巡视场域中的全过程人民民主

刘诗林

（中国纪检监察学院科研部,北京 100877）

2019年11月，习近平在上海长宁区虹桥街道考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”党的十九届六中全会强调：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”[1]39全过程人民民主是对我国人民当家作主民主政治制度体系本质特征的概括，是对中国共产党领导人民探索实现人民民主丰富实践形式的政治智慧和成功经验的总结，也是中国特色社会主义民主区别于形形色色西方式民主的显著标志[2]。党中央对全过程人民民主提出了多维度、多方面、多层级具体而现实的要求，学界对此进行了积极的回应。阙天舒等人在国家治理场域中基于新时代中国话语构建的视角提出全过程民主是一种新时代的中国特色社会主义民主，全过程民主与新型政党制度相互匹配，共同推进协商与法治的良性互动，程序与实效的规则创设和调适与合作的双向构建[3]。孙剑纲在民主立法方面提出人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体[4]。王平等人认为全过程人民民主赋予统一战线全新的理论视野和思维方式，如以凝聚最广泛的人心体现民主动员功能、以汇聚最真实的民意体现民主表达功能、以集中最全面的民智体现民主决策功能[5]。曲秀玲提出数字协商民主满足利益关系调节的现实需要，契合人民当家作主的价值理念，提升协商民主的实施效果，数字技术与协商民主的深度契合为发展全过程人民民主拓展了实践向度[6]。江泽林从“两会制”民主的视角分析人民政协作为全过程人民民主重要政治制度的功能定位和运行机制[7]。汪仲启以上海市长宁区虹桥街道为个案，分析全过程人民民主的实践体系及其对基层社会治理重构的作用与意义[8]。

整体而言，学界对全过程人民民主在民主立法、民主协商、民主决策[9]等方面都进行了一些研究，但在民主监督方面的探讨不多。本文试图以巡视为切入口，深入分析全过程人民民主在民主监督领域的运行。巡视是党内监督的战略性制度安排，也是全过程人民民主在监督领域的生动实践和集中呈现。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是巡视工作的出发点和落脚点。习近平强调：“人民群众痛恨什么、反对什么，就重点巡视什么、纠正什么。”[10]巡视的权威来自党中央，巡视的力量来自广大干部群众。在巡视场域中，以人民为中心的价值取向一以贯之，人民参与的渠道和方式越来越丰富，党内民主促进人民民主的发展合力越来越强大，使得人民当家作主的监督保障越来越坚强，充分诠释了中国特色社会主义监督制度的民主属性，从监督视角彰显了中国政党制度与民主制度的协调匹配与复杂关系。从巡视视域观察和研究全过程人民民主，不仅能深化对全过程人民民主的理论研究，拓展对全过程人民民主的实践认知，还有助于进一步审视和完善巡视工作。

1 巡视是全过程人民民主实践的重要场域

新时代，党中央对巡视进行了战略性运用、创制性改革、系统性完善。巡视全覆盖对腐败与作风问题形成有效震慑、遏制，对党中央的路线方针政策落实形成有效督促与保障，巡视利剑作用充分彰显，治本功能逐步体现。从全过程人民民主的视角对巡视进行探讨，一方面能够有助于更加深入地认识巡视的人民属性、民主属性，从而更好地揭示和理解中国共产党领导的中国特色社会主义监督制度的人民民主本质；另一方面也能更加充分诠释全过程人民民主在民主监督领域的历史脉络和运行模式。

1.1 全过程人民民主的内涵

民主作为一种政体形式，涵盖了从古代雅典公民直接民主的政府到现代代议制政府等多种形式，迄今已有两千多年的历史。民主是历史的、具体的、发展的。各国民主植根于本国的历史文化传统，成长于本国人民的实践探索和智慧创造，有着不同的民主道路和民主形态。人民民主是社会主义的生命。中国特色社会主义民主在本质上要求人民当家作主，在实质上要求以人民为中心，在实现上要求全链条、全过程、全方位，具有广泛性、全领域和全过程的特征，是政治民主、经济民主、生活民主的有机统一。全过程人民民主体现了党领导人民发展社会主义民主，特别是党的十八大以来民主政治建设的理论和实践成果，构建了中国式民主的理论话语体系，为世界民主构建与研究贡献了中国智慧，指明了社会主义国家未来的民主实践路径，搭建了中国政治文明发展和进步的阶梯。

全过程人民民主有四个关键词，即“全”“过程”“人民”“民主”。“全”是广度和深度的要求，突出价值取向、行动逻辑、实践过程等方面的整体性、完全性和彻底性。“过程”是治国理政的过程，不仅是一个时间线性的概念，还包括空间上的全方位、多层级的立体性、多场域的沉浸感；既包括过程民主，也包括结果民主。“人民”是本质属性，体现在人民取向、人民参与、人民评价、人民获得、人民满意、人民作主等多个方面。“民主”是人民当家作主的表现形式，包括民主价值、民主程序、民主制度、民主运行、民主结果等多个维度。诚然，程序是人民民主实现的重要保障。全过程人民民主在程序上并不局限于民主选举，还包括民主决策、民主监督、民主参与、民主评议等多种程序形式。全过程人民民主将人民当家作主这一中国特色社会主义民主的本质与可操作、可观察、可测量的“过程”相结合[11]，具有极强的理论价值与实践意义。

1.2 民主是社会主义监督制度的本质特征

作为中国共产党治国理政的民主实践典范，全过程人民民主形成了较为独特的政治逻辑：其核心是将人民民主的各项具体制度优势加以巩固，实现效能的普遍化；关键是始终将“为人民执政、靠人民执政”统一于中国共产党治国理政的各个环节中；主要任务包括坚守为人民服务的意识、强化以人民为中心的原则，凸现党内民主与人民民主两个大局以及生成符合时代需要的民主治理机制[12]。全过程人民民主一定程度上通过文化性构建、规范性建构和体系性建构来形塑人民民主[3]。全过程人民民主的完整制度链条，包括选举民主、协商民主、社会民主、基层民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主过程的一切领域，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的有机统一[13]。

马克思主义权力监督理论认为，权力来自人民，需要接受人民群众的监督，以确保权力的人民性和为民所用。马克思和恩格斯在总结巴黎公社政权建设的历史经验时提出，人民群众掌握监督权是实现人民当家作主的根本保证之一，一定要让人民起来监督国家、政府和政府工作人员[14]56-57。列宁在领导苏联人民进行巩固苏维埃政权的斗争中，也特别强调在苏维埃要建立一种自上而下、自下而上的网络监督结构形式[15]96。可见，全过程人民民主在社会主义监督制度中有历史的基因。中国共产党来自人民、植根于人民、服务于人民。我国宪法规定中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民。中国共产党人不仅清醒地认识到人民群众才是历史的主体，更是权力的主体，一切政权建设都要接受人民群众的监督，并要服务于人民群众这个大众群体[16]49。1945年，毛泽东在著名的“窑洞对”中指出，跳出治乱兴衰“历史周期率”的途径就是“让人民来监督政府”。习近平指出：“一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。”[17]可见，民主是社会主义监督制度的本质特征。

1.3 巡视是全过程人民民主在监督领域的集中呈现

民主监督是全过程人民民主的重要组成部分，是必不可少的链条和环节。巡视是新时代中国特色社会主义监督体系中颇具创新、颇为活跃、颇有力度的监督方式。巡视作为党内监督战略性制度安排而提出，一轮一轮压茬推进，不断深化发展，发挥了全面从严治党利剑作用，有效提升了全面从严治党对于“四个全面”战略落实的政治引领和政治保障功能。巡视以其高度权威性、鲜明政治性、相对独立性、机动灵活性、系统全面性等特性为基础支撑，通过资源调度机制、信息集成机制、成果共用机制、协同契合机制等路径，以政治逻辑引领各大监督，在党和国家监督体系中发挥了统合功能[18]。从历史进程看，巡视始终伴随着党的群众路线和民主实践而发展和深化。在价值取向方面，巡视始终坚持以人民为中心的理念。在程序环节方面，巡视是自上而下党委监督与自下而上民主监督的有机结合，在不同时期、不同维度、不同层级、不同场景、不同时空均有着丰富、生动、立体的民主呈现。在运行机制方面，巡视不但对接和吸纳民主监督，其自身运行也遵循党内民主的逻辑与原则，是以党内民主促进和发展人民民主，最终形成民主发展合力的典范。总的来看，巡视是全过程人民民主实践的重要场域，能深度观察到中国式民主的生成机制、价值取向、实践形态、动力系统和显著优势。

2 巡视历史进程中全过程人民民主的生成与发展

全过程人民民主理念并非横空出世，而是具有深厚的历史底蕴和基础，在党的百年历史中不断发展完善的渐进过程。对此，要将全过程人民民主放置于中国共产党百年历史的时空中审视。不同时代有着不同的政治、经济、社会、文化发展水平，国家政权对于民主的制度供给、制度设计、制度运行大不相同。人民群众对民主也有着不同认识、理解和需求，民主的参与方式和途径不同，民众参与度和获得感也有很大差异。20世纪20年代，在国际共产主义运动中中国共产党在共产国际的直接指导、要求和支持下建立了巡视制度，以党的二大“中央特派员”为雏形。巡视制度一经建立，便与中国传统政治文化土壤高度适应，与群众政治文化心理匹配，在党的建设发展历程中发挥了重要作用。虽然，巡视的职能定位与制度设计随着中国革命、建设、改革不同时期的形势任务而有所调整，但其全心全意为人民服务的人民属性一直没变，密切联系群众的民主路线没有变，民主特性一直十分鲜明。

2.1 新民主主义革命时期巡视是建立人民当家作主政权的重要制度

党的巡视制度最早可追溯至党的二大党章关于中央特派员的规定，后改称为中央特派巡行员，逐渐发展为巡视制度。当时，党还在发展初期，规模很小、人数不多、组织体系和通信系统尚不完备。中央派出巡视员到各地巡行，将中央的指示传达至各地，亦将各地革命斗争形势和经济、社会、人口等方面的发展情况上报中央，不仅发挥“上传下达”的职能，还承担着组建、匡正和发展党组织的组织建设职能。巡视员出巡时，需组织并主持各地党部会议，审察各地党组织领导班子成员的阶级性质，遇到不符合无产阶级政党标准的予以改组，以净化党组织成分；给工人、农民办讲习所，开夜校，宣传共产主义思想，同时发展思想进步分子入党，以壮大党的组织；将各地觉醒的妇女、青年、儿童组织起来，帮助他们成立妇女会、青年会、儿童团等团体，指导他们配合当地党组织开展武装斗争和革命行动，以培育党的后备力量。总之，巡视员到各地必须与当地党组织、群众组织及普通民众打成一片，与他们积极互动并给予有效的指导。这些都是巡视员到各地巡视时的规定动作，以及撰写巡行日记、向中央汇报巡视情况的重要内容。反之，如果巡视员在各地巡行时，未能积极联系群众、深入群众、了解群众疾苦、帮助解决问题，则被指责为“走马观花式”的巡视，要受到中央批评。

新民主主义革命时期，党派遣特派(巡行)员到各地巡视，通过巡视了解民情以解读社会性质、评判革命性质、决定革命策略；通过巡视将民主集中制落地，成功消解党内民主与高度集中之间的张力；在巡视过程中教育群众，向底层民众阐释其政治理念和社会蓝图[16]；在巡视中发动群众，从中发现和选拔积极分子入党，发展壮大党组织；在巡视中密切党群关系，将妇女、青年、儿童组织成各类社会团体以巩固党的地位。可见巡视在中国共产党早期规范、整合和厚植党内上下关系、政党与群团关系、政党与社会关系中发挥了重要作用。中国共产党从成立伊始就与人民群众结下了“鱼水深情”，而巡视则是其中重要的动员方式和纽带机制，起到了积极的作用。巡视成为新民主主义革命时期既依靠群众又服务群众、既发动群众又从群众中汲取力量的重要领导方式和党的组织建设路径，对于我国人民民主专政政权的形成起到了重要的发动、动员和催生作用。

2.2 社会主义革命和建设时期巡视保障党中央意图与群众诉求紧密结合

中华人民共和国成立后，中国共产党成为执政党。这时，党的全国性组织体系基本建立，巡视的权限有所削弱，成为“党的领导中的辅助方式”[19]31，行使指导建议、监督检查功能，确保党中央意图在各项工作中得到实现。土地改革时期，党中央通过巡视指导和领导土地改革，有力推动了土地改革运动的稳定健康发展。整党整风运动时期，巡视职能转为监督检查。1952年3月，巡视制度在法院、检察院等机关单位率先推行后，在“三反”“五反”中得到充分运用。1955年3月，巡视制度推广至党的中央和各级地方组织，并作为重要方式领导各地农业合作化、社会主义教育运动和“四清”运动等。一直到党的八大前，巡视都较为活跃。

这一时期的巡视与各类运动相伴而生，特别注重深入基层、深入群众、倾听群众心声。党中央和各级党组织派出有威信、有经验的巡视员到各地领导和检查工作，使得党的政策制定、执行与落实与群众诉求结合得更加紧密。比如毛泽东对福建省委1951年通过巡视来纠正镇压反革命运动偏向问题的做法予以肯定，“福建方面最值得重视的经验是发动最广大群众参加镇反工作和派遣工作组下去巡视镇反工作”[20]233，并指示各省向各分区、县级派出工作组开展巡视，帮助各地纠正偏差、清理积案以正确地开展“镇反”工作。

2.3 改革开放和社会主义现代化建设新时期巡视为加强党同人民群众联系而恢复发展

改革开放一段时期后，党中央深刻认识到反对腐败、加强思想教育、紧密依靠和密切联系人民群众对于维护国家和社会稳定的重要意义[21]。1990年3月党的十三届六中全会审议通过的《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》强调：“人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。当前特别要注意切实解决群众最为关心而又有条件解决的问题，以实际行动密切党群关系。”会议决定，“对各级领导干部机关和领导干部必须加强监督”，并规定“中央和省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、市党委报告情况。这项工作可吸收有经验、有威望的老同志参加”[22]338-347。这是改革开放后，中央文件中首次正式提出巡视制度，但当时中央并未马上启动巡视。直到陈希同、王宝森等党内高级领导干部的腐败问题暴露，党中央迫切意识到需要加强党内监督和党的建设。于是，1996年1月十四届中央纪委六次全会决定选派部级干部到地方和部门巡视。同年3月，中央纪委正式派出两批巡视组，时任中央纪委书记尉健行要求，“巡视组带着耳朵去，回来向中央报告”[23]170-172。这一时期党中央还作出加强人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、行政监督、信访监督、舆论监督等一系列制度建设的决定。党中央在20世纪90年代初恢复和重启党内巡视制度，寄予了巡视加强联系人民群众、更好对接民主监督、实现自上而下监督与自下而上监督有机结合的功能期许。

后续中央层级的巡视领导规格不断提升，巡视制度持续更新完善，组织建设逐步规范，监督的范围和内容不断扩展，方式方法也有所增加。巡视在前期试点采用查阅会议记录和有关材料的基础上，逐步增加了列席会议、向领导班子成员和有关人员了解情况、查阅资料、对反映领导干部的重要问题进行初步了解、就有关问题与主要领导同志交换意见等多种方式，大大扩展了巡视了解情况的渠道。1997年，巡视制度被置于党内监督五项制度之首，其意义也提到了加强党的执政能力建设的高度[23]170-172。党中央先后开展了“三讲”教育巡视、“学习实践科学发展观”巡视等多轮巡视，围绕党的路线方针政策落地见效情况，以及各地经济、社会、文化发展情况开展监督。这一时期，巡视监督过程中的民主渠道越来越畅通、民主方式越来越丰富、民主特性越来越鲜明。

3 新时代全过程人民民主在巡视场域的全方位呈现

党的十八大以来，党中央高度重视巡视监督，率先启用、充分授权，赋予巡视高度权威，并持续深化改革。新时代巡视体现了马克思主义监督原理与中华优秀传统政治文化的有机结合，是对建党以来的巡视制度继承基础上作出创造性转化和突破性发展，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要一环。党的十八大以来，巡视在价值理念、功能定位、流程环节、制度设计、部署落实等方面均内置了全过程人民民主的基本理念和运行逻辑，蕴含了人民当家作主的民主本质，体现了中国特色社会主义民主“全链条、全方位、全覆盖”“最广泛、最真实、最管用”[24]的鲜明特征。

3.1 政治巡视以人民为中心的价值取向

民主的原意是指“人民的权利”或“人民的统治”。民主不仅仅体现在程序设计上，更是一种价值取向。而且作为价值取向的民主能将民主理念全方位贯彻、系统化执行，更加关注结果民主，让人民能够实实在在地感受到民主带来的获得感和幸福感。全过程人民民主的精髓在于“全”，更在于“人民”，是对人民至上的生动实践和充分诠释。“以人民为中心”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略，是中国制度价值追求的集中体现[25]。巡视本质是政治监督。新时代政治巡视坚守政治巡视定位，始终坚持“以人民为中心”的价值取向。习近平多次强调巡视要坚持以人民为中心的理念：“党的十九大后，中央巡视接续发力、深化拓展，开创了新局面、取得了新成效……坚持以人民为中心，发现和推动解决一批群众反映强烈的突出问题”[26]107，“巡视整改责任压给党委(党组)，党政一把手都是第一责任人，整改不落实，就是对人民不负责”[26]109-110，“发挥巡视综合监督作用和联系群众纽带功能”[26]115。从这些论述中，我们能深刻感受到巡视的为民理念和民主追求。

党的十八大以来，政治巡视先后围绕“一个中心、四个着力”“六项纪律”“六围绕一加强”“四个落实”[27]等重点，不断深化监督内容。虽然监督重心有所转移，但均是针对人民群众最为关切的问题以及危及人民当家作主政权安全的最大风险。在监督内容层面，从维护民主价值取向和保障结果民主着眼，充分体现了全过程人民民主的要求。

当前，政治巡视聚焦“四个落实”开展监督检查，具体是检查落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署情况；检查落实全面从严治党战略部署情况；检查落实新时代党的组织路线情况；检查巡视、审计等监督发现问题整改情况[28]93。这来自2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对于各级党委(党组)政治责任的规定，为巡视工作提供了基本遵循。巡视督促各级党委(党组)落实政治责任，特别是紧盯党中央从维护人民利益出发广泛听取各方意见通盘考虑后制定的路线方针政策的落实情况。一旦发现问题，巡视组及时向上级党委(党组)汇报并要求整改纠偏，进行强有力的约束和督促，防止“政令不出中央”，杜绝“政出多门”。巡视从价值民主和结果民主维度捍卫以人民为中心的价值取向，保障人民当家作主的权利，凸现了全过程人民民主的“人民”本质。

脱贫攻坚专项巡视是政治巡视“以人民为中心”价值取向的集中体现。党中央部署“脱贫攻坚专项巡视”及“回头看”，15个中央巡视组前后两轮出动，并带动中央国家机关、省区市、市县的巡视巡察机构紧盯各级各部门脱贫攻坚政治责任开展监督检查，为确保脱贫攻坚如期完成、全面建成小康社会提供了有力保障。在脱贫攻坚战中，巡视以强有力的监督促成了社会主义民主的特色与自信，确保每一名群众都能分享到改革与发展的果实，彰显了中国特色社会主义制度的巨大优势与活力。

市县巡察使得政治巡视“以人民为中心”的价值取向更大范围、更近距离地覆盖基层群众。中央巡视工作领导小组明确要求市县巡察突出基层属性，紧贴基层实际和群众关切，聚焦党中央各项决策部署在基层的落实情况、聚焦群众身边腐败问题和不正之风以及群众反映强烈的问题、聚焦基层党组织建设开展监督检查。各地广泛开展巡察，将市县党委的监督直插基层，对于加强基层政权建设、提升基层民主治理水平、助力乡村振兴具有积极促进作用。市县巡察打通全面从严治党“最后一公里”，成为市县党委了解民情、回应民意、解决民困、温暖民心的重要渠道，有力督促基层将党中央“以人民为中心”的各种方针政策落至基层、惠及群众，力求实现好的结果民主。

3.2 巡视全流程动员并吸纳民主监督

巡视的权威来自党中央，巡视的力量来自广大干部群众。党中央将巡视作为党内监督战略性制度安排，在党和国家监督体系中发挥统合功能，预设了巡视与群众监督、媒体监督对接的程序，成为党内监督和民主监督有机结合的枢纽。新时代，巡视坚持问题导向，对舆论监督、群众监督等民主监督信息的吸纳贯穿巡前、巡中、巡后全链条。巡视组接到巡视任务后，在巡视出发前便安排专人查找网络舆情信息，尽量不漏掉任何热点舆情，并将其与来自纪检、组织、信访等渠道获得的情况汇总梳理编制问题清单，提前研究准备。《中国共产党巡视工作条例》规定：“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督。”巡视一开始，巡视组便在各大媒体公开巡视组联系信箱、电话，在被巡视地区或单位选择比较显眼的位置摆放情况反映箱。由于巡视具有良好的公信力，每一轮巡视都能激发出干部群众的监督热情。巡视组在巡视期间与被巡视单位干部广泛谈话，谈话范围包括但不限于被巡视党组织领导班子成员、德高望重的专家学者、近几年离开领导岗位的退休干部、人大代表、政协代表、老上访户等。巡视组工作人员在“问题导向”和“两职压力”驱使下，以高度责任心开展巡视谈话和记录、撰写谈话情况报告，认真处理群众来信来电，将民主监督制度化、规范化地纳入党内监督范畴。巡视期间，巡视组还采取点面结合的工作方法下沉调研，主动搜寻民意关切。巡视反馈情况向被巡视党组织公开，反馈情况概要向社会公开，巡视整改情况通报向党内和社会同时公开，以“能公开尽量公开”为原则，确实不能公开的需要说明理由。

巡视组也以开放的姿态接受干部群众的评价与监督。曾多次出现巡视组还在现场巡视，群众对巡视组不满的相关情况反映就寄到巡视办的情形。当然也有大量群众给巡视组寄送感谢信和锦旗对巡视高度肯定。每年的党风廉政民意调查中，也设计了人民群众对巡视工作满意度评价的指标。巡视以制度化的流程设计提供了民意连续性表达与实现的机会，经巡视组筛选把关将民主监督信息纳入党内监督范畴，得以进入上级党组织视野。巡视既加持了民主监督的权威，也提供了监督领域民主实现的有效路径，以全方位、多视角、强有力的监督保障人民民主的有效运行和真正实现。

3.3 巡视坚持党内民主更好保障人民民主

巡视始终坚持和维护党的领导。中国共产党坚持以人民为中心，通过党内民主建设，优化社会主义民主制度体系，规范党的权力运行，落实人民当家作主的权利，形成“党的领导—党内民主—人民民主”的内在逻辑[29]。巡视不同于中国古代“八府巡按”“青天大老爷”的人治逻辑，巡视是在社会主义法治框架下，遵循党内民主原则，制度化、规范化地运行。党内民主原则有效保障了巡视对接和吸纳民主监督的成效，也使得全过程人民民主对巡视的赋能更加有力。巡视任务征求多部门意见后由党委(党组)统一部署，先民主后集中。每一届党委根据本届总体目标在初期制定巡视工作五年规划。年初，巡视工作领导小组制定年度巡视计划，报党委同意后执行。一届任期巡视全覆盖基本完成后，巡视机构请纪检监察、组织人事、审计等有关部门根据巡视整改监督情况提出意见建议，选择巡视“回头看”对象。

巡视队伍组建灵活多样，奠定多元化民主基础。巡视组组长“一次一授权”，从巡视组组长库中抽选，均为党性强、德高望重的党员领导干部。联络员是巡视机构固定编制干部，类似于秘书长角色，负责巡视组与巡视办之间的联系沟通。具有政治战略眼光、丰富从业经历、灵活多样办法、精通巡视工作的组长与党建专业出身、多轮巡视经验、严守纪律原则的联络员在处理巡视期间复杂问题时既能互为补充，又在一定程度上形成制约，保证了巡视工作的有效开展。巡视专员从各级各部门广泛抽调，扩大了巡视人员的专业背景，汇集各条战线的智慧。巡视组以项目制为运作机制，共同参与一两轮巡视后便解散，组领导对成员回原单位的提拔晋升没有发言权。因此，大家目标明确而纯粹，就是干好巡视工作，精准发现问题，不负党委嘱托与信任，否则还要因“两职”被问责。巡视短平快的运作模式大大消减了巡视组内搞团团伙伙形成不良风气的潜在空间，具备民主的氛围。

巡视组决策遵循组长负责制下的民主集中制。巡视组实行组长负责制，组建组务会承担组内谈话情况分析、问题线索了解、巡视报告修改等重大事务的决策。召开组务会时，安排专人记录，大家轮流发言，达成一致意见后形成决策并分工；经讨论不能达成一致意见时，由组长拍板决定，并记录组内不同意见。这充分体现了民主集中制在巡视工作中的运用。党的十九大后，巡视机构开始推行问题底稿制度，“一事一底稿”，将问题线索分析研判、了解过程及证据等资料汇编为底稿以便需要时查证，并在巡视结束后随问题线索移交给有关部门进一步调查，必要时将组内不同意见在底稿上备注。巡视组得到党委充分授权，具有高度权威，而严密科学的民主制度安排确保了巡视权力依规、依纪、依法运行。

巡视组与被巡视党组织充分沟通，目标一致。巡视并非单向的监督，巡视组与被巡视党组织也不是“猫和老鼠”的关系，而是以巩固党的领导、加强党的建设为目标的“同题共答”。巡视组进驻后，巡视组组长与被巡视党组织主要负责人第一时间就巡视任务进行沟通；巡视期间，巡视组领导与班子成员逐一谈话；撤离驻地前，巡视组组长就巡视期间发现的若干重大问题听取被巡视党组织主要负责人意见。这些制度设计给予了被巡视党组织充分的参与和表达机会，保障了巡视监督的客观、公正和民主。

巡视以会议形式汇报情况，会上直接提意见。现场巡视结束后，巡视组逐一向巡视工作领导小组汇报，以组长汇报为主，副组长、联络员作补充发言。领导小组汇总整轮巡视情况向党委(党组)汇报。党的十九大后，中央政治局常委会会议、中央政治局会议分别听取每一轮中央巡视的情况汇报(仅脱贫攻坚专项巡视“回头看”以书面形式听取)，与会成员逐一发言，就巡视发现的问题提出处置意见。巡视汇报机制以公开、民主、高效的方式保证了巡视监督的严肃性和成果运用的强制性，进一步压实了党委全面从严治党的主体责任。

党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。巡视严格按民主集中制运行，使得巡视决策更加科学、巡视报告更加全面、巡视建议更加有效。巡视绩效的提升有助于增进巡视的权威和公信力，进而鼓励广大干部、群众、媒体、民主党派等更加信任巡视、更加积极参与巡视监督、更加关注巡视及其整改情况，使得民主监督更具活力、更有效力。

4 巡视场域中完善全过程人民民主的路径

百年来，在巡视场域中，全过程人民民主有了诸多实践成果、制度成果和理论成果，有力保障了巡视监督在党委领导下权威高效运行，全面从严治党利剑作用彰显。从实践来看，全过程人民民主确实是一个“好事物”，但仍属于“发展中的民主”，有很大发展空间。在巡视过程中可以进一步营造民主文化，提升干部群众民主意识；进一步优化民主制度设计，提升民主参与动力；进一步改进运行方式，确保组内民主运行，更好地落实、发展和推动全过程人民民主；提升巡视全过程人民民主的形象。同时发挥巡视监督的利剑作用、示范效应和统合功能，带动各级各类党组织更好落实全过程人民民主。

4.1 培育民主文化,提升干部群众全过程人民民主意识

推进全过程人民民主，需要双向发力，既需要国家政权组织完善民主制度、优化民主程序、释放民主空间，也需要培养社会的民主文化，促使干部群众进一步养成民主意识、提升民主参与能力。巡视场域中，从制度层面设计了巡视组与干部群众谈话、接受群众来信来访以及巡视进驻、反馈、整改情况向社会公开等丰富多样的民主渠道和形式，实践运行中也取得了一定效果，但也存在不足。如巡视谈话时，很多领导干部心存顾虑不愿向巡视组说实话，不愿反映问题；群众向巡视组写信来电很多是为了自身诉求，而不是反映巡视监督对象和内容的相关问题；干部群众对巡视整改的关注远不及对巡视进驻的关注等。这些情况的存在使得巡视中的民主制度潜能尚未得到充分发掘，阻滞了巡视效能的发挥。

民主既是一个制度问题，又是一个文化问题，文化是民主有效运行的软件[30]，发展全过程人民民主需要培育民主文化。文化的力量巨大而深远，全过程人民民主的成功运转不仅需要良好的制度设计，同时还取决于成熟的民主文化。建议采取自上而下和自下而上相结合的方式形成合力推动民主文化发展，促使人民群众理性意识觉醒，形成规则意识和公共参与精神。让民主成为干部群众日常工作生活中的自觉和习惯，全过程、深层次地参与中国特色社会主义民主政权建设和运行。具体到巡视场域，广大党员干部和群众可利用巡视聚焦发现问题的机会，以对党负责、对组织负责、实事求是的态度与巡视组谈话、向巡视组反映情况、提供材料和问题线索。同时，也鼓励广大党员干部和群众监督巡视组的工作纪律、工作作风和工作成效，让群众在参与巡视监督的获得感中更好体会到全过程人民民主的制度优势和制度效能。

4.2 优化制度设计与操作,扩充巡视全过程人民民主的参与形式

巡视需要更好对接和吸纳民主监督，全面把握中国特色社会主义民主的基本要求，清晰、坚定、稳妥地对巡视场域中各类与民主监督相衔接的机制进行优化升级，让巡视更具公信力、更具亲民性。特别注意将民主纳入巡视的制度化规范框架，避免运动式民主参与导致出现不可控局面。将民主理念与民主监督更好融入巡视流程。如巡视组出发前，巡视办统一协调安排情况咨询会、书面调研等形式请民主党派、新闻媒体、有关专家学者等介绍其了解和掌握的被巡视地区或单位系统存在的问题，或者他们关心的问题。完善巡视谈话安排，巡视组提前设计并向谈话对象发放谈话提纲，以书面形式或在巡视进驻动员会上向谈话对象讲明巡视谈话的目的、价值和意义；讲明巡视谈话的保密原则、保密程序与方法；向谈话对象清楚明确地提出对党负责、实事求是的谈话要求；考虑建立将干部与巡视组谈话的态度、内容纳入干部评价考核制度，检验干部的忠诚度、忧患意识与责任担当，赋予巡视一定意义上的察吏职能。认真处理群众来信来访，关注巡视中群众反映的腐败和作风问题，及时推动解决群众反映的“急、难、愁、盼”问题，并以适当方式将来信来访处理情况向群众反馈，回应群众期待。

4.3 改进组织运行方式,完善巡视全过程人民民主的程序设计

一是优化巡视统合功能。进一步扩大巡视全覆盖范围，考虑将同级纪委，以及组织部、宣传部、编办等党的工作部门纳入巡视监督对象。在现有协作机制基础上，进一步扩大党和国家监督体系中巡视的统合范围，优化统合方式，提升统合效能。比如，在巡视过程中根据巡视了解的需要召集有关人民团体、民主党派人士开座谈会；中央巡视地方时，召集新华社、人民日报等中央驻省区市有关部门开座谈会，与这些单位负责人谈话。向有关监督主体通报巡视情况，让其他监督主体在向巡视组提供监督资源、技术与力量支持的同时，能够感受到巡视组对自身的尊重与反哺，以及巡视对自身监督的赋能增效。

二是促进巡视组内民主。完善组务会机制，在民主讨论的基础上实行正确的集中，重大问题的决定要实行表决，并做好会议记录。巡视组组长位高权重，须以更加平等的姿态与组员交流，充分听取组内不同意见，在组务会上坚持末位表态发言，杜绝“一言堂”，以更加民主的作风领导和组织开展巡视工作。巡视组内定期开展主题党日活动，召开组织生活会，增进相互沟通了解，开展批评与自我批评，营造平等、民主、和谐的氛围。

三是加强巡视办与巡视组之间的协同配合。作为连接党委与纪委、巡视工作领导小组与巡视组之间的枢纽性机构，巡视办要建设民主机制，完善制度流程，发扬民主作风，更好发挥在巡视工作中的统筹协调、指导督导、服务保障职能，化解巡视办与巡视组之间的摩擦矛盾，确保巡视机构更加务实、顺畅运转。

四是党委(党组)和巡视工作领导小组听取巡视情况汇报时，也要坚持民主集中制。会前，提前研阅巡视组提交的巡视情况报告、谈话情况报告、问题线索报告、选人用人情况报告等相关材料；会上，充分听取巡视组组长、副组长、联络员等汇报巡视情况，研究并提出巡视反映问题的处理意见和巡视反馈建议；会后，巡视组根据巡视汇报会上党委(党组)和巡视工作领导小组达成的处理意见共识，撰写巡视反馈报告，并按程序要求向被巡视党组织主要负责人和班子成员反馈。

4.4 增进对外开放与交流,提升巡视全过程人民民主的形象

一是进一步增加巡视对外的开放程度。当前，巡视在群众心目中留下的形象是权威而神秘的。在现代社会“祛魅化”的普遍进程中，适度的开放透明可以更加增强群众的信任度和尊重度。比如2017年中央纪委宣传部和中央电视台联合制作播出专题纪录片《巡视利剑》取得了很好的社会反响。该纪录片向全社会宣传介绍党的十八大以来党中央把巡视作为战略性制度安排，坚持党内监督和群众监督相结合，有效破解自我监督难题的制度安排。以此为基础，可考虑进一步增加关于巡视工作的深度宣传报道、设置巡视组接待开放日等方式，让巡视以更加亲民的方式面向社会，以更加平易近人的姿态接待群众，使得干部群众更近距离、更加深入地了解巡视，更加积极主动地向巡视反映情况、诉说心声。

二是增强巡视整改公开力度并丰富方式方法。目前，江西、安徽、广西等地采取的电视问政巡视整改情况的做法积累了一定经验，取得了良好的社会效果。因此，可以考虑进一步推广电视问政、网络直播等方式让干部群众更加便利地关注和了解巡视整改情况、参与巡视整改进程、监督巡视整改成效。以参与形式的多样化、体验的新鲜感、监督的力量感、成效的获得感提升干部群众参与巡视整改监督的积极性，亦增加被巡视党组织及领导班子成员履行巡视整改责任的压力和动力，促使责任单位整改时更加认真负责、更加担当作为、更加时不我待，实现巡视成果“颗粒归仓”。

5 结语

全过程人民民主是中国特色社会主义民主区别于西方民主的鲜明特征和显著优势，充分彰显了中国特色社会主义的理论自信、制度自信。巡视是全过程人民民主在民主监督领域的生动实践。从巡视发展历程看，全过程人民民主不是一个全新生造的概念，而是中国共产党百年来的初心使命、执着追求、长期探索、规律提取和经验总结，更是新时代党中央治国理政的价值理念、原则遵循和运行逻辑。从巡视实践来看，巡视作为全面从严治党的重要抓手，体现了自上而下组织监督与自下而上民主监督的有机结合，在巡视各方面均深刻体现了全过程人民民主的理念、价值和逻辑。新时代政治巡视坚持“以人民为中心”价值取向，紧盯被巡视党组织落实党中央为民政策的执行情况、影响群众切身利益的问题、群众反映强烈的人和事开展监督，发现了大量深层次、隐蔽性问题，对腐败与作风问题形成有力震慑和遏制，推进了改革进程，有效促进了问题的解决，提升了治理水平，有力保障了全过程人民民主的民主结果、民主实效。巡视场域中，在巡前、巡中、巡后全链条，巡视准备、巡视了解、巡视报告、巡视反馈、巡视移交、巡视整改全流程，巡视组内、组外多维度，巡视内容、巡视方式、巡视宣传多方面均全方位内置了全过程人民民主的基本理念、运行逻辑、操作规程，并且有着完善的制度保障。

展望未来，全过程人民民主在巡视场域中还有发展空间。随着巡视工作广泛、深入、高质量的发展，开展巡视监督和接受巡视监督的舆论环境和社会氛围将越来越好，逐步形成巡视组和被巡视党组织“同题共答”的良好互动。巡视组与被巡视党组织围绕“推动改革、促进发展”这一共同目标，将做好巡视工作作为双方共同的政治责任，在政治上、思想上、行动上统一起来，同向发力、优势互补，共同找准问题、共同分析根源、共同推动整改。在全过程人民民主的理念指导下，更好动员被巡视党组织的内部监督力量，通过巡视组“以上带下”提升巡视效果，被巡视党组织“下借上势”深化巡视整改，有效解决转型发展中的深层次问题和主要矛盾，更加精准有效地发挥推动改革、促进发展的作用。以高质量巡视全覆盖和巡视整改为抓手，让全过程人民民主在党和国家建设各条战线进一步赋能提效，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。