美国手机定位追踪技术与个人信息保护

陈梦鸽

移动通信技术的发展，改变了人们传统的生活方式，手机也从以往的奢侈品转变成生活必需品。国际数据公司（IDC）的研究显示，63%的智能手机用户在一天中除了一小时外都随身携带手机，79%的人在一天中除了两小时外都随身携带智能手机。①S. Jaeckel, “Cell phone location tracking: reforming the 6standard to reflect modern privacy expectations”, Louisiana Law,2016, Vol.77, No.1, pp. 143-147.诚然，手机的普及为人们生产、生活带来了诸多便利，但不可否认它同样也记录着公民的一举一动，执法部门可以轻松地通过手机使用情况来追踪每个人的行动，获取行踪轨迹以提高控制社会与维护国家安全能力。

在处理手机定位追踪与信息安全保护的问题上，美国学者存在不同的观点：一方面，有学者认为随着国家收集和使用公民各种信息的能力越来越强，国家应当加大对公民个人信息的保护力度②K. Strandburg, “Freedom of Association in a Networked World: First Amendment Regulation of Relational Surveillance”,B.C.L.REV, 2008, pp.741-747.；另一方面，也有学者认为现代犯罪活动正变得越来越复杂，国家面临的安全威胁与日俱增，政府在维护社会安定、履行执法职责中需要获取更多的个人信息。③C. Nolin, “Telecommunications as a Weapon in the War of Modern Organized Crime”, COMMLAW CONSPECTUS, 2006,pp. 242-245.对该类问题的解决，美国主要以判例法的方式逐步推进，至今已有百余年历史。在权衡两者利益方面，美国法院已积累了丰富的经验，并确立了许多理论观点与经典案例。

在我国，随着总体国家安全观的提出与落实，手机定位追踪所代表的社会安全利益维护需求与公民个人信息安全保障之间的冲突关系更为显著，且将呈现出长期持续对立的状态。因此，以美国的应对经验为借鉴，积极形成我国本土化的问题解决方案不失为一种有益的探索。

一、手机定位追踪与信息安全

（一）手机定位追踪技术及其形成的数据

1.手机定位追踪技术的运用及发展。手机定位追踪技术的萌芽及发展源于移动电话的兴起。在手机出现之前，执法部门想要掌握某人行踪，只有采取贴近跟踪等方式，且行踪轨迹需要以人工方式进行记录分析，具有耗时长、易暴露、记录片面等缺陷。但现在，情况则完全不同，每个人的空间位置变化手机都可通过后台运行自动完成个体行踪的记录、存储。正是基于这一特性，手机已成为美国执法部门可靠、便捷的“新型追踪器”。在美国，常用的手机定位追踪技术有两种：基站位置追踪技术和GPS定位追踪技术。①Ashkan Sobtain, Barton Gellman, “New documents show how the NSA infers relationships based on mobile location data”,Washington Post, Dec.10, 2013.②J. Glanz, Jeff Larson, A. W. Lerhen, “SPY agencies tap data streaming from phone app”, New York Time, Jan.27, 2014.

就基站位置追踪技术而言，它是手机定位追踪技术中使用频率相对较高的一种，其原理在于，手机每隔7秒就会向手机基站注册一次位置，且用户不能在手机通电时停用此功能。③S. A. Fraser, “Making sense of new technologies and old law: new proposal for historical cell-site location jurisprudence”,Santa Clara Law Review, 2012, Vol.52, No.2, pp.571-622.每次手机连接到基站时就会生成基站位置数据，从而重建手机用户的特定动作与行动轨迹信息。随着基站数量的增多，每个基站服务的地理区域范围相应缩小，个体的位置追踪变得更为准确。这种几乎无限制的定位追踪方式能够使情报部门、执法部门获得大量敏感信息，因而深受青睐。就手机GPS定位技术而言，它的运用依赖于卫星、互联网服务器、芯片接收器等硬件，只有将含有此项定位技术的芯片安装在手机上才有可能启动定位功能。目前，美国大约有一亿部手机含有全球定位系统（GPS）芯片。随着这类手机用户数量的持续增加，未来手机GPS定位追踪技术的应用也具有巨大的市场潜力。不过，该技术也存在明显的局限性，在卫星覆盖不到的位置或人口稠密的地区，利用GPS定位追踪容易丢失信号。④Elena Malykhina, “Nokia Wants Your Cell Phone to Tell You Where You Are”, INFO.WK, Oct.9, 2006.由此，手机基站位置追踪技术与手机GPS定位追踪技术相结合，共同构成美国手机定位数据的重要来源，为美国实现广泛、全面地监控与国家安全保障提供了有效工具。

2.手机定位追踪的位置数据。手机定位数据来源于“注册”，为保持最强信号，手机会自动搜索最近的信号塔并完成注册。⑤Timothy Stapleton, “The Electronic Communications Privacy Act and Cell Location Data: Is the Whole More Than the Sum of Its Parts?”, Brook. L. Rev, 2007, pp.383-387.注册的过程不涉及通信内容，但该信息允许政府确定手机的位置，从而确定手机持有者位置。手机定位追踪的位置数据按获取时间归类，可分为实时位置数据以及历史位置数据；按内容的全面性归类，可分为行踪轨迹与定位位置数据等。总之，手机定位追踪的位置数据多种多样，但并非所有的数据都同等地受到美国法律保护。通常情况下，是否受到保护以及受到何种程度的保护取决于位置数据的“敏感性”“可识别性”等。⑥高富平：《个人信息保护：从个人控制到社会控制》，《法学研究》2018年第3期。虽然位置数据能够产生积极作用，但若没有中立司法机构的审查、授权，执法机关的权力极易扩张，由此造成对公民个人信息权的侵犯。

（二）手机定位追踪技术应用所涉及的公民权利

个人信息是个人在社会中标识自己、建立联系的工具，也是社会了解、识别个体并开展活动的依据。对公民位置信息的收集、分析、处理不当，会危害个体的尊严和自由，甚至带来各种安全风险。手机定位信息几乎暴露了个体的全部私生活，激起了美国民众对个人信息的保护意识以及法学界的广泛关注。在手机定位技术飞速发展的趋势下，不仅隐私权受到侵犯，结社权、言论自由权也或多或少受到影响。

1.个人隐私权。在美国，个人信息安全的保护是建构在隐私权基础上的，以隐私权统一保护个人信息。①王利明：《论个人信息权的法律保护——以个人信息权与隐私权的界分为中心》，《现代法学》2013年第4期。在手机定位追踪技术的运用中，首当其冲受到侵犯的即为公民隐私权。首先，通讯隐私权保障公民通讯内容、通讯状态等信息不受非法获取，而手机定位技术暴露出的位置数据可能构成对公民通讯隐私的侵犯。其次，手机定位追踪技术会使公民非经法定授权不被监控的权利受到侵犯。同时，对获取的位置数据进行整合分析以预测个体未来的行动，也侵犯了其不被分析的权利。正是因为侵犯隐私权情形的频繁出现，才使政府和民众密切关注并重新审视有关手机定位追踪技术的相关法案。

2.拒绝不合理的搜查、扣押权。根据宪法第四修正案，司法部门必须确定获取手机位置数据的做法是否构成搜查、扣押。法院通常以判例做出回应，即技术的使用若仅仅增强了执法机关现有的感官感知则不构成搜查，但若该技术的运用可使执法机关获取传统手段无法获得的信息数据，则构成搜查行为，从而侵犯了公民第四修正案权利。加之，由于手机随身携带，手机定位数据有可能就是用户的行踪轨迹，获得位置数据显得更具有侵入性，故应在此基础上考虑公民对隐私权的主客观合理期待，由此判断政府部门定位追踪行为的性质。

3.结社权与言论自由权。美国部分学者指出，基于寒蝉效应，手机定位追踪技术极有可能侵犯公民的结社权与言论自由权。结社权的干预体现在，若公民知道其位置正在被追踪或行踪轨迹被记录，他就不太可能自由地行动，担心现在或未来的位置数据会对自身行为构成牵制。相比之下，手机定位追踪技术对公民言论自由权利的侵犯是间接的。美国最高法院认为，结社自由是言论自由的重要组成部分，公民不与他人会面通常无法开展有效的言论交流。

（三）手机定位追踪与个人信息保护的矛盾冲突

通信技术的发展给社会带来了巨大的效益。就手机定位追踪技术而言，其能够帮助情报部门、执法部门获取、分析情报线索，提升打击犯罪的能力，并能够满足公民在突发情况下所急需的救援要求。但是，我们也应看到该技术对公民个人信息保护所构成的挑战。手机基站位置追踪与GPS定位追踪的广泛运用导致国家对公民行动的密切监控：从室内到公共场所，从传统的人力跟踪到科技追踪，政府部门收集到的信息数据越来越多，而对大量位置数据的累积分析可以全面反映出公民个体在不同时间周期内的私生活细节，甚至在2012年就有研究人员能依据既往位置信息数据预测特定人员24小时后的位置，其精确度保证在20米以内。②Manlio De Domenico, Antonio Lima, Mirco Musolesl, “Interdependence and predictability of human mobility and social interactions”, Pervasive and Mobile Computing, 2013, Vol.9, No.6, pp.798-807.在当前智能手机充分普及的时代，手机定位追踪与公民个人信息保护的冲突依然无法避免。即便在强调民主与自由的美国，虽然在平衡国家利益与公民个人信息保护的实践方面取得了一定的成效，但仍有诸多问题有待解决。

二、手机定位追踪技术与个人信息安全保障的对抗发展

在美国，手机与定位追踪技术的结合，为本就滞后的法律改革平添了“新皱纹”。随着这项技术的日益普及，执法部门正不断对技术与程序进行完善。法院在没有判例及立法指导的情况下，难以确定该如何平衡公民信息保护与利用手机进行定位追踪的合法需求。因此，美国开启了立法完善和判例法补充解释之路。

（一）电子通讯隐私法

1986年，美国国会通过了《电子通讯隐私法》（ECPA），希望该法案“在公民的隐私期望和执法部门的合理需求之间建立平衡”，并寻求“通过向公民保证其个人信息安全来支持新技术的创造”。《存储通讯法》（SCA）是ECPA的重要组成部分，执法部门可以根据该法案利用手机定位追踪技术获取有关公民的手机基站历史位置数据。SCA虽未明确手机基站位置数据的性质，但其实际上已被执法部门、法院归为非隐私信息，适用宽松的证明标准，即有“具体和明确的事实，表明有合理的理由相信请求的记录与正在进行的刑事调查有关且重要”。

政府认为，手机定位追踪数据根本不属于SCA的规制范围，无需根据SCA规定的标准获取，即无需通过授权即可展开收集。提出这种观点的原因在于，其认为手机不是追踪设备。一方面，一旦手机被认定为追踪设备，情报部门与执法部门在未来的工作中若想获取公民历史手机基站位置数据，便需要进行审批，从而大大限制了该技术的适用；另一方面，手机定位追踪获取的位置信息不够详细，不足以归类为追踪设备。然而，法院与学界均否认这一主张。首先，通过梳理整部EPCA可以发现，追踪设备是指允许跟踪人员或物体运动的电子或机械装置，这种界定并未否认手机成为追踪定位设备的可能性；其次，ECPA对跟踪设备的定义并不包括精度要求。因此，虽然ECPA试图在立法层面通过提高执法部门获得授权的标准以限制手机定位追踪技术的使用，保障公民的个人信息是有进步意义的，但从实践层面看，SCA的实施并没有实现国会在平衡手机定位追踪需求和公众个人信息保护方面的目标。

（二）通信协助执法法

1994年美国通过《通信协助执法法》（CALEA）旨在增强执法和情报机构开展电子监听的能力。其中，在关于运用手机定位追踪技术获取位置数据信息部分，该法规定允许政府获取并处理和电子通信有关的信息。政府以该条款为依据，在一些案件中主张，这类信息包括手机通话的位置信息，并仅需要证明“安装或适用的技术可能获得的信息与正在进行的刑事调查有关”即可使用该技术。在实践中，相关部门很容易满足该标准的要求，因此依据CALEA而应用手机定位追踪技术较为普遍。

本质上讲，CALEA的目的是维护政府部门获取拦截数字或无线传输信息等先进技术的能力。①Stephanie Lockwood, “Who knows where you've been privacy concerns regarding the use of cellular phones as personal locators”, Harvard Journal of Law & Technology, 2004, Vol.18, No.1, pp. 307-318.政府权力与公民权利处于此消彼长的关系中，政府权力的扩张就意味着公民权利的让渡，因而对公民个人信息的保护力度在该法案中被大大削弱了。

（三）系列行政法令

1996年，美国通信委员会（FCC）颁布了系列行政命令（E-911），要求构建一种公众安全网络，无线通信运营商应为其生产的手机配备追踪技术。无论何时何地，只要遇到紧急危险情况，救援人员都能通过手机定位追踪技术追踪到该用户。②胡加艳等：《移动位置服务在应急救援中的应用》，《中国应急救援》2008年第5期。E-911系列命令的出台，使手机定位追踪技术以及位置信息被合法地用于紧急救援。虽然FCC强制手机具有定位追踪功能，但其理由得到了公众的认可，并未引起公民基于个人信息保护而产生的抵触。此外，2001年“9·11”事件的爆发，也让美国公众认识到手机位置定位服务的重要性。不过，公民在应急管理过程中自愿将个人信息提供给国家的事实，并不意味着其在刑事调查中也同样允许个人信息的披露与使用。因此，在实践中仍应当区别对待，不能借紧急救援之名肆意侵犯公民信息隐私权。

（四）宪法第四修正案判例的推动

美国《宪法第四修正案》是保障公民隐私权的根本性规定。通常情况下，电子通信技术的运用同样适用该规定。但是，以手机定位追踪技术获取相关数据能否被视为“搜查、扣押”，已被证明是法庭面临解决的一道难题。从历年的经典判例中，或许可窥探美国司法机关的基本态度。

1.在公共场所运用手机定位实时追踪技术不侵犯公民的行踪信息隐私。美国最高法院在Knotts案和Karo案的判例中表明了其对执法机关在未获授权的情况下，利用GPS追踪设备获取证据、抓获犯罪嫌疑人的行为是否构成非法搜查、扣押的态度。在1983年的Knotts案中，最高法院认为，在公共场所活动的公民对位置行踪没有合理的隐私预期，只要有心之人完全可以通过观察获得追踪设备获取的信息。因此，在公共场所中个人的位置信息不具有合理的隐私期望，《宪法第四修正案》并不保护此类信息。基于该案，最高法院得出结论：对公民的位置信息隐私是否予以保护，取决于运用电子追踪技术是否能够揭示视觉监控无法揭示的事实。虽然并没有直接涉及手机定位追踪技术的适用，但此时法院已将手机定位跟踪类比为GPS追踪器的测试，两者具有很多相似之处。直至2012年，在Skinner案的判例中，美国联邦第六巡回法庭明确表示“利用嫌疑人手机定位功能追踪获取的位置信息数据同样不受宪法第四修正案保障，因该位置信息处于公共场所”。至此，执法机关在公共场所运用手机定位追踪技术获取的实时位置信息，不受宪法第四修正案保护。

除此之外，手机定位追踪技术在室内的运用也受到美国最高法院的关注。在Karo案中，其认为在私人住宅范围内，个人通常希望隐私不受政府干预，执法机关未经授权不得侵犯公民的个人信息隐私。相较于其他理论原则的支撑，此时法院往往采纳“传统的侵入说”，认为相关信息数据更符合宪法第四修正案的保护范围。

2.在公共场所长时间持续进行手机实时定位追踪侵犯公民的行踪信息隐私。美国法院对在公共场所长时间持续进行追踪的行为定性源自“马赛克理论”。法院认为，虽然在数字时代，公民能够意识到在某些时候应用软件或通信运营商会对自己的位置进行追踪，但全时段、全方位的位置追踪在一定程度上强化了公民对其位置信息的隐私期待。①李延舜：《位置何以成为隐私?——大数据时代位置信息的法律保护》，《法律科学（西北政法大学学报）》2021年第2期。在2012年的Jones案件中，执法机构对Jones进行了长达28天的定位追踪，法院在裁决时指出“一个理性的人不会预料到，他在某段时间内受到了长时间的密集追踪，即使各段行踪都发生在公共场所”。大法官Sotomayo也指出，持续的定位追踪提供了一个广泛而详细的个人行踪记录，经过分析能够反映出此人的“政治、职业、宗教等细节”。由此延伸至手机定位追踪领域，在公共场所将手机视为一种追踪设备进行长时间、持续的实时追踪时，公众对信息隐私的期待仍具有合理性。

3.在手机历史位置信息的合理隐私期待方面存在争议。美国法院对利用手机定位追踪技术获取的个人历史位置信息的性质认定存在分歧，争议焦点在于“第三方原则”是否适用。在2015年Davis案件中，执法机关从手机运营商的商业记录中复制了其手机历史位置信息。Davis反驳称，强制出示手机定位信息构成宪法第四修正案中的“搜查”，所以应当在获取之前取得许可令。但第十一巡回法庭否定了该观点，认为个体对第三方的商业记录没有合理的隐私预期，这些记录仅显示用户位置，且被告对此不享有财产权益。②“United States v. Davis”, 785 F.3d 498, 511 (11th Cir. 2015).随后，在2018年Carpenter案件中，第六巡回法庭在面临同一问题时，也依据第三方原则进行了裁决。不过，其提出的理由区别于Davis案，认为手机定位来自第三方商业记录，被告人的隐私要求已被降低且手机基站定位数据无法提供精确的位置信息。

与前述案件不同的是，第四巡回法庭对Graham案件的最初判决认为，执法人员获取手机历史基站数据时，构成宪法第四修正案中的“搜查”。第四巡回法庭主要关注的是将自愿传递信息作为风险承担的决定因素，拒绝将第三方原则延伸至手机追踪技术的运用中。由于手机用户根本不向通讯运营商传达手机定位基站位置数据，所以其不应承担此类追踪信息被披露的风险。但同时，第四巡回法庭也承认“最高法院可能在未来限制甚至取消第三方学说”。虽在其后的重新审理中，第四巡回法庭改变了判决，做出与第六、第十一巡回法庭相同的决定，但其在初审中的观点依然具有进步意义。

三、美国手机定位技术与公民信息保护的发展趋势

在技术日新月异，法律却进步缓慢的现代世界，法院和立法机构的任务是在过时的法律、技术进步以及公民个人信息保护之间找到微妙的平衡。③Laurie Buchan Serafino, “The Fourth Amendment, Riley's Impact, and Warrantless Searches of Third Party Clouds”,BERKELEY J. CRIM. L, 2014, pp. 154-156.在立法部门对这一具有不同学说和判例的领域做出澄清之前，法院的判例或许仍会存在分歧，但从一些案例中也能总结、揭示出一些未来的发展趋势。

（一）宪法第四修正案成为平衡中心

虽然立法尚未完善，但最高法院及各巡回法庭根据宪法第四修正案做出的不同判决却也体现出司法部门在应对国家公共利益和公民信息隐私利益冲突时所做的努力。尽管非法侵入原则奠定了宪法第四修正案早期的分析，但是该修正案的构建是以“保护人民，而非地方”为前提的。最近，美国最高法院已将宪法第四修正案的保护范围扩大到特定情况下手机追踪技术的运用。在2014年Riley诉加利福尼亚州案中，法院裁定警方在扣押犯罪嫌疑人手机前必须获得授权，且技术积累的个人信息并不因为载体的扣押而导致此类信息失去宪法第四修正案的保护。①“Riley v. California”, 134 S. Ct. 2473 (2014).这一判例表明最高法院正倾向于在不断的技术发展变化中，对公民的位置信息给予充分保护。

（二）第三方原则的适用应受限制

第三方原则的适用原理很简单，即公民自愿披露源于第三方的信息，政府执法部门可以不经法院授权而直接调查获得。根据该原则，公民的位置信息数据不受法律保护。但第三方原则是建立在其诞生时代的合理原则基础上的，并不符合技术时代的合理运用原则。

手机定位追踪技术的出现已对该原则提出了挑战。通信运营商收集手机位置信息的目的是向用户提供通信服务，对手机所反映的行踪轨迹记录一般不会披露给用户本人。除此之外，手机用户也没有积极披露手机基站的位置数据，所以不能认为他们理所当然地要承担该数据被披露的风险。②R. Brust, “Crashing the third party: experts weigh how far the government can go in reading your email”, ABA Journal, 2012,Vol.98, No.8, pp. 54-57.第三方原则应当关注的一个核心问题是公民个人对其信息是否可以具有合理的隐私期待，而非数据先由谁收集、储存。因此，就手机基站位置数据而言，公民出于获得服务目的而默认通信运营商收集该数据，并不意味着公民对执法部门获取该数据也是默认的态度。其次，手机的位置数据不仅仅是简单的商业记录，当其发挥跟踪设备的作用时，所记录的大量个人信息应当受到宪法第四修正案的保护。在运用手机定位追踪技术的案例中，简单适用第三方原则是行不通的。若允许第三方原则在通信领域频繁适用，必然要以牺牲公民个人的重要隐私为代价。

（三）马赛克理论具有补充作用

本质上讲，马赛克理论更接近在不断发展的技术背景下对公民隐私权的保护需求，并由此将宪法第四修正案推向21世纪。③W. Kim, “The fourth amendment implication on the real-time tracking of cell phones through the use of stingrays”, Fordham Intellectual Property, Media & Entertainment Law Journal, 2016, Vol.26, No.4, pp. 995-1050.该理论将政府的活动视为一个整体予以分析，即当政府将位置数据进行系统分析以揭示详细生活内容时，社会对个人隐私的保护是可以进行合理期待的。在对马赛克理论是否适用时，Sotomayo大法官表示支持，认为在未来的司法中，法院应当关注个人是否能够合理地期望其行动被收集和研判，以判定其是否允许政府从手机定位追踪的综合信息中披露个人生活细节。然而，从实践角度来看，马赛克理论仍存在不足，使其无法在当前的技术时代成为主导理论：④Orin Kerr, “Supreme Court Agrees to Hear ‘Carpenter v. United States’, the Fourth Amendment Historical Cell-Site Case”,Washington post, Jun.5, 2017.其一是以不同的手机定位追踪方法所获取的位置数据是否能够组合使用；其二是马赛克理论可能使合理性的概念复杂化，而这一概念又是理解宪法第四修正案的基础。虽然使用马赛克理论的法院需要确定相关的搜查行为在何时才是合理的等问题，但总的来说，该理论提供了比第三方原则更好的解决方案。

（四）立法授权标准的提高

最高法院并非保护个人位置信息隐私的唯一主体。立法的滞后表明美国国会未预见新技术扩散所涉及的敏感信息问题。⑤Jennifer Lynch, “Sixth Circuit Disregards Privacy in New Cell Site Location In-formation Decision”, https://www.eff.org/deeplinks/2016/04/sixth-circuit-disregards-privacy-new-cell-site-location-information-decision，访问日期：2022年4月7日。相较于司法部门，立法部门更适合反映公众对此类问题的意见，并在国家公共利益与公民个人利益之间取得平衡。2015年，美国国会曾提出地理位置隐私和监视（GPS）法案，目的在于加强对个人位置信息的保护。该法案规定执法人员在获取个人的位置数据前，必须根据GPS法案的有关规定获得逮捕证。①Geolocation Privacy and Surveillance Act, H.R. 491, 114th Cong. 2602 (2015).这表明，国会应当确认在技术运用能够获取详细的个人信息并重建公民的日常生活时，执法部门应当获得法律授权。值得注意的是，为防止公民利益受到肆意侵犯，执法部门的证明标准须提升至“存在可能的原因”，即执法部门需要提供具体的事实以证明有合理的依据相信其与正在进行的刑事调查有关联。只有在满足前述程序与实体要件的情况下，执法部门方可收集、分析相关人员的位置数据信息。

四、结语

美国执法部门对手机定位追踪技术的运用顺应了科技的发展，满足了维护国家与社会安全的需要，但与此同时，公民保护个体信息隐私的意识也日渐高涨。在解决两者间的矛盾对抗过程中，美国以限制政府权力滥用、保障公民权利为原则，对个案进行具体分析、权衡轻重的做法更有利于维护国家与公民之间的和谐关系。随着我国总体国家安全观的提出和个人信息保护法的正式出台，政府相关部门的执法需求与公民维护个人隐私愿望之间的矛盾正在凸显。美国司法实践中的有益经验可以对我国的相关改革发挥积极的借鉴作用。一方面，我国可以通过立法规范技术侦查手段的运用，根据比例原则、严格审查原则赋予执法部门必要的权力；另一方面，也要满足公众对权利保护的渴望，以知情权、异议权等权利的增加，提升公民对政府行为的认可度，从而努力实现社会的和谐。