检察民事公益诉讼诉前程序：价值、问题与完善

孙立智，胡晓建，陈都河川

（1.湖北文理学院，湖北 襄阳 441053；2.湖北省襄阳市襄城区人民检察院，湖北 襄阳 441053；3.湖北文理学院，湖北 襄阳 441053）

为期两年的民事公益诉讼试点工作于2015 年7 月正式在全国十三个省（区、市）开展。2017 年6月，检察公益诉讼制度被明确规定在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）之中。截至2018 年11 月，全国各级检察院均办理过公益诉讼案件。2019 年4 月修改的《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国人民检察院组织法》均将公益诉讼检察职权纳入其中。此次检察公益诉讼制度增设的一大亮点和特色便是检察公益诉讼诉前程序，即检察机关在履职中发现侵害社会公益行为的，需在没有法律规定能够提起民事公益诉讼的机关和组织或者法律规定能够提起民事公益诉讼的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起诉讼，有关机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。为督促和支持法律规定的机关和符合法律规定条件的有关组织提起诉讼，最高人民检察院颁布了一系列规范性文件要求检察机关在全国范围发行的媒体上公告，以督促适格主体提起民事公益诉讼。诉前程序是检察公益诉讼制度的前置程序，对实现程序正义和节约司法资源有着重要的意义，然而实践情况表明，民事公益诉讼诉前程序在落实中仍存在诸多问题，影响了该制度功效的发挥。分析总结公益诉讼诉前程序实践情况，针对存在的问题提出解决措施，进一步完善细化检察公益诉讼诉前程序的相关规定，是当前强化我国民事公益诉讼配套制度的重点。

一、关于民事公益诉讼诉前程序的实证案例

“绿水青山就是金山银山。”实现可持续发展，需要加强对环境资源的保护。当前湖北汉江处于10 年禁渔期，开展公益诉讼，保护汉江渔业资源，筑牢汉江流域生态屏障，是持续深入开展“汉江流域生态保护公益诉讼专项行动”的必然要求，是主动对接和服务襄阳“一极两中心”建设、打好污染防治攻坚战、汉江生态经济带等重大举措，是顺应人民群众对美好生态环境的新期待。禁渔禁令发布已过10 年，但现在电打鱼、地笼子网捕鱼等违法行为仍然屡禁不止，严重威胁到汉江水生态环境，致使社会公共利益遭受侵害。检察机关通过办理一系列的非法捕捞案件，进一步提高了人民群众的法律和环保意识，达到“办理一案、教育一片、治理一方”的震慑警示作用，切实保障了国家和社会公共利益。

其中，一起非法捕捞案件发生在2020 年5 月21 日上午9 点左右。李某某在欧庙镇李垴村汉江河段内实施电捕鱼行为时被渔政执法人员发现，现场查获鲫鱼、鲢鱼共2.75 千克及电鱼设备一套。经襄阳市农业农村局核实，李某某实施非法捕鱼的时间属于禁渔期，地点属于禁渔区，且捕鱼的方法属于禁用的方法。襄城区人民检察院在办理该案时发现，李某某非法捕捞不仅要承担刑事责任，还应对其损害公共利益承担相应的民事责任。于是委托中国水产科学研究院长江水产研究所对李某某使用非法渔具捕捞导致的生态损失进行评估。2020 年8 月12 日，中国水产科学研究院长江水产研究所作出了《关于李某某在禁渔期非法捕捞导致生态损失的评估报告》。该评估报告认为，李某某的捕捞行为违反了禁渔期和禁渔区的规定，属于非法捕捞行为，直接减少了河流中鱼类的资源量，造成2.75 千克的野生鱼类被捞取。此外，电捕鱼对成鱼造成的损失可分为沉底的鱼（电击昏迷或死亡）、上浮的鱼（电击昏迷或死）和电伤逃逸的鱼共三部分，其中仅上浮的鱼被捞获。根据科研数据，所有受到电击影响的成鱼中仅有1/4 可以成功捞起，其余则下沉或顺水漂流。根据李某某非法捕捞所获2.75 千克的野生鱼类的事实，造成鱼总损失量为11 千克左右。

2020 年7 月21 日，关于李某某非法捕捞一案，襄城区人民检察院在《检察日报》上发布了公告，依法履行了民事公益诉讼诉前公告程序。期限届满后，没有法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼，国家利益和社会公共利益仍处于受损害状态。2020 年10 月10 日，襄城区人民检察院以李某某非法捕捞侵害了国家和社会公共利益为由，一并提起附带民事公益诉讼，并请求法院判令：“①被告李某某对其在汉江河道非法捕捞破坏渔业资源承担生态修复责任，即在汉江水域流放鲫鱼苗1.2 万尾（每条身长＞2 厘米）、鲢鱼苗1 万尾（每条身＞2 厘米）；②判令被告李某某在襄阳市级新闻媒体上公开赔礼道歉；3.判令被告李某某承担专家评估费用3 000 元。”

在办理本案过程中，襄城区人民检察院积极探索开展生态损害赔偿工作，多次与李某某及其家属耐心沟通，通过以案释法，李某某深刻认识到自身的错误，并与其达成了生态修复共识和协议。人民法院也据此作出了调解书。检察机关提出的包含生态损害赔偿等诉讼请求均得到人民法院的全部支持并已执行完毕。检察机关履行公益诉讼诉前公告程序后，在没有法律规定的机关和组织提起诉讼的前提下，依法向人民法院提起了诉讼。使受损的公益诉讼状态及时得到修复，践行了生态环境损害赔偿制度，达到了双赢、多赢、共赢的目的，实现了政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

二、民事公益诉讼诉前程序的价值功能

（一）民事公益诉讼诉前程序的理论基础

1.诉前程序体现司法有限性和检察权谦抑性原则

行政权作为一种法定的对公共事务实施行政管理活动的权力，其具有公益性、单方性、强制性、优益性等特点。从本质上来看，行政权本身就有旨在谋求国家、集体、社会公共利益之目的。从手段上来看，行政权在实现公益维护的方式上具有主动性、单方性、强制性、优益性等诸多优势。然而，由于公益损害行为发生的隐蔽性，公益侵害对象的不确定性、行政权自身存在的诸多弊端导致实践中公益保护领域行政不作为和随意行使行政权现象频发。事实证明，仅依靠行政执法并不能全面而有力地保护公共利益。此时，授予检察机关在维护公益和社会救济方面的职能就显得尤为重要。检察院作为法律监督机关，近些年在社会治理方面的功能凸显，将其作为民事公益诉讼提起主体也是基于这一检察功能。然而，检察权作为司法权之一，一方面，其具有被动性、中立性等特点，决定了其在公益诉讼维护功能上的实现有一定限度；另一方面，其行使需遵循谦抑性原则，由于国家设立行政权的根本目的是实现国家有效管理、维护社会秩序和公共利益。因此，在公共利益保护这项权能上，行政权优于检察权，检察权必须遵循谦抑性，优先让法律规定的机关主动提起民事公益诉讼，当行政权怠于行使公益保护职能时其再作为“替补队员上场”无疑是最佳安排。

综上所述，民事公益诉讼诉前程序体现了司法有限性原则和谦抑性原则，也体现了立法者试图从制度设计上发挥诉前程序在整个民事诉讼公益程序中查漏补缺功能的价值。

2.诉前程序体现尊重私权的法治原则

民事公益诉讼诉前程序制度的设立旨在授予并督促相关适格主体提起诉讼的权利或权力。适格民事主体主动起诉维护了自身合法利益的同时也保护了公共利益，故应当优先让适格民事主体充分行使其享有的提起诉讼的权利。我国公益诉讼诉前程序的运用切实贯彻了尊重私权的价值理念。作为国家法律监督机关的检察院，其行使提起公益诉讼职能的前提必须是存在法律规定的机关或有关组织无法提起民事诉讼以保护公共利益的情况发生[1]。尊重私权法治原则在诉前程序中的运用也体现了现代法治国家对人权的尊重与保护，目的是保障公民权利和自由，让其在处理社会公共事务中发挥决定性作用。

（二）民事公益诉讼诉前程序的作用价值

1.有助于督促行政主管部门的积极履职

公益受损现象多数与行政机关未能有效履职有关。当前，由于缺乏提起公益诉讼的动力、部分行政职责划分不清或存在交叉、公益侵权往往跨地域发生、公共利益界定标准模糊等原因，行政机关怠于行使职责的现象较多。民事公益诉讼诉前程序在公益保护领域的先天优势决定了其是解决行政机关怠于履职的最佳路径，但不是由检察机关取而代之，而是采取有效手段督促其积极履职。在民事公益诉讼诉前程序中，法律规定的有关机关、组织未行使公益诉权时，检察机关以检察建议的形式建议其提起公益诉讼，这正是一种有效督促其依法履职的表现。有理论研究和相关案例数据统计表明，诉前程序是促使行政机关履行法定职责的重要动因之一。

2.有助于提升社会组织提起民事公益诉讼的能力

在提起民事公益诉讼主体的顺位上，法律规定的有关组织先于检察机关，如前所述这是基于尊重私权的法治原则，但在公益侵权案件中，有关组织提起公益诉讼的意愿不足，难度较大，这主要是因为作为适格主体的社会组织在提起民事公益诉讼方面往往面临着取证难、专业水平受限、经费不足等问题，而检察机关支持起诉恰能有效弥补这一缺陷。诉前程序中，检察机关在履行对有关社会组织的告知程序前，需要先进行相关调查取证工作，以初步查清有损害社会公共利益或有重大损害危险的基本事实，并且对经过检察机关诉前告知程序后提起诉讼的社会组织负有支持起诉的义务。此外，检察机关前期调查取证的证据可直接提供给社会组织，可以减轻社会组织搜集证据的压力，提升其提起民事公益诉讼的能力，并且因为有检察机关的支持起诉，有关组织的积极性也会得到提高。

3.有助于优化司法资源配置

自2017 年修法确定检察机关的公益诉讼职能后，民事公益诉讼日渐成为检察机关的一项重要工作，但不可否认，传统的刑事检察仍然是其主要工作，且检察人员的配备也以刑事检察为主。民事公益侵权行为的广发性、跨地域性、复杂性、专业性等特征决定了仅凭检察机关的有限资源难以有效应对。因此，通过诉前程序督促和支持行政机关及社会组织提起民事公益诉讼，可以有效分流部分案件，让最适合提起公益诉讼的主体去进行诉讼，这既可以缓解检察机关人手不足，案件过多的诉讼压力，还可以节约有限的检察资源以实现更加合理的优化配置。

三、民事公益诉讼诉前程序的现状及问题

（一）民事公益诉讼诉前程序的实践情况

2017 年6 月27 日，第十二届全国人大常委会通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，并宣布新修改的《民事诉讼法》自2017 年7 月1 日起在全国范围内正式施行，公益诉讼检察工作自此在我国得以全面铺开。

2018 年，检察机关把诉前实现维护公益目的作为最佳状态，办理诉前程序案件102 975 件，其中公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1 721 件；向行政机关发出检察建议101 254 件；全年共提起公益诉讼3 228 件，法院判决1 526 件，支持起诉意见1 525 件。为捍卫英烈尊严，检察机关对21 起侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，通过发出公告或当面征询意见，促请英烈近亲属起诉，对未能提起诉讼的，江苏、山东等地检察机关提起民事公益诉讼6 件；对英烈纪念设施保护不力的，辽宁、海南、贵州、宁夏等地检察机关向主管机关发出检察建议36 件，均获纠正①参见姜洪：《检察机关办理诉前程序案件102975 件》，https://www.spp.gov.cn/zdgz/201903/t20190312_411500.shtml，访问日期：2022 年3 月20 日。。

2019 年，从立案情况来看，全国检察机关共立案办理公益诉讼126 912 件，其中民事7 125 件，行政119787 件；就诉前程序来看，开展诉前程序107989件，其中民事诉前程序4913 件、行政诉前程序103 076件；从提起诉讼和判决情况来看，提起公益诉讼4 778件，其中民事公益诉讼4 210 件、行政公益诉讼568件，但值得注意的是检察院支持社会组织提起民事公益诉讼案件仅有87 件②参见《2019 年全国检察机关主要办案数据》，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202006/t20200602_463796.shtml#1，访问日期：2022 年3 月20 日。。2019 年10 月10 日，最高人民检察院在新闻发布会上发布了检察公益诉讼全面实施2 周年典型案例，共26 件，其中有3 件民事公益诉讼案例，包含诉前程序案例2 件。典型案例中，呼和浩特市人民检察院积极探索实施公益诉讼诉前程序新路径，其在办理的一件大气污染案中，向有关生态环境主管部门发出诉前检察建议，相关行政机关予以配合后，再借助专家论证，利用民事公益诉讼诉前程序完美解决了这一大气环境污染问题。

2020 年，就立案情况来看，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件151 260 件，其中民事公益诉讼类立案14 264 件。就诉前程序来看，全国检察机关共开展诉前程序129 971 件，同比上升20.4%，其中，发出民事公告12 398 件，占诉前程序总数的9.5%，同比增长5 个百分点；提出行政诉前检察建议117 573 件，占90.5%。就提起诉讼和判决情况来看，全国检察机关共提起公益诉讼8 010 件，其中，民事公益诉讼7 166 件，占提起诉讼总数的89.5%；行政公益诉讼844 件，占10.5%③参见《2020 年全国检察机关主要办案数据》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml#1，访问日期：2022 年3 月20 日。。

2021 年，就立案情况来看，全国检察机关共立案办理公益诉讼16.9 万件，其中民事公益诉讼2 万件；就诉前程序情况来看，全国检察机关共开展诉前程序14.4 万件，其中，民事诉前程序1.7 万件，行政诉前程序12.7 万件；就提起诉讼和判决情况来看，全国检察机关共提起公益诉讼1.1 万件①参见《2021 年全国检察机关主要办案数据》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1，访问日期：2022 年3 月22 日。。

（二）民事公益诉讼诉前程序问题及其原因

1.诉前程序分流效果不佳

民事公益诉讼诉前程序旨在鼓励和支持适格主体优先提起诉讼。然而实践数据表明，通过诉前程序实现适格主体提起诉讼的数量少之又少。例如，2019年，全国检察机关开展民事诉前程序的案件为4 913件，最后提起公益诉讼的案件为4 778 件，说明通过诉前程序分流出去的案件仅有135 件，其中支持社会组织提起公益诉讼的案件仅有87 件。针对不同适格主体存在的分流不佳现象及原因分析如下。

首先，从分流对象为法律规定的有关机关来看，在此仅就有关生态环境的民事公益侵权案件中，当前法律规定的机关中有明确规定的是行使海洋环境监督管理权的部门以及国务院授权的省级人民政府或者市级人民政府及其指定的相关职能部门，可作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼。在海洋环境公益诉讼中，根据规定检察机关应充分尊重有关行政机关在海洋自然资源和生态环境公益保护领域的履职优先地位，积极发挥检察职能，支持有关行政机关提起海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼。若海洋监管部门未及时提起损害赔偿诉讼的，检察机关可以督促其依法起诉，经督促仍未提起诉讼的，可自行提起海洋民事检察公益诉讼。但是，现实情况是作为第一顺位的海洋环境监督管理部门，不少怠于履职而不为民事公益诉讼主体提起诉讼，经由检察机关提出检察建议后仍不主动履职，甚至被检察机关提起行政公益诉讼后，有的海洋环境保护民事公益诉讼最终也还是由检察机关进行。自2017年以来，检察机关进行的一系列海洋环境民事和行政公益诉讼也充分展现了这一现状。面对海洋倾废、非法捕捞、盗采海砂、海岛违建，检察机关一方面全面开展民事公益诉讼，另一方面向履职不力的行政执法部门提起行政公益诉讼②参见《海洋大省：公益诉讼破解海洋生态环境难题》，http://www.nmdis.org.cn/c/2020-12-24/73515.shtml，访问日期：2022 年3 月22 日。。在生态环境公益诉讼中，从数据来看，自2018 年1 月1 日开始试行生态环境损害赔偿制度至2019 年5 月，全国各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件仅30 件，其他大部分生态环境公益诉讼仍是由检察机关提起。究其原因，在我国当前海洋环境和生态环境损害救济体系下，行政机关具有双重身份：作为环境的监管者，可以行使法律授予的监管职权来责令污染者进行环境修复；作为环境损害的赔偿权利人，可以借助司法途径来要求污染者承担赔偿责任[2]，但基于传统的行政管理惯性，行政机关对民事公益诉讼的提起路径及程序尚感陌生，难以主动响应检察机关公告并提起公益诉讼。例如，全国海警首起海洋生态公益诉讼案中，安徽芜湖某航运公司擅自倾倒海洋疏浚废弃物，厦门海警局依法作出了“警告并处罚款20 万元”的行政处罚，但要修复倾废面积达115 275 平方米的海域，20 万元的罚金犹如杯水车薪，更难以起到震慑作用，为此厦门海警局相关人员多次来到厦门海事法院，咨询破解之策。厦门海事法院行政庭法官告知其可以提起海洋生态公益诉讼，从未经历公益诉讼的厦门海警局方才知道可以进行民事公益诉讼这条路径，此时距离2017 年《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台已近5 年③参见朱中宝：《全国海警首起海洋生态公益诉讼案始末》，《人民法院报》，2022 年3 月29 日，第8 版。。另外，在如何解决行政机关在行政执法和政府索赔之间作出选择的限度与标准问题上，当前理论界尚未能够厘清，实践中则更为混乱，这也极大束缚了有关机关这一适格主体提起公益诉讼的积极性和有效性。

其次，从分流对象社会组织来看，一方面，我国目前多数组织自身能力有限，符合法律规定能提起公益诉讼的组织多为公益性组织，其资金来源有限，民事公益诉讼从诉前准备到诉讼结束整个过程都需要大量的时间和经济成本，这些组织往往难以承受，且诉讼还有败诉的风险。例如，常州“毒地”案，一审中常州中院不仅驳回了社会组织的所有诉讼请求，而且还直接判决充当原告的2 家环保组织承担189万元的天价诉讼费①参见光明网评论员：《“常州毒地案”二审落槌的启示》，https://guancha.gmw.cn/2018-12/27/content_32252362.htm，访问日期：2022 年3 月20 日。，这无疑更让社会组织望而生畏，不敢或不愿对检察机关的督促公告作出积极回复。另一方面，民事公益诉讼需要专业的法律知识，而现实中大多数社会组织缺乏诉讼经验和法律人才配备，这也使得其面临检察院的督促公告时因底气不足而积极性不高。此外，检察机关在全国范围发行的媒体上发出的督促公告，一般是针对所有符合案件起诉条件的社会组织，这种针对不特定多个主体发布的公告难以有效激发单个适格主体起诉的积极性。

2.督促起诉的方式单一

2015 年颁布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持有关机关或有关组织提起民事公益诉讼。收到检察机关发送的督促或者支持起诉意见书后，有关机关或者有关组织应当及时在一个月内依法办理，并将办理情况及结果书面回复给检察机关。由于该规定将督促建议的对象局限在辖区内，范围过窄，备受争议。其后，2018 年发布的《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及其修订解释一律将督促起诉的方式统一调整为公告，取消了地域限制，2021 年7 月14 日最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》延续了这一做法，规定人民检察院认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，应当依法发布公告。将督促起诉的对象从辖区扩大到全国范围适格主体，目的在于让更多的社会组织参与公益诉讼，提高社会组织的起诉积极性。然而，这一做法难免为一厢情愿，相较之前的范围过窄，现在又可能会出现对象泛化的后果。且不说全国有影响力的媒体每天要发布多少信息，检察机关的公告能否被适格社会组织筛查注意，毕竟提起公益诉讼并非社会组织的主要职责，就算是被部分适格主体发现，由于其并非为针对性督促，约束力低，适格主体往往基于自身能力有限性而不愿在众多主体中挺身而出，因而仅靠无明确目标的公告难以有效激发适格主体的起诉意愿。

《人民检察院公益诉讼办案规则》还规定督促公告的期限为30 日。这与之前的试点及解释规定一致。但是，该期限在实际运行中可能会造成社会组织前期准备工作时间不够。民事公益诉讼前期的事实调查、证据收集、风险评估、诉讼策略等均需耗费较多时间，简单的公益诉讼30 日可以完成，但复杂的公益诉讼，尤其是跨地域、多主体、频发性公益侵权案件30 日显然难以完成，此时基于谨慎考虑，社会组织可能就会放弃提起诉讼。

3.支持起诉未能得到落实

诉前程序其中一个重要组成部分就是支持起诉，检察院积极履行支持起诉职责，在一定程度上会对有关机关和社会组织提起公益诉讼的积极性以及取得胜诉的信心产生影响[3]。《民事诉讼法》规定，民事公益诉讼中检察机关可以对其他适格主体支持起诉，但这一规定在很长一段时间里只是一个原则性规定，具体落实还存在诸多问题。首先，“可以”两字说明支持起诉不具有刚性约束，支不支持取决于检察院，是否支持的判断标准也不明确。其次，如果支持应怎么支持、只支持起诉阶段还是诉讼全阶段、具体以什么方式支持等问题都没有明确规定。另外，由于支持起诉制度所欲解决的是相关适格主体不敢起诉的问题，其并不能解决法律规定的机关和有关组织不愿提起公益诉讼的问题[4]。学界关于检察院如何支持起诉的相关著作和文章等文献寥寥无几，最高人民检察院发布的公益诉讼典型案例中也很少有关于检察院支持起诉的案例。此外，在相关公益诉讼报道和重大典型案例中也很难看到支持起诉的案件。最高人民检察院于2020 年10 月10 日发布了检察公益诉讼全面实施2 周年典型案例，涉及行政、民事以及刑事附带民事公益领域，其中民事公益诉讼案例仅3 例，且提起诉讼主体均为检察院，民事公益诉讼诉前程序案例也只有2 例。

四、完善民事公益诉讼诉前程序的建议

（一）强化诉前程序分流效果

民事公益诉讼诉前程序的核心就是督促和支持其他适格主体提起公益诉讼，当前各适格主体积极性不高的现状严重影响了诉前程序的运行和分流效果，因而如何让激励和保障适格主体主动提起诉讼就成为关键，针对不同主体可考虑采用以下举措。

1.厘清行政机关在行政执法和损害赔偿之间的关系

当前，明确规定的两类法定机关均为行政单位，其通常在民事公益侵权中面临行政执法和损害赔偿双重身份，也因此可能产生行政权与司法权的冲突。按照法律设想的正常顺位应当是行政权优先司法权，行政执法权优先损害赔偿权，即发生民事侵权行为后，有监管职责的行政机关应先适用行政执法权，对侵权行为进行制止和处罚，若行政执法权实施后仍存在需要救济的权利或需要赔偿的损失，行政机关可作为损害赔偿权利人提起民事公益诉讼；若行政机关不提起诉讼，检察机关可作为顺位人提起民事公益诉讼；若行政机关存在怠于行使职权的，检察机关还可以对其提起行政公益诉讼。这里需要注意的是，若行政机关一开始没有采取行政执法行为，而是检察机关发现公益侵权后，发布公告督促行政机关提起民事公益诉讼，此时行政机关可越过第一步的行政执法直接提起民事公益诉讼，但鉴于在公益事务的管理上行政手段确实优于司法手段，《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立了“主动磋商、司法保障”的基本原则，要求行政机关在提起公益诉讼前先进行主动磋商，只有在磋商未达成一致时，才启动司法救济程序，这里的磋商行为可视为对第一步行政权的缺失作出的弥补。

2.加强行政机关对民事公益诉讼诉权的认识

理论上行政机关在民事公益诉讼中有多种角色，但若行政机关不自知，其依然不会主动履行适格主体的保护职责，因而就有必要通过多种手段强化其对公益诉权的认知。首先，可通过对所有适格行政机关进行公益诉讼法律知识培训来提高其对自身在公益诉讼中的角色、职责和程序的了解。其次，检察院在发布公告的同时，可向辖区内适格行政机关单独发送督促起诉文书，以确保行政机关确实收到并强化其关注度，增强其履职责任感。

3.完善社会组织参与民事公益诉讼的激励制度和保障措施

适格社会组织参与民事公益诉讼的意愿极低，是当前亟待解决的难题，因而有必要针对其不愿提起诉讼的原因，及时完善激励制度和提供保障措施。首先，可考虑设置公益诉讼费用合理分担机制，通过适当减免、财政保障等方式减轻和分担诉讼费用压力。其次，可考虑胜诉奖励机制，从公益基金中为胜诉的社会组织提供适当奖励，这既能激励更多的社会组织勇于承担公益责任，也可以促进社会组织的发展和壮大。再次，减轻社会组织取证压力，一方面将检察机关收集的证据与社会组织共享，另一方面降低社会组织取证成本。例如，2019 年8 月，在最高检及司法部的推动下，全国58 家环境损害司法鉴定机构在检察公益诉讼中可不预先收取鉴定费用，有效缓解了因“鉴定贵”而诉讼“搁浅”的局面。最后，多组织社会组织参加公益诉讼法律培训，提高其诉讼能力，打消其不敢诉的顾虑。

（二）实行以公告为主的多样化督促和建议起诉方式

实践证明，检察院在民事公益诉讼诉前程序中统一而无差别地发布公告来督促适格主体起诉的效果不佳，建议针对不同主体，根据其数量多少，地域分布情况实行以公告为主的多样化督促和建议起诉方式。

针对法律规定可以提起民事公益诉讼的有关机关，由于这些机关往往比较特定，数量也较少，范围可定，故公告的同时可对其发送书面督促或建议起诉文书，并在文书中提示其公益保护的职责内容、程序及不履职可能的后果等。针对有关社会组织，由于适格主体范围较广，且可能跨地域，故采用在知名媒体上发公告的方式较为合适。但是，对于食品药品安全领域的公益诉讼，目前仅有省级以上的消费者协会被消费者权益保护法授权享有提起诉讼的资格，这类案件适格主体数量有限，并且类型明确且单一。此外，大多数食品和药品安全类公益诉讼案件都具有很强的地域性，也可以考虑通过以书面督促和建议的方式来履行诉前程序。

综上所述，适格主体数量少、地域分布特定、易于锁定对象的可考虑针对性书面督促或建议，反之则适用公告。此外，对于公告的期限30 日，也可以考虑根据案件的复杂程度、适格主体的差异性对其进行灵活调整。

（三）支持起诉方式具体化

要想充分发挥支持起诉制度的效果，就必须从丰富支持起诉的方式和提高检察工作人员的责任意识两个方面入手[5]。具体而言，可以通过以下几种方式强化支持起诉制度在实践中的应用。一是明确检察机关支持起诉的判断标准，避免支持起诉的启动过于随意，且应以提供书面意见为主要的支持起诉的方式。书面意见无论是在内容和格式上都要求规范性和专业性，书面意见采用谁签发谁负责的责任制，如此可以督促检察机关认真履职，避免含混应付。二是确定支持起诉的模式和方式，是采用全面支持模式还是取代支持模式或辅助支持模式由检察机关根据具体案情和实际需要来进行选择。就支持起诉的方式而言，要遵循适当性比例，检察机关根据个案的需要及支持目标而选择适用，在支持的手段和支持的目标之间要能够形成内在的逻辑关联，手段不足则公益保护的目标无法实现，手段过多、全面包办则影响社会组织的诉讼能动性[6]。三是明确规定检察机关支持起诉过程中处理问题的时间和期限，避免出现诸如久问不答式的不积极履职现象的出现[7]。