境外活动的“三股势力”人员。结合东南亚恐怖袭击趋势，我国应对此种类型袭击引起足够重视。

（四）“软”“硬”措施结合打防恐怖主义

打击恐怖主义必须综合施策、标本兼治，“软”“硬”措施结合是实现这一目标的基本路径。“软”措施应该从三方面入手。首先，建立民众抵御极端意识形态的能力。公安机关、法治部门和社区等多部门联动，做好恐怖主义危害宣传工作，提高民众识别个人极端、恐怖主义的能力。其次，对涉恐人员开展去极端化。借鉴东南亚国家成功做法，利用成功脱“恐”人员以身示范等手段解决涉恐人员认知问题；通过培养他们的劳动技能、提供就业机会和生活援助等，使其早日融入社会。再次，解决地区经济、社会发展不均衡的问题，以此打破恐怖组织的歪曲叙事。

“硬”措施也应从三个方面入手。首先，完善法律法规建设，为高效打击各种恐怖主义活动提供依据。从与国际接轨、满足国际合作需要完善立法，建议将去极端化对象、措施和时限等要素列入法条。其次，提高情报工作和现场打击能力。情报工作可通过校局共建的路径开展，这样可以充分发挥学校、实战单位的优势，弥补彼此的不足，实现战术情报与战略情报收集齐头并进。现场打击能力发展应多措并举，从装备科技水平提升、实战经验、技战术运用能力和指挥协同能力几个方面入手。再次，充分挖掘监狱系统在恐怖主义打击中的作用。监狱不只是关押涉恐嫌疑人和通过关押警示他人的地方，还要充分挖掘监狱在涉恐嫌疑人脱“恐”方面的作用。

恐怖主义是一个全球问题，打击恐怖主义需要国际合作。东南亚国家与我国山水相连、利益相关，多个国家近些年都曾发生过与我国“三股势力”有关的恐怖主义活动。当前，在多种因素驱动下，东南亚国家恐怖主义呈现出一些新趋势，地区国家也采取了一些相应的打防措施和策略，这些都对我国防范与打击恐怖主义具有参考价值。

四、 结语

恐怖主义是一个全球性问题，打击恐怖主义需要国际合作。当前，在多种因素驱动下，东南亚国家恐怖主义呈现出一些新趋势，地区国家也采取了一些相应的打防措施，这些都对我国防范与打击恐怖主义具有参考价值。然而，由于受相关情报信息掌握质量与数量、研究人员分析研判能力的限制，以及因素对趋势形成具有延迟性，本研究在塔利班重新掌权对东南亚地区恐怖主义趋势影响方面还无法形成有效研判，需要后期加强研究。