乡村振兴战略下农村闲置宅基地有偿退出机制研究

祁全明

（西北民族大学，甘肃 兰州 730030）

一、农村闲置宅基地有偿退出存在的主要问题

（一）农民主体地位的缺失与利益的受损

在宅基地退出过程中存在着三方主体，分别是作为土地管理者的地方政府、宅基地所有权人的农村集体经济组织和宅基地使用权人的农民。从目前的实践来看，我国大部分地区的宅基地退出都是由政府主导进行的，农民自己主动申请退出的较少。

地方政府积极推动宅基地的退出主要有以下两方面原因：第一，贯彻落实党中央、国务院的决策部署。党中央、国务院一直反复强调耕地保护和节约利用土地，通过法律、文件、通知等形式要求地方政府坚守耕地红线，节约集约充分利用土地。同时要求不断改进农村生活环境，加快推进新农村建设，统筹城乡发展，这些都是地方政府在发展过程中需要不断完成的工作。因此，闲置宅基地的退出不仅是贯彻落实党中央决策部署的基本要求，也是改变农村生活，完成社会主义新农村建设的政治任务。做得好还可以获得上级主管部门甚至党中央的肯定，比如，天津和重庆的改革探索都得到了自然资源部的表扬。第二，获取经济利益。随着经济的快速发展和人口的不断流动，城市规模越来越大，也就需要越来越多的建设用地。由于耕地保护政策的限制，地方政府能够提供给开发商用于建设的土地越来越少。通过几十年经营土地的经验积累，地方政府非常清楚土地财政的重要性，并能给他们带来经济利益。面对大量闲置的农村宅基地，地方政府会努力通过各种手段使其发挥价值最大化。通过闲置宅基地的退出，地方政府可以获得大量的建设用地，继续维持其土地财政的目标。据学者估计，仅成都市就有约30 万亩的宅基地可用于整理。如果这些宅基地转变为政府建设用地，按照每亩人民币30 万元的价格，政府就可获得900 亿元的财政收入[1]。因此，对于地方政府来说，闲置宅基地所蕴含的巨大经济利益也是促使其进行整治和退出的重要动力之一。

相比地方政府主导宅基地退出的巨大动力，农民对于宅基地退出也在做自己的考虑，那就是能否通过宅基地的退出给自己带来利益的最大化。因为宅基地和承包地可以说是农民最重要的财产，尤其是宅基地，是农民安身立命之本，是农民的“命根子”。如果没有了宅基地，那么承包地也就很难继续经营。但在目前宅基地退出过程中，由于政府主导下的强势，迫使农民被动退出，农民作为宅基地使用权主体的地位无法体现，只能按照政府统一设置的条件和标准退出，这是对农民自由权利的一种限制，也会对农民利益造成极大的损害。“公权力对于私权利的过度限制，由此导致的农民土地根本权利的残缺不堪和独立法律人格的渐渐缺失”[2]。有学者研究表明，实行宅基地退出后，农民的经济利益、经济状况、社会保障、社区状况和心理预期等都会不同程度地受到影响，大部分指标在下降，受损最严重的就是农民的经济利益和社会保障利益[3]。

（二）宅基地退出的补偿标准和程序混乱

在宅基地退出试点中，不同地区对于补偿标准、方式和程序的设置规定不一。从实践来看，主要存在两方面问题。

1.缺乏统一的补偿标准

第一，在补偿标准的设置方面，根据补偿模式的不同，存在的问题也不一样。在采取货币补偿模式下，主要问题是宅基地以及宅基地上建造的房屋如何补偿。是采取补房不补地，还是房和地一起补？目前各地做法不一。有的只补房屋的价值，不补宅基地的价值；有的是实行房和地一起补偿。在就房屋的价值进行补偿时，有的地方只补正房的价值，对于侧房及其他用房不予补偿。从农村的实际情况来看，大部分农民房屋可分为居住用的正房和用于存放其他生活生产设施及为养殖而建造的其他用房。而且居住用的正房无论在数量上还是面积上都比较小。因此，就单纯补偿房屋模式下，对农民是不公平的。另外，对于房屋补偿标准也没有明确的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，集体土地的补偿，都按农用地前三年平均年产值的一定倍数支付土地补偿费。在目前我国农民土地年产值较低的情况下，这一标准缺乏可行性。而且房前屋后树木和杂物间等附属设施基本不补偿，与国有土地上房屋拆迁补偿相比标准偏低，难以对农民利益形成强有力的保护。

第二，采取置换和统一安置的模式执行，存在置换和安置房的面积如何与原有宅基地面积合理安排的问题。是按照原有宅基地的面积进行统一置换，还是按原有房屋的面积进行置换，或是由政府统一制定安置标准，各地也有不同的做法。有的地方是以旧的宅基地面积置换政府统一规定面积的宅基地，然后自建住房，由政府对自建房屋进行补贴；有的是实行以成本价购买集中居住区规定面积的产权房屋。但采取第一种自建模式中存在的一个显著问题就是对旧宅基地面积的认定。在大部分农村，农民原有的宅基地经过几十年的发展，加上乱建、扩建等原因，大部分都有超过规定标准面积的宅基地。对于超标的宅基地是否需要补偿，如何补偿，也有不同的做法。这也涉及农民认为的公平问题。有的农户宅基地没有超标，有的超标，如果对超标的宅基地也予以补偿，一方面对没有超标农户不公平，另一方面可能会造成变相鼓励违法超标占用宅基地的现象。另外，政府提供的统一安置的宅基地都是同一面积、同一样式，缺乏选择性，无法完全满足农民的生产和生活需要，会导致农民自发寻求新的生产和生活用地的现象，这样会对耕地形成更大的浪费。在采取第二种购买模式的情况下，则忽略了农民经济能力的差异，对于家庭经济条件不好的农户来说，可能无法承受置换新房以后所带来的生活压力，如水费、电费、物业费等各种新的费用支出。

2.缺乏统一的补偿程序

《土地管理法》仅规定对于集体经济组织宅基地的收回及拆迁的补偿问题，并没有就具体的程序作出任何明确的规定。《中华人民共和国物权法》对宅基地问题采取了回避的态度，只是规定适用国家关于土地管理的相关法律。实践中大部分地区也是根据前面的退出模式设置不同的程序，从各地实践来看，有的是单纯就退出程序作出简单规定，有的是和其他制度一起规定，如重庆的宅基地退出就和户籍改革联系在一起。因此，目前关于宅基地退出还缺乏相对统一、公平、透明的程序。对于广大农民来说，他们不仅关注现实利益的结果正义，也更加重视利益分配的程序正义。

（三）缺乏相关衔接机制

影响农民宅基地退出意愿的因素之一就是相关配套机制是否健全，如就业问题、医疗问题、社会保障问题、子女教育问题等。从目前的规定和实践来看，对相关机制的构建和完善还存在不足，导致农民在宅基地退出中存在顾虑。社会保障制度是生存权的基本要求，国民的基本生存与生活需要，都要有国家和政府通过社会保障制度来安排。社会保障制度也是实现人民基本权利的主要途径和方式。社会保障是历史文明发展和社会进步的表现，更是现代国家社会经济发展制度中不可缺少的重要组成部分。通过有效的社会保障可以实现整体上的社会公平[4]。政府为了保障城镇居民的生活，出台了一系列诸如限制房价、不断提高最低工资水平和最低生活保障等措施，但是对于农村和农民权利的保护及其相关配套制度却不够，例如，最低生活保障的城乡差异、户籍管理的差异、医疗条件和医保水平的差异、教育资源的差异等问题，这是长期城乡二元化发展造成的必然结果。

在宅基地退出过程中，相关制度的缺失主要有如下方面：第一，最重要的就是户籍制度改革的落后。由于城市户口和农村户口的长期划分，导致同样作为中国人的城里人和农村人所享受的基本生存保障完全不一样。农民只能依靠土地进行自我保障，但是城镇居民可以依靠国家和政府生活。在退出宅基地的情况下，如果不能很好地解决农民的户籍问题，很有可能是对农民利益的再次损害。在这方面重庆和成都地区已进行了相关的改革探索并取得一定效果。第二，对未来生活保障制度的缺失。政府部门只是考虑现有房屋和宅基地价值交换问题，通过货币或异地安置等办法使农民退出宅基地，而对于农民未来所需要的生活保障等制度考虑不够。农民在原有宅基地上可以年复一年的耕作生活，满足其基本的生存需求，但是宅基地退出后，农民面临的首要问题就是如何获得稳定的生活来源，尤其是年老了以后怎么办，仅靠宅基地退出时的补偿显然无法维持其长久的生活水平。还有医疗问题、子女就业问题等都缺乏统筹考虑。如果没有相应的保障机制，那么农民一旦失去宅基地就可能失去基本的生存保障，会对社会发展造成一定影响。第三，对乡村文化建设关注较少。由于长期的历史发展，我国农村形成了很多优良的传统、乡村文化和温情的人际关系，这些都是深深扎根于农村的精神财富。一旦退出宅基地，就会对这些传统的乡村文化形成破坏。在新农村建设和宅基地退出过程中，政府过于关注土地带来的经济价值等问题，对农村文化建设政策支持和培育较少。

（四）缺乏退出宅基地的后续治理

从政府的角度来看，其推进闲置宅基地退出的主要目的就是将这些宅基地予以再利用，从而获得更多的土地财政和收益。但是在实践中发现，宅基地退出后，由于地域差异和土地本身的状况，需要投入大量的资金对退出的宅基地进行综合治理，无论是复垦为耕地，还是改变为建设用地，都需要政府投入。基于各地经济发展水平的差异，导致地方政府财政收入的不同，西部欠发达地区的政府在土地财政的投入可能力不从心，使得退出的宅基地再次被闲置和浪费，缺乏相应的治理和整治措施，会造成土地的更大浪费。笔者在古浪县进行调研时就发现，在宅基地退出后，政府并没有对原有的宅基地进行复垦或者实施其他整治措施，而是任其荒废。而且随着农村宅基地的退出，导致农民经营承包地的距离增加，成本增大，很多农民也就放弃了承包地的经营，由此造成了宅基地和承包地的双重浪费。

二、农村闲置宅基地有偿退出的影响因素

由于目前我国宅基地退出还处于试点阶段，而且各地宅基地退出模式和实践做法不一样，宅基地有偿退出的程度也不一样。通过对比上述各种模式和做法可以发现，各地都有一些影响宅基地退出的因素，可以为今后闲置宅基地退出提供参考和借鉴。有学者研究认为，宅基地的禀赋效应、农户的个体特征、农户认知的锚定心理、农户的现状偏见、未来状态的不确定性厌恶以及群体社会性特征对闲置宅基地的退出都有影响[5]140-147。也有学者通过调研认为，影响农民宅基地退出意愿有农民受教育程度、农民对宅基地产权归属和认知、家庭所在区位性质、农地流转情况、农户家庭类型、家庭规模及受访者年龄等因素[6]。有学者认为，家庭是否有其他住房、农户的收入水平高低、农户是否有多处宅基地等因素对农民的宅基地退出意愿有显著的积极影响，而房产和宅基地是否确权对农民宅基地退出意愿有显著的消极影响[7]。也有学者分析了不同类型农户对宅基地的态度、谋生的主要方式、宅基地的利用现状等因素对宅基地有偿退出的影响[8]。结合笔者的调研和学者的总结，认为影响闲置宅基地退出的主要因素包括以下几点。

（一）启动主体不同的影响

目前我国不同地区对宅基地的退出采取不同的启动方式，有的地区是由政府主导，有的是农民主动申请，有的是集体统一申请退出。政府主导型的宅基地退出中，一方面，政府可以通过宅基地退出获得更多的建设用地指标，进而获得更多的土地收益，推动地方经济社会发展；另一方面，政府也可以通过闲置宅基地治理完成新农村建设、城乡统筹发展等。政府主导型的农村宅基地退出不仅会导致农民现有生活方式的放弃，也会使土地用途发生转变，更重要的是会涉及土地所有权关系的更迭，形成地方政府、村集体经济组织和农民等多方利益主体之间的复杂利益关系，引发纠纷和矛盾。但是政府主导型模式也有它的优势，就是可以利用政府的资金和权力优势快速推进宅基地的退出。由集体经济组织和农户提出的退出申请则更加符合农民自愿原则，也符合个体利益最大化的原则，只要符合政府规划和用途管制，还是应该以集体经济组织或者农民提出申请为主要退出模式。

（二）补偿标准和方式的影响

目前我国宅基地退出实践中对宅基地退出的补偿标准和方式也各不相同。综合起来看，关于补偿标准主要有两种：一是补房不补地；二是房地一起补。关于补偿方式也主要有同等置换、货币补偿两种方式，个别地方还存在用经营性用房补偿的方式。进行宅基地退出农民首要考虑的因素就是以现有的宅基地能够换来多少预期收益，未来生活水平和现在相比会发生什么变化。任何人都希望明天会过得更好，尤其是对于在农地里每天辛勤劳作的农民来说，更希望过上与城里人一样的好生活。因此，其实补房不补地或者房地一体补都不重要，关键是要使农民觉得划得来，能够使他可以换来更美好的生活。另外，农民也会考虑公平公正的问题，尤其是在政府主导型的退出模式中，看自己的补偿和别人相比是否一样公平公正。如果能做到公平公正，那么农民退出意愿就较高。

（三）配套措施的完善与否

农村宅基地基于其本身的性质，具有身份性、无偿性和社会保障性。对于农民来说，宅基地是其赖以生存发展的基础，也是农村社会稳定的基石。尤其随着城市化发展，大量农民进城务工，但是他们在城里又无法享受诸如医疗、就业、子女教育、最低生活保障等相应的社会保障，一旦在城里无法继续谋生，他们还可以依赖自己的宅基地生活。因此，在进行宅基地退出时，农民会考虑退出后的配套措施能否保证他们最基本的生存和生活，如就业问题、医疗问题、子女教育问题等。如果宅基地退出后的配套措施相对完善，能够顺利衔接，那么农民肯定愿意退出，但目前我国社会保障体系还不够完善，农民退出宅基地的意愿会受很大影响。

（四）宅基地所处位置的影响

在宅基地退出实践中，许多地区都会对宅基地进行分类，然后制定出相应的退出政策。这是因为宅基地所处的区位、地域和当地的经济发展水平等都会对宅基地的退出有影响。有学者研究认为，经济欠发达、偏远农村地区不同的位置和区域对宅基地退出的影响也不一样。相较于经济发展较快和发达地区的宅基地，经济发展落后和偏远地区的宅基地价值更低，可利用性更差，因此不管是政府还是农民本身都没有足够的动力进行宅基地退出尝试。即使是同一地区的宅基地，距离中心城区的位置也会影响其利用价值和退出的可能性。相比而言，城郊的闲置宅基地退出的可能性更高，政府既有足够的动力采取各种措施进行退出，农民也有较强烈的意愿进行退出，以期获得更好的城市生活。但是远离城市中心便宜地区的宅基地退出的可能性较低。

（五）其他因素

影响宅基地退出的因素除了上述主要原因，还有学者提出诸如农民的年龄、农民的受教育程度、打工地点的距离等因素也会影响宅基地退出。从年龄的影响来看，笔者认为有一定影响但不会很大。固然年龄越大，可能对其宅基地更有情感上的依赖性，乡土情结更浓厚，但随着经济发展水平的日益提高和文化生活的日益丰富，农民所接触到的信息量越来越大，也会逐渐淡化影响。至于受教育程度和打工地点的距离，笔者认为基本不会造成影响，因为农民打工距离的远近并不会影响其对宅基地依附价值高低的判断。同样，农民受教育程度也和其期待的利益没有任何关系。

三、农村闲置宅基地有偿退出的具体制度设计

（一）坚持自愿原则，保护农民利益

党中央发布的《深化农村改革综合性实施方案》明确指出，宅基地制度改革中的宅基地退出要实行自愿原则。2015 年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》强调，不得将农民进城落户的条件与农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权的退出相互挂钩，更不能以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。作为法律明确赋予农民的基本财产权利，土地承包经营权、宅基地使用权都受到法律保护。在闲置宅基地退出过程中，不论农民是否还需要利用宅基地来做生存和生活的基本保障，也不论他们是继续留在农村还是入城谋生，非经法定程序和方式，任何人都无权剥夺。

因此，在宅基地退出过程中，一是应该充分尊重农民自我意愿，建立农民意愿表达机构，畅通农民意愿的表达渠道，赋予农民更多的选择权利。例如，在补偿方式、补偿标准的制定、利益分配的比例等方面充分听取农民意见。可以由农民先在本集体经济组织内部选举代表，然后代表农民与政府就退出等相关问题进行谈判，谈判结果还要经过村集体组织全体村民大会进行讨论通过。而不是完全由政府来进行主导和安排，这会剥夺农民对自我利益进行选择和表达的机会。二是政府要尊重宅基地作为用益物权属性的权利，不能强制性地安排农民进行宅基地退出，不得采取暴力、威胁或断电、断水、切断道路通行等非法方式迫使农民退出宅基地。对于那些不愿意退出的农户，例如，有的农户因经济条件无法承受宅基地退出以后的生活，或者基于养殖等其他原因不愿意离开原来的宅基地等，可以尊重其意愿继续保留宅基地，也可以考虑其实际情况提出更为妥善的退出办法，而不是一味地要求必须退出。同时，应继续加快完成农村宅基地的确权颁证工作，使农民能尽快拿到权利证书，以便更好地维护自身利益。

（二）制定明确的补偿标准和程序

农民闲置宅基地的有偿退出中要保护农民利益，除了农民自愿原则，最主要的就是制定让农民能够接受的补偿条件。农民退出宅基地时考虑最多的是如何对其现有的宅基地进行合理的补偿，如果补偿结果能够满足其对未来生活的合理需求，则会积极配合政府进行退出，反之，则会消极对待。因此，合理的补偿标准，公平、公开、透明的补偿程序是引导农民自愿退出宅基地的主要保障。

1.制定合理的补偿标准

合理补偿标准的制定，主要考虑对宅基地本身的合理补偿和对房屋的补偿两个方面。实践中有的补房不补地，有的则是房地一体补。笔者建议，应该对农民原有的宅基地和房屋实行分别补偿，而且都要进行补偿，不能补房不补地或者补地不补房。如果闲置的宅基地上没有房屋，则只对宅基地进行补偿。

（1）对宅基地的补偿

在宅基地补偿过程中存在着两种情况。一是完全退出宅基地进入城市生活，即所谓的让农民上楼。二是进行新农村建设实行中心村集中居住。

对于让农民完全退出宅基地上楼生活的宅基地补偿，笔者认为应该采取完全补偿原则。即由政府提供完全免费的城镇住房作为宅基地退出的基本条件，具体面积的大小可依据农民人口的多少来决定，按照户均35 平方米的标准进行安排。同时，应该解决其户口问题，将这部分农民由农村户口转为城镇居民，使其能够享有与城镇居民同样的各种社会保障。但是对于这部分农民，政府应该进行充分的调研，确保他们能够有足够的经济能力在城市生活。毕竟一旦完全退出宅基地，农民将失去生活的最后一道保障，因此应该谨慎选择和推行。

对于采取新农村建设实行中心村集中居住的宅基地补偿，则实行相对统一的居住标准，一方面可以更好地推行新农村建设规划，另一方面也可以做到相对公平公正。可以选择交通较便利，地理位置和环境较好的平坦土地进行中心村建设。在置换面积上，应该坚持各地实际规定的宅基地用地标准，并适当考虑当地农村实际情况进行置换。从实践调研和已有模式的分析来看，户均三分地，约合200 平方米的宅基地比较合适。各地可以依据实际情况制定弹性标准，可根据人均耕地的多少来规定。人均耕地越多，宅基地面积就越大，反之则越小，但是最基本的底线应该是200 平方米。同时还要考虑农民生产生活的便利，为农民适当划分家畜养殖和农机具存放场所，以保障农民的生产需求。如果原有宅基地符合当地规定的基本标准，则直接进行新的宅基地置换即可。如果原有宅基地属于超标超占，是否另外补偿则需要认真考虑。基于政府规划的统一性，笔者认为对于超占超标的宅基地使用权人，不再进行补偿。

另外，农民还有一些损失也应被纳入补偿体系中。一是经营承包地增加的成本。由于我国大部分农村的宅基地和承包地连在一起，宅基地退出会使部分农民经营承包地的成本有所增加。对于这部分损失，也应纳入宅基地补偿当中。二是农民搬迁过程中的隐形损失，例如，原有宅基地进行的少量养殖，原有宅基地周边的蔬菜种植等，这些隐形损失也应被纳入补偿体系。三是农民搬迁导致的生活方式变化所引起的精神状况变化，以及诸如交通、水电等生活成本的增加，由于这种变化很难测算，可以由各地政府根据实际情况考虑通过货币补偿的方式来提高农民自愿退出的积极性。

（2）对于房屋的补偿

房屋的补偿应该实行差别化补偿原则。补偿涉及两个问题。一是对房屋本身的补偿。由于房屋结构、质量、建造时间等因素，房屋价格无法统一确定。因此，可以由政府聘请专业的房产评估机构，对退出宅基地上的房屋进行中立、客观和市场化的评估。评估时对房屋面积的认定，应该以政府确权颁发的房产证、宅基地使用权证或不动产权利证书等为依据，没有颁发权利证书的，以政府登记记载的为准。既没有权利证书，也没有政府登记记载的，则以实际测量的为准，但必须限于合法建筑。对于违章建筑，先由政府结合实际情况进行认证，确认为违法建筑的，不予补偿。评估结束后再征求农民意见，然后由政府直接通过现金方式予以补偿。对于年久失修或没有市场价值的，也应设置底价，保证农民的最低生活保障。二是对农民房前屋后的树木和其他生活附属设施也要进行补偿。农民退出宅基地后的搬迁费用，包括临时安置费用、搬家补助等各项费用要补偿。

2.设置公开、透明、合理的退出程序

宅基地退出过程中，农民不仅关注退出的现实利益，结果的公平和正义，而且也非常关注退出过程的合理性，要求过程本身的公平和正义。正如西方法谚所说的：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”罗尔斯也强调，正当的程序设置如果得到人们积极的遵守和良好的执行，那么由这种正当程序所产生的结果也就应该视为是正当和正确的[9]。我国农民也很在意退出过程的公开透明和公正。这就要求对宅基地退出设置严格的程序。具体可分为以下几个步骤：①由县区人民政府对土地利用规划进行宅基地退出调研，有多少农民愿意退出宅基地，愿意以什么样的方式进行退出；②将符合农民实际情况的退出模式、补偿标准等公告发布，广泛征求农民意见，最终形成决定；③对于选择不同退出模式的农民，签订宅基地退出协议，衔接办理相关工作，如户口的迁移等；④引导和帮助农民进行搬迁等工作，完成后进行检查验收，集中发放补偿款。

（三）加快建立相关配套机制

农民退出宅基地意味着失去了基本的生产生活保障，需要国家、社会保护农民基本的权益。2011 年6 月，人力资源和社会保障部发布了《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》，规定了今后的主要目标就是实现社会保障的权利，将会进一步扩大社会保险的覆盖范围，实现我国新型农村社会养老和城镇居民养老的全面覆盖。党的十八届三中全会也指出，要对城镇常住人口实现基本公共服务的全覆盖，要将进城落户的农民完全纳入城镇社会保障体系和城镇住房体系。实现农村养老保险、医疗保险与城镇社会保障体系的规范衔接。但是截至目前，我国农村与城市的保障水平仍有较大差距。除了一些项目补偿标准的差异之外，很多城里人所享有的保障项目，农民却不享有。因此，为推动农村闲置宅基地的退出，应加快建立和完善相关配套机制，更加全面地保护农民利益。

1.加快推进户籍制度改革

户籍制度改革是破除城乡二元结构和城乡经济统筹发展的结果。党的十八届三中全会提出要加快推进户籍制度改革。2014 年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，要调整户口的迁移政策，积极推进统一城乡户口登记制度。通过户籍改革来消除城乡福利差别，保障全体国民的自由平等迁移。同时也要和农村土地制度改革相结合，考虑农民的收入和生活保障问题。通过有效的产业引导和转移，放开户籍限制，农民有序地向城镇迁移。作为我国长期城乡二元发展的制度性措施，户籍制度已背离和超出了设置的初衷和目的。

第一，推进户籍制度改革，就要消除户籍制度为城市居民长期带来的福利性质，使户籍制度回归本来面目。长期以来，城市户口给城镇居民带来了许多福利甚至是“特权”，这些福利可能是农村户口的农民无法享有的。应当推进户籍制度改革，给所有社会成员在同样平台和基础上进行公平竞争的机会，最终实行全民的迁移自由。

第二，改革户籍管理中以“户”为管理的静态模式，转变为以“人”为中心的动态管理模式。农村宅基地的申请是以“户”为单位，实行“一户一宅”。户籍管理也是以“户”为单位，进行户口登记。宅基地的“户”则是以户籍管理的“户”为基础和依据进行申请与分配。现在人口流动加速，在以居民身份证取代户口本的情况下，应该以“人”为中心进行户籍管理。农村宅基地的治理也要以此为基础进行改革，实行一户只能申请一处宅基地，而不是一户只能拥有一处宅基地[10]。

第三，加强户籍改革的法治化建设，将户籍改革与增加农民收入等配套制度一体推进。加快制定户籍改革的基本法律，而不只是停留在部门规章和意见当中。同时，及时总结地方户籍制度改革经验，将户籍改革和农村土地产权改革相结合，促进农民收入的增加，消除户籍制度带来的城乡差别。

2.相关保障政策的衔接

在进行农村宅基地产权制度改革以及宅基地流转和退出等改革过程中，要积极建立城乡社会保障体系，确保农民离开土地之后的生活质量。主要包括就业保障、医疗保障、教育保障等各种保障措施。

第一，积极推进对农民进行素质和职业教育，提高农民的职业化水平和能力。确保农民能够在城镇化过程中不因失去土地而失去生活能力。首先，健全就业服务体系，形成规范统一和公开竞争的劳动力市场，为农民提供规范可信的劳动力中介市场，提供相关就业咨询，进行职业介绍和培训。其次，针对不同年龄层次的农村群体进行分类指导。例如，可依托工业和产业园区、安居社区建设等场所，优先安排或推荐男50～60 周岁、女45～55 周岁的转移农民在物业管理、清洁绿化及公共设施管理等方面就业。男18～50 周岁、女18～45 周岁的青壮年劳动力原则上自谋职业，或技能培训后在工业园区就业[5]143。最后由政府进行劳动力输出和创业补助。

第二，完善失地农民医疗保障制度。我国未来城乡医疗保障的基本目标，是将城镇常住人口和农村转移人口统一纳入社区卫生和计划生育的服务体系，为城乡居民提供最基本的医疗卫生服务。但目前我国农村居民和城镇居民的医疗保障还存在较大差距，需要制定相关制度尽快实现城乡医疗保障制度的衔接。应该允许和鼓励失地农民既可以参加城镇社会医疗保险，也可以参加新型农村合作医疗保险，有效地提高对失地农民和农民工的医疗保障程度。

3.完善城乡教育政策的衔接

由于长期的城乡二元分割，造成了城乡教育资源的极不公平。再加上户口的限制，导致农民进城以后子女教育成为大问题。对于完全退出宅基地进城的农民，应该允许将他们的子女纳入各级政府义务教育发展规划和财政保障范畴之内，合理规划学校布局，足额拨付教育经费，保障进城农民子女以公办学校为主接受义务教育的权利。对于实行新农村建设集中居住的农民，应该结合当地家庭学生的数量，整合优化农村教育资源，提高资金投入建设城镇寄宿学校，保障外出务工农民留守子女的教育问题。

4.建立统一的土地市场

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场，让集体建设用地享有与国有土地平等的权益。在统一的土地市场中公平公正地流通，提高规划执行度和土地利用效率。以前整治村庄节余用地指标，是各市、县私下交易，引发了一些问题，在部分省市被全面“叫停”。但土地市场化是必然趋势，不能因噎废食，关键是让它透明化，走公开拍卖的路子。建立全省统一的建设用地交易市场，既能让土地指标交易走上台面，利于监督，也方便有关部门提前审核，更好地贯彻“占优补优”原则。

5.建立“逆城市化”的保障机制

“逆城市化”是城市化后期大城市人口和就业岗位向小城镇、非大都市区或较小都市区迁移的一种分散化过程。在宅基地退出过程中，要建立可逆的制度框架。当农民工在城市的基本生活得不到保障时，他们就会选择回乡养老，可以将其视为符合“保障性标准”的农户无偿分配宅基地，满足其住房需要[11]。

（四）建立合理的利益分配机制

合理的宅基地退出利益分配机制，是宅基地顺利退出的一个重要影响因素。在闲置宅基地退出制度中，存在着三方主体和两种利益。三方主体是政府、集体经济组织和农民。两种利益是宅基地退出的补偿利益和宅基地退出以后的增值利益。对于宅基地退出的补偿利益而言，应该由农民自己享有，政府和集体经济组织不应该参与分享。但是在宅基地退出以后的增值利益中，应该明确地方政府是不能参与分配的。因为地方政府并不是宅基地的所有权人，其所有权人是集体经济组织。政府的收益可通过收取相关税费的方式来实现。集体经济组织的收益具体比例如何界定，可以在试点的基础上抓紧规范。另外，作为宅基地使用权人的农民，应该享有更多的增值收益。

（五）切实强化履行政府职责

政府作为土地的管理者，根据《土地管理法》等法律法规的规定，负有对土地利用的监管职责。但在宅基地退出实践中发现，一方面，政府积极推行宅基地退出，以期获得更多的政治需要和经济利益；另一方面，政府却存在着监管失职等问题。为此，应当强化政府的监督职责，督促政府积极履行法定义务，确保宅基地退出的效果。

第一，要加大资金投入，为宅基地退出提供金融保障。宅基地退出过程中，一方面需要对农民退出的宅基地和房屋进行补偿，另一方面要对农民退出的宅基地进行整理，也需要相当多的整治费用。必须加大政府的资金投入力度，可以考虑由中央政府设置宅基地退出专项资金，由自然资源部根据各地实际退出情况进行拨付，专款专用。同时，也可以积极引入其他社会资金对宅基地退出进行支持，在实施税费减免政策的基础上，鼓励企业积极参与宅基地项目整理利用，允许企业对其投资整理的宅基地就地利用，努力拓宽宅基地退出的投资融资渠道。

第二，依法加强政府监管职能。对于无法确认宅基地所有权人的闲置宅基地和无法收回的违法建筑、超标超占等现象予以及时清查和处理。我国法律虽然规定了宅基地的收回，但是宅基地在农村很少被收回。笔者在调研中深切感受到，一是传统文化的影响，尤其是对于一些有着几十年甚至上百年历史的宅基地，认为只要是别人家祖上留下来的，不管其后人是否居住，都属于他们的“祖宅”，不应该被收回；二是人情和面子的考虑，即使某一家举家迁入城市或者没人居住，村里人也不会直接将其宅基地收回，毕竟乡村是一个熟人社会，他还有亲戚、朋友等各种社会关系在，以后有可能还会回来或者给本村做出某些贡献。所以基于这些考虑，一般都不会收回宅基地。当然，还有农村土地较多，即使不收回也有其他土地能满足宅基地的基本需求。