合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式

张 领

（贵州财经大学 公共管理学院,贵州 贵阳 550025）

1 问题提出与文献回顾

作为一项农村改革发展的战略任务，乡村振兴战略的提出经历了一个过程。党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设，并明确了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。在社会主义新农村建设的基础上，党的十九大明确提出乡村振兴战略，要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求来推进。尽管不同时期乡村治理的提法不同，内容也有所差别，但内在精神是连贯的，都包含建设农村基础设施、发展农村经济、构建新型农村治理体系、提高公共服务水平、实现城乡资源共享等内容。无论是发展乡村经济、提高乡村生活，还是繁荣乡村文化、建设美好乡村，都建立在乡村“治理有效”的基础上。作为乡村振兴重要内容和关键之策的“治理有效”要求德治、自治和法治相互配合，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。三种不同的治理方式分别代表不同的治理主体，但本质上是要求三者相结合的复合式治理，是一种新的治理原则和治理方式。

从乡村振兴的历史来看，农村建设一直都在“强国家约束—弱国家约束”之间摇摆。自清末新政至民国以降，梁漱溟、晏阳初、陶行知等人所开展的“乡村建设运动”的失败都因国家政治的不稳定，政府机构难以渗入乡村而趋于失败，亦即政治权威无法推动乡村改革，无法提供综合性的解决方案[1]220。当时国家权力深入农村社会的主要企图是进行财政榨取和兵役、劳役动员，但由于国家力量薄弱无力介入地方事务，最终导致国家政权的内卷化[2]216。1949年以后，政府通过对农村进行社会主义改造，在计划经济体制下村一级组织成为政府在农村实施计划经济的单元，变为生产管理、福利分配的“单位制”[3]7-11。政府在乡村政权建设中以强有力的管理者角色出现，乡村被纳入国家治理进程。改革开放后取消了人民公社，实行“统分”结合的家庭联产承包责任制。实际运作中，在经济上一些地方“统”不足，而“分”有余；在政治上，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，放弃“单位制”对农民的组织，给予农民自行生产和生活的权利，实行人民民主的村民自治制度，但赋予农民的各项民主权利在一些地方未能真正落实[4]。陈剩勇指出，由于中国人特有的行为方式和社会结构模式，“在日常的村庄治理中，村民自治的现有制度，包括村民代表会议制度、村民大会制度、财务监督小组制度等，实际上大多都难以发挥其应有的制度功能。对于现有的村庄管理制度、规章和程序，村干部和村民们有时候还走一走形式，更多的时候是把它们束之高阁”[5]。在政治和经济的双重作用下，国家政权和乡村关系又摇摆到“弱国家约束”这一端。自2005年中央将社会主义新农村建设作为农村发展战略以来，无论是社会主义新农村建设还是新近提出的乡村振兴战略，都意识到乡村治理的极端重要性。但乡村治理进程中部分地方政府过度动员过度包办。李增元等人指出：“有些地区搞大跃进工程，脱离实际，居民权利和利益受到加大损害。”[6]安彩英亦指出，基层政府在有些方面忽视了村民的意愿，统包统揽，限制了社会组织的发展和农民的参与[7]。

与乡村治理实践相一致，学术界20世纪90年代以来，基于乡村自治提出了相当多的理论，“草根民主”“协商民主”等理论是热门话题。徐勇基于广东云浮市的案例提出了以组为基础，组、村、镇分别设理事会的三级联动乡村公共事务治理机制[8]333-349。尽管强调了政府和村民信息上的互动，但本质上依然是以组为基础的分级治理，镇的权力未介入“组”这一级。实际上，跟其他“草根民主”理论一样，乡村治理中存在“民主性”不足的问题。基于此，何包钢等人提出用民主恳谈会来解决村民难以保障自己权益这一问题，民主恳谈会的内容由村民和村干部提出，如果公共问题和集体收益使用问题得到村民的广泛支持，则形成决策并得到执行[9]。从民主恳谈会的参与人来看也仅局限于农村，本质上依然是乡村自治的范畴。近年来关于新乡贤、基层党组织与乡村治理的研究，也没有超出自治的理论范畴，且随着乡村社会经济结构变迁，新乡贤、村党支部的权威性难以应对市场化冲击下乡村的利益冲突。廖业扬等人指出，政府与村民组织、营利组织和非营利组织合作的整体性治理对乡村治理有积极意义[10]。但正如景跃进所指出的，对整体性治理中的行政化和自治能否兼容的问题应进行再思考[11]，且随着一些地方村级治理趋于行政化，如何有效回应村民需求，这些问题尚需进一步研究。

村民、自愿组织、村“两委”和基层政府合作治理是笔者参与G村村庄治理的发现。G村合作治理这一模式通过自愿组织对村民利益进行整合，输入村“两委”，在基层政府的配合下实现了多元主体的合作，乡村振兴战略的“治理有效”这一目标得以实现。换句话说，合作治理中的基层政府(法治)、村“两委”(自治)、乡村社区公众及其利益整合的自愿组织(德治)基于裁量权的共享而形成了一种新的治理网络——一种旨在打破“统揽”与“自治”非此即彼的历史怪圈的治理方式。基于此，本文将研究这种合作治理方式的具体运作、内生逻辑以及对治理有效的政策意义。

2 合作治理的中国语境

现代意义的治理理论是从西方首先发展起来的，本身就是西方社会发展的产物，有其产生的制度和经济背景，这一理论应对的经济社会问题是高度发达的市场经济和原子化社会。这是在解决了传统农业社会后应对高度发达的工业社会乃至于后工业社会问题而产生的一种新的治理模式。然而，中国对社会问题的治理呈现出与西方不同的特点，合作治理中的共享裁量权、政府在治理中的地位因而与西方有所不同，有其适用环境。

2.1 与政府共享裁量权的合作

治理作为公共管理的一个重要概念，是随着公共行政采用工商管理方法、引入市场竞争机制等“管理主义”而逐渐受到学界和政界重视并成为政府改革的目标的[12]。治理被很多国家作为去科层化的一剂良方，是一种朝向市场化努力的策略[13]，其主体包括以政府为核心的各类公共部门和非营利的公共组织[14]71。在西方，治理中可以没有政府这一主体，也不需要依靠国家强制力量来实现[14]69-70。但在中国，合作治理的核心主体是政府，所以合作治理是政府与其他主体的“合作”。值得注意的是，政府和非政府部门的顺从关系、短期的非正式互动关系、临时松散的合作关系不算合作治理。在国内，公共管理通常是指公共部门与非营利组织的合作，而且公共部门的合作有协作治理、参与式治理、合作治理等不同的合作方式之分。不同治理主体在治理中的角色不同，协作和参与强调从属地位，还可能包含通过合同外包的合作方式。然而，这种管理方式不符合公共管理引入工商管理以提高政府内部管理和推进政府改革、高效提供公共物品和服务的初衷。因而，合作治理与配合(cooperation)和协作(coordination)有着本质上的区别，它表示一种和政府长期的、正式的互利关系，这种关系基于公共目的而参与公共决策、决策执行和参与项目管理，提升公共财政的效率[15]。多纳休等人将合作限定在“共享裁量权”[16]，排除了一方作出决定，而另一方只负责执行的合同关系，或顺从、协作等主从关系。在中国背景下，裁量权的共享不只是体现为政府提供财政和政策支持，更重要的是约束村民追求利益时所产生的经济外部性，保证其他社会组织公共物品和服务提供的效率。

2.2 政府的元治理角色

合作治理是新公共管理理论，尤其是治理理论的新发展。在西方，包括合作治理在内的公共管理是应对政府科层化、寻求灵活性和高效提供公共物品与服务的一种新的治理方式，本质上是政府治理走向市场化的一种改革[11]。因此，在裁量权的分享中不同社会条件下政府所能分享的裁量权不同，罗茨认为治理甚至可以没有政府在场[17]。然而在中国，尽管合作以裁量权共享为前提，但从政府管理向治理乃至于合作治理的转变，需要面对传统农业社会、工业社会乃至后工业社会同时叠加的问题[18]，需要政府承担元治理的角色。简而言之，政府管理不当和管理过度导致的失灵与政府缺位同时并存，在此意义上，政府要作为现代化的推动力量进行市场培育。换言之，政府失灵和市场发育不充分同时存在。无论是市场发育不充分还是政府失灵，都需要在一些方面强化政府的力量。因此，薛澜等人指出，在中国“‘国家’才是‘国家治理体系’这一概念的核心”[19]。

对于向来以自治为主要治理手段的乡村来说，合作治理离不开政府，且政府应担当元治理的角色。随着乡村通往中心集镇乃至县城道路的修通，农民收入多元化引起农村社会经济结构的变化，乡村振兴中的“产业兴旺”需要政府进行市场培育。不仅如此，城市异质性因素的介入，城市经济的外部性外溢农村，农村经济自身存在的外部性也日益凸现，农村公共事务需要一定程度的约束性治理。因而不具有执法权的村“两委”是难以实现有效治理的，需要基层政府职能下沉实施约束性治理。因此，农村事务既需要承担大量的公共物品、公共服务供给的服务型政府，更需要基层政府支持和配合作为自治组织的村“两委”，提供村民急切需要的公共物品和服务，对乡村实行有效治理，振兴乡村。

2.3 合作治理在乡村的适用性

用合作治理理论来分析没有政府正式机构的村一级治理是否合适?法理上，1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村委会组织法》)就明确了农村的自治地位。尽管几经修改，村民委员会的自治地位并没有改变。但细查其条款，我们发现《村委会组织法》明确规定了党的核心领导作用，党“领导和支持村民委员会行使职权、依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。这说明村民委员会在实际管理活动中，需要在基层党委和政府的指导下开展工作，协助政府完成一定任务。在边远乡村，由于农村的自然经济特性，公共事务较少，村“两委”更多是配合政府的工作，协助乡镇一级政府开展计划生育、生态环境、社会治安、税收等工作。村“两委”在实际工作中成了社会治理的“神经末梢”和“前哨”。“地方性世界是内在的、根本的，国家政治体制等背景则是非根本性的”[20]169，而村“两委”作为“地方性的农民生活组织”被统合进“国家建制”中[21]217。

乡村中存在的政府职能和自治职能相互交织、难以区分。在一些乡村，2006年农业税费取消后，基层政府对乡村社会的影响在一定程度上受到了削弱，但随着社会主义新农村建设、精准扶贫等国家政策和战略的大力推行，政府权力对乡村的影响加大了。在项目下乡过程中，乡村自治组织实际上“不过是国家行政力量的向下延伸，是国家的代理人，而不再有乡村社会的当家人、不再有乡村社会的内生利益的整合能力”[22]。所以在村庄层面，村级组织的行政化往往使村“两委”日渐成为以完成基层政府指令为目标的组织。尽管村“两委”并不是行政部门，不具备行政部门的执法权力，但作为自治体的村“两委”在实际层面上履行部分政府职能。从这个角度讲，政府在乡村的职责可以从乡村自治的角度来进行理解，合作治理概念适用于乡村场域。用合作治理来分析乡村自治从理论上来说是适合的，在实践上也是必需的。这不仅仅是合作以提高生产率、以获取信息等[16]71，还因为实施了几十年自治的乡村遭遇现代性这一异质性力量的冲击，市场的逐利性改造了传统道德，产生了一系列问题，如公地被圈占、“公共池塘资源”枯竭问题[23]以及环境污染、乡村无序建设等其他公共问题需要作为执法者的基层政府在场；乡村振兴项目的开启、监督和评估也需要基层政府。在这样的背景下，基层政府、村“两委”和村民合作治理网络的形成就具备了条件。

3 多元主体的互动与乡村合作治理的形成过程

本文所述的合作治理实践来源于贵州省西北部N县G村。G村这一案例符合质性研究者所主张的个案研究的选取必须注重“研究的潜在可能性”和个人兴趣的要求。G村为笔者家乡，对其进行长时段观察有极大的便利性，不仅如此，笔者直接参与近三年有关该村公共事务的治理，知道乡村治理的内在逻辑和乡村治理出现的困境。通过对其治理过程进行研究，洞察治理主体之间合作的微妙关系和存在的结构性问题，通过G村案例能够发现合作治理的内生逻辑。

G村离县城7.5公里，村里有一条约3.5公里的公路和省道相连。2000年前因交通不便，现代化的异质性对同质性的村落共同体的“扰动”几近为零。随着交通条件的改善，这里所产的土豆、玉米、辣椒等农产品因区位优势也可参与市场竞争。村民眼中的“穷山恶水”、深不可测的地下溶洞、满身长刺的火棘都被市场赋予了新的价值，成了新的经济资源。外出打工回乡的年轻人联合村里其他精英，成立了青年组织推动乡村建设，村民自治展现出新的气象。如果说大规模外出务工而在异地形成的“流动的共同体”[24]催生了“农业的隐性革命”[25]，则村庄到县城道路交通条件的改善促成了“村庄大转型”[26]。村庄开始发展新型农业，发展乡村产业。当然，交通改善也打破了村庄原来的宁静，现代性因素的输入对村庄的宁静与和谐造成了扰动。村庄出现了圈占公地、抢卖墓地等恶性竞争行为，也出现了从事新型农业而破坏环境、转嫁生产成本等不良社会问题。农村社区的这些问题催生了公共话题，从而在“社区空间”内引起广泛讨论，在自愿组织“爱心小组”的整合下进入村“两委”的议程，社区的政策之窗因而开启，社区空间、自愿组织和村“两委”的互动因此产生。

3.1 “社区空间”与自愿组织的产生

在最宽泛的意义上来说，具有归属感的村落共同体亦具有公共领域的性质，有公共场所和聚会空间，能够产生公共舆论，并能形成集体行动[27]。只不过这个公共空间不是和国家相对的公共领域，因为它是以公众交往的形式呈现出来的，其讨论和辩论对象主要限于村落共同体本身，具有封闭性。正如玛丽·兰金研究晚清公共领域所指出的，公共领域的轮廓与哈贝马斯所要求的不同，“晚清帝国的公共领域是地方性的，而且对国家政策几乎没有直接影响”[28]202。对于许多地方的农村而言，村民的主要归属点和所讨论的主要问题都局限在社区内部。换言之，农村的公共领域是地方性的，局限于村落共同体[29]，本文将其定义为“社区空间”。社区空间主要关注社区内部事务，作为“公家”的政府不是社区空间主要言说和批评对象，而是直接指向村“两委”或直接干预社区内部事务的乡镇干部。所以社区空间中体现的是“批判的社区性”，它既表达人们无目的交谈而呈现的公共空间，也包括人们开展社团生活的空间，还是乡村公共事务开展的地点，为村民提供地方归属感，赋予公众社会意义和认同[30]。G村自愿组织的诞生正是社区空间发挥作用的产物。

社区空间的形成有特定时间和特定场合。村庄中的丧葬嫁娶日、传统节日是其重要时间节点及场合。随着农民外出务工，村庄中人员聚集的主要场合集中于春节。春节是聚亲访友、聚众狂欢的节日。无特定目的、不受操纵的公众交往使得日常问题易转化为一种普遍共有的公众反应，上述所说的圈占公地、抢卖墓地等恶性竞争行为成为社区的公共关切。G村自愿组织的诞生就是2019年春节年轻人聚会思想碰撞的结果。跟其他村庄一样，G村的春节是农村公共舆论的一个重要时间节点，为村民提供了“集体共庆”的气氛、时间和场域。在春节这个浓重的传统节日里休息时间长，传统聚亲访友中议论家乡的发展、讨论基层政府和村“两委”的作为。资源争夺、贫穷和垃圾遍地所表现出来的“社区失灵”和打工目的地的整洁、秩序和繁荣形成强烈对比，使得村民不约而同地关注家乡发展问题，共同议论的产生表达了村民对幸福的共同追求。外村人来村里购置墓地和进行埋葬活动，毁坏山林、破坏环境成为社区空间的公共关切，因此杜绝外村人来G村购置墓地成为村庄环境整治的切入点。在这样的背景下，G村成立自愿组织(即“爱心小组”)，村中外出务工经济精英ZXJ注资5万元作为启动资金，进行扶贫济困和资助品学兼优学生。“爱心小组”的善举赢得村民的认可和拥护，并在村庄发展中逐渐衍生出筹资修路、发展产业等职能。自此，社区空间催生公众共同关切，自愿组织成为村民意愿表达、利益整合的组织和载体。

3.2 自愿组织和村“两委”、基层政府的积极互动

农村社区村民的意愿和诉求需要通过特定组织进行整合，否则只能成个人抱怨，这需要经过专业人才和特定组织的整合才能形成“问题源流”，问题源流得到农村社区中政治精英的支持实现问题汇聚，政策之窗开启[31]183。这一过程中，“爱心小组”成为问题源流和政治源流汇聚的关键。但进行利益综合的“爱心小组”的活动需要得到基层政府或村“两委”的支持才能顺利进行。G村发展产业的修路计划得以开展也是不同主体积极互动的结果。G村有万亩火棘和万株珙桐，具有极大的观赏价值。在“爱心小组”和村中具有号召力的乡贤ZQC商议下，决定筹资修路带动旅游和农业产业发展。村民对于修路积极性很高，村民无偿提供土地，并筹集了启动资金7万元。但修路涉及耕地和林地，按照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的要求，需要报县级政府批准。于是“爱心小组”将可行性研究材料报给村委会，村委会及其驻村干部上报政府，但长时间都没批下来。在个别村民因土地占用可能会阻挠、举报的情况下不敢贸然开工，部分村民担心道路修建难以成功，因而申请退款，“爱心小组”决定2020年农历新年退还村民全部所凑款项。

自愿组织利用其“亲密关系富余”[29]28的优势，协调村民与村“两委”的矛盾，利用其政治优势和村“两委”互动，得到村“两委”的支持。“爱心小组”在第二年春节的社区聚会又重新启动了这条道路的修建，这凸显了内生的自愿组织利益整合、协调矛盾的作用。“爱心小组”领导者之一、乡村精英ZL及时制止了退款行为。他说：“如果这次退款了，以后这条路就不可能修起来，也不用担心政府会中途制止，我们做的是公益事业，只要不破坏林地，尽量保护就不怕。”其他成员利用亲戚关系，做通了G村另一个小组的土地规划和筹款工作，村支书对修路暗中支持。在“爱心小组”积极活动和村“两委”支持下，村民密切配合，“爱心小组”重启路线规划和筹款活动，全村筹款149 400元，道路于2020年5月完工。

道路经过两年的波折终于成功修建，是多方力量共同作用的结果。首先，村民意愿经过“爱心小组”整合，成为村“两委”的议题而得到支持。村民不仅仅只是表达了修路的愿望，还包括凑集款项、让出土地的实质性支持。而村民在未获得修路许可的情况下进行的筹资和路线规划活动，有一个不言自明的前提，就是他们的活动得到村“两委”的大力支持。这是因为村干部也是村里人，在长期互动中表达过修这条路的意愿，村干部与村民的需求一致。其次，合作得以顺利进行得益于村“两委”和“爱心小组”以及村民之间的软约束，即原本的权力体系因“亲密关系富余”及文化网络的润滑而使得沟通顺畅，这是合作得以顺利进行的关键。最后，在前两个基础之上，需要村委会权力的“非正式运用”和村民同属一体的平等关系，而不是权力节制关系。因而在本文的案例中才会有村支书的暗中支持。所以才在村民的筹资和捐地基础上，即使没有得到基层政府批准，也可以在村支书暗中鼓励支持下而得以成功修建。自愿组织、村民和村“两委”以及基层政府之间的合作可用图1来表示。

图1 治理场域中多元主体合作过程

从图1可以看出，基层政府指导和支持村“两委”的工作存在一条虚箭头，说明乡镇及以上政府职能“悬浮”于村级组织，这给合作治理埋下隐患。这在G村的治理过程中得到完整的展现，在具有约束性的治理场景中体现得更充分。比如面对不愿出让土地的村民，村“两委”和自愿组织就无法处置，几乎使得道路的修建“胎死腹中”。自愿组织和村民之间的互动以及村“两委”的互动都很频繁且具有实效。要不是村支书的暗中支持、“爱心小组”成员的丰富社会关系、另一个村民小组的凑资，修路就无法实现。然而，在需要强约束的乡村治理的场景中，仅有村支书的支持是明显不够的。下面的事例可以有效地说明这一问题。

3.3 自愿组织、村“两委”自治与社区失灵

乡村振兴中的产业发展及其配套建设是基础，在发展中人和周遭世界的关系也被改造了，引起人际关系的重组，这些冲突在过去是由宗族和村落共同体中的固有规则进行调解的，而随着村庄的发展，这些规则开始失效。相对于市场失灵、政府失灵，社区无法通过自身控制其失序，即为“社区失灵”。这就需要政府权威参与的约束性治理以矫正社区失灵。G村禁止外售墓地的公共议题因得不到基层政府支持，村“两委”和自愿组织的“弱控制”能力下处理失败就是典型事例。G村杜绝外村人在村里购买墓地的决定经由驻村干部和村支书、村民组长等参加，以及“爱心小组”召集的村民大会共同作出，并明确售卖墓地的村民将被取消村里诸如精准扶贫、“爱心小组”资助以及重大庆典活动村民不予帮助的惩罚，这一禁令经由这次会议写进村规民约。为落实这一村规民约，由“爱心小组”在进村的两个必经路口修宣传栏张榜告示，并具体负责会议决定事项的执行。然而，缺少基层政府的强制权威注定对违规行为的惩戒失败的命运。村民大会召开后不久，就有村民以5 000元的价格违规售卖墓地。“爱心小组”立即采取行动阻止，但村支书和村庄中多数村民都因为碍于情面而难于执行，“爱心小组”中也有成员觉得碍于情面、无执法权而作罢，因此这个村规民约无法执行，自此村规民约再无人提及。

总之，在上述修路协调事件中，村“两委”和自愿组织的互动促成了道路的修通，但在需要惩戒违规行为的事例中，村庄内的互动并未解决实际问题。道路成功修通得益于共同体“亲密关系富余”这一特性，惩戒失败也因“亲密关系富余”造成的人情困境。具体到售卖墓地这起事件，村“两委”只是作为一个协调人身份出现，约束性功能缺位。这反映出乡村治理需要约束性治理。禁止向外村售卖墓地原本是得到村“两委”支持的，但村“两委”约束力弱，在需要惩戒时往往无能为力。村“两委”在需要强约束的治理中难有作为与其角色相符。首先，村干部和村民在地缘和血缘上有联系，就如上述墓地售卖者和村“两委”本身同属一个共同体，工作压力屈尊于人情压力，村庄治理中“亲密关系富余”在这里就变成了约束的障碍。“爱心小组”作为自愿组织其执行力更弱，只能通过取消自愿组织的资助，号召其他村民施加舆论影响等来进行约束。其次，村“两委”尽管也执行一些政府的职能，但它缺乏政府的执行权力，在功能定位上也缺乏约束性治理的动力，遭遇人情困境时选择性地放弃治理就在情理之中。因此，需要政府权力下沉，补充村级治理体系的权威性，增强其执行权力，实现村民、自愿组织、村“两委”和基层政府下沉的权力的合作。如此才能实现村民意愿的输入、自愿组织的利益整合、村“两委”和基层政府下沉权力的约束性治理的有效互动，形成多元主体相互配合的有效治理格局。

4 合作治理:乡村治理有效的内生逻辑

乡村自治因有《中华人民共和国村民委员会组织法》而得到法律的保障，但乡村自治面临市场化和农村“空心化”的冲击，村民利益结构和社会关系被市场所改变，引起人与资源、人与人的冲突时，传统治理体系就容易失灵。从上述的案例中已经看到政府权威在乡村治理中的重要性，多元主体的合作治理才是化解矛盾的良方。合作治理有内生逻辑：需要村民、村级自治组织和政府形成共同的动机，这建立在规模适中、具有归属感和社会关联性人口条件之上；需要具备建立在特定经济基础之上的集体行动能力；需要有村民利益整合的自愿组织，更需要村“两委”、基层政府的大力支持。在这几个要素的共同作用下生成新的裁量权共享的权力网络，形成合作治理模式。

4.1 归属感、社会关联的社区空间

乡村因人们的归属感和社会关联性形成社区共同利益关注，这是产生共同动机、形成合作动力，进而实现治理有效的基础。正如G村村规民约的形成只包含其中一个村民小组的利益诉求，而另一个村民小组的利益没有包含进来，其约束力不足也就不足为奇。这意味着“撤村并居”有其原则，人口规模不宜过大，且需要考虑文化传统的完整性，因为这是村民积极参与的道德义务产生的条件。正如卢梭所言：“在这样一种彼此互不相识而全靠一个至高无上的行政宝座才能把人们聚集起来的人群里，才智就会被淹没，德行就会没有人重视，罪恶也不会受到惩罚。”[32]60其逻辑如达尔所说的，因为维系人与人的爱只有直接指向具体的个人时才有意义，如果爱扩展到整个人类，这种爱就没有意义了[33]262。因为道德的具体指向性是需要人们经常互动的，在经常互动中人们体验到相互依赖，产生情感共鸣。具有归属感的社区空间是村民、自愿组织、村“两委”产生合作动机，采取合作行动的空间基础。

社会关联性和共同体的归属感是互为条件的，指的是血缘和地缘关系的相互交织而形成的社会团结。因社会关联而关注自己的社区，才会有积极参与的动力。G村修路、扶贫济困、资助大学生都是自然村寨内的事情，当村支书提议将这一爱心活动扩展到临近自然村寨时，“爱心小组”以资金有限为由拒绝了这一要求。托克维尔在讨论美国乡镇自治得以实现也是基于这一逻辑：“乡镇生活可以说每时每刻都在使人感到与自己休戚相关。”[34]85而县的行政建制是人为划定的，不适宜作为自治的基础：“县虽然是个整体，但在其所包括的各个部分之间既没有必然的联系，又没有传统的依恋感情、传统和生活。”[34]87托克维尔所说的这种“依恋感”就是共同体的归属感，中国乡村的熟人或半熟人社会具有这样的特性。基于乡村社会的关联性而产生的“团结感”是一种“亲密关系的富余”，这使得沟通与信任更为容易，而且还因为联系多而使得沟通不易中断。换言之，一个关系断裂可由其他关系来弥补，因此合作双方能相互沟通，或者因各种人情的牵扯而保持克制，社会联结才具有韧性，合作才得以在错综复杂的环境中继续进行。在这种紧密团结的社会中人们唇齿相依、守望相助。

此外，乡村自治组织中的等级结构被社会关联中富余的“亲密关系”软化。社会关联中“联系的富余”可以驯化村级组织权力的等级性，整合和协调村民利益诉求，合作行动的社区空间就此产生。G村村支书和村民的关系既是管理与被管理关系，又是亲戚、亲属、邻里关系，亲戚、亲属和邻里关系软化了村支书这一角色，因此村支书和村民的关系在角色地位上是平等的。合作治理强调的是“合作”，合作意味着治理主体间地位是平等的，而不是科层制的权威结构。正如巴里·鲁宾等人研究证实的，成功的合作需要弱化行政机构的独断性结构和提高治理的平等义务，行政组织对治理的承诺是最重要的，如果没有行政组织的承诺，合作治理就不存在[35]。因此合作治理需要建立在相互熟悉和信任的基础之上，而村“两委”都是本村人，即使政府派驻村的干部和第一支部书记与村民之间的人际距离也近。这是村庄自愿组织能和行使部分政府职能的村“两委”积极互动的前提。

归属感、社会关联是合作治理得以开展的社会条件。在此意义上，托克维尔才会认为美国民主的基石是乡镇自治，因为美国的乡镇人口普遍只有两三千人，是自然形成的，而不是政府规划的。在这样人口规模的社区中，人们相互熟悉，是治理的基础。此外，两三千人口的治理单位，人们相互熟悉，能参与管理，践行真正的自治。这和托克维尔在美国观察到的乡镇自治在逻辑上是相似的：“(他们)关心乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。”[34]86乡村自治一旦超出特定地理空间和人口范围，村民的归属感会减弱，参与意识会降低。

4.2 “乡—城流动”与合作行动的能力

治理是多方合作的结果，需要具有内生动力的各个行动主体参与。也就是说，治理有效需要合作的主体具有持续的行动能力，行动能力的要素包括组织、领导、知识和资源。具体到村落中的治理合作行动能力来说，具有归属感的一定规模的人群拥有丰富的“社群社会资本”[36]，它能产生信任，在此基础上形成共识，并能进行有效沟通。但产生合作意愿进行有效治理还需具备行动能力，尤其是经济能力。货币性收入不仅成为“预储资本”参与乡村产业振兴，也是乡村公共事务得以开展的经济基础。

无论是产业振兴还是合作治理，都需要村民具有一定的货币性收入以夯实经济基础。但农民要参与乡村发展、合作治理，得有亚当·斯密所说的“预储资本”。“一个人所有的资财，若仅足维持他数日或数周的生活，他很少会想从这笔资财取得收入。他将慎之又慎地消费它……他所有的资财，如足够维持他数月或数年的生活，他自然希望这笔资财中有一大部分可以提供收入。”[37]261预储资本是村民自我发展的内生性资源，如果没有这笔资金，基层政府对村庄其他公共物品和服务供给有限，且发展是输血性的，而不是内生性的。跟其他多数村庄一样，G村是通过“乡—城流动”创造的货币经济形成“预储资本”，提供了产业振兴和治理有效的经济基础。农民外出务工，尤其是新生代农民工外出务工挣了钱，有货币性收入[38]，参与村庄治理活动才变成了现实。G村“爱心小组”的主体成员主要是外出务工成功者或政府系统中的工作人员，G村经济精英尤以外出务工人员为主。农民因收入增加而增强了参与村庄治理的效能感，又从经济上以货币的形式把对家乡的热爱转化成实际行动。在G村，村民修路、珙桐保护和春节联欢活动都是村民自行集资进行的，从2019年年初到2020年5月份，全村集资款包括修路149 400元、春节文娱联谊活动5 650元、路灯费用71 274元、旅游促进活动57 800元、道路养护13 400元，共计297 524元。作为一个没有集体企业的村寨，款项全部为村民所捐。如果村民没有货币性收入，很难想象像修路这种公共事务能够开展。

总之，乡村合作治理的持续有效需要基层政府和村“两委”的大力支持外，更需要村民本身具备行动能力。在农村中的合作治理，尤其需要具有一定货币性收入、内生动力强的农民参与。乡村振兴的主体是农民，农民主体性的发挥程度决定着乡村振兴战略目标的实现进度，需要重振乡村经济活力以富裕农民，让农民主体性的发挥具有物质经济基础[39]。G村村民利益整合组织“爱心小组”，通过扶贫济困、奖励大学生等善举来增强自身的合法性正是靠外出务工的经济收入来支撑的。农民积极踊跃支持“爱心小组”的工作，参与乡村修路和发展乡村产业也是收入增加的结果，尤其是外出务工实现增收的结果。所以徐勇说，自治体现为自主性、自力和自律性[8]351。从经验上来说，自主性和自力是需要有经济条件作为基础。因而，“乡—城流动”所创造的货币性收入是合作治理有效的经济条件。

4.3 村民利益整合的自愿组织

在G村乡村振兴过程中，如前文所示，自愿组织“爱心小组”出现在各种治理场合，无论是在修路等基础设施建设中，还是在村规民约等规章制度的起草和执行过程中。这是乡村自治实现自我管理、自我服务的重要条件。在一些农民眼中，村“两委”的主要工作职责是完成上级政府交办的工作任务，容易影响村“两委”对村民需求的有效回应，因而需要一个新的组织能整合农民需求、代表农民和村“两委”进行协商。从村“两委”的角度来说，自愿组织能在一定程度上将村民的需求整合起来，提高回应的效率。像G村一样，村“两委”也需要“爱心小组”这样的自愿组织来帮助协调修路，协调农村利益冲突和矛盾。这样，在村“两委”、村民需求双重逻辑的作用下自愿组织应运而生。

村庄中自愿组织的产生首先是应对农民一盘散沙的困境和落实乡村发展项目不力这一状况的需要。从上文的讨论中发现，自愿组织是农民自愿成立的，是为解决扶贫济困、治理乡村而在社区空间中成立的。农民自愿组织作为联结村民和村“两委”的关键一环，自愿组织成员本身就是这个村庄的精英，容易得到村民的认可，受人尊敬。自愿组织的成员全部来自地方共同体，他们本身就是农民，是农民自己的自愿组织，他们每天和农民接触，并在社区空间中相互讨论，能整合农民的利益和将需求输入村“两委”并最终送达基层政府。也因有一定的组织性，能够将这些需求转变成行动，因此他们得到的农民需求信息更为真实和及时。同时他们有组织、有地位，这为自愿组织和村“两委”积极互动提供了便利条件。

其次是村“两委”处理和协调农村利益矛盾与冲突的需要。村“两委”尽管也是来源于村民，但其与基层政府关系非常密切，尤其是在村级治理行政化的背景下使村“两委”具有一定的权威性和等级性。但也因为这个缘故，使村“两委”在乡村治理中的主动性和灵活性较差。正如魏芳兰发现，灌溉系统运作中民众和科层制直接对接的结果就是“在严格等级制下，其下属在没有接到命令前是不会有动力去采取任何行动的。因为私自采取行动可能会冒犯等级体系的领导，当然也为自己的不积极主动找到合理的借口”[40]。此外，村“两委”在一些村民的观念中主要是协助基层政府开展工作，容易忽视村庄内部和村民的需求，而村民自愿组织的干预和协调刚好弥补了村“两委”注意力分配不足的问题。正如G村中道路修建所筹款项、协调土地都是“爱心小组”这一自愿组织来完成的。自愿组织的这一功能形成了政府和社会组织之间的一种新的互动机制，在上下级治理模式出现张力，下级灵活性与弹性不足时，基层政府会更注重通过发展社会组织来解决自身遇到的难题，进而形成“借道”机制[41]。

4.4 “强约束”的基层政府职能下沉乡村

在乡村社会中面临惩戒性的治理时，如果没有代表政府强制力的权力下沉农村，人情压力会使村规民约失效，发展受阻，自治在遭遇市场冲击时可能在实际上等同于放任不管，合作治理最终无法实现。这是乡村社会“伦理本位”以“和谐”为要的特性决定的。正如梁漱溟所说：“家庭生活是中国人第一重的社会生活；亲戚邻里朋友等关系是中国人的第二重的社会生活，这两重社会生活，集中了中国人的要求，范围了中国人的活动，规定了其社会的道德条件和政治上的法律制度。”[42]18这种社会重在“和谐”，一切以家庭外推，发乎天伦骨肉，亲切相关之情，是要尽力避免冲突和对抗的。所以梁漱溟说：“每一个人对于其四面八方的伦理关系，各负有其相当义务；同时，其四面八方与他有伦理关系之人，亦各对他负有义务。全社会之人，不期而辗转互相连锁起来无形中形成一种组织……此种组织没有边界，不形成对抗。”[42]79乡村各家族之间都因通婚而产生血缘、情分及义务叠加，是以“和睦”为典型特征的共同体。“由和睦产生的东西，作为共同生活的内容和形式，这就是天然的和首先包含在其萌芽中的秩序与和谐。”[43]306尤其是冲突事件不直接导致村“两委”成员的个人利益损失时，“以和为贵”就更有可能占上方，公共利益往往就暂时被搁置了。所以村“两委”在处理违规事件时就面临极大的人情压力，治理易于失败。因此，才会出现G村村庄墓地不外卖的村规民约并没有得到实施以及村民们开始抢占集体土地、开始乱搭乱建的现象。

因此，村民“自治”的定位在需要约束性治理时就显得有效性不足，需要具有执法权的政府机构下沉，辅助以实施约束性治理，帮助建立乡村发展的各种制度，以惩戒乡村治理过程中的搭便车行为和个人利益对公共利益的破坏。正如周飞舟所言，农业税取消后，乡镇一级政府从“汲取型”政权变为“服务型”政权，但基层政府和农民的关系出现了意外后果，就是“以乡镇政府为中心的基层政府行为的‘迷失’”[44]，即“悬浮型”政权的特征越来越突显出来。尽管随着此前精准扶贫项目和当前乡村振兴项目的推进，基层政府诸多机构和人员下沉乡村，但其工作性质不是约束性治理的执法行动。因此，合作治理需要基层政府尤其是乡镇一级政府相关职能部门下沉乡村，实施约束性治理，使得合作治理项目的运行符合村庄公共利益的愿景，同时对乡村失范行为实施惩戒，维系乡村治理秩序。

总之，在社区空间中，村级组织、自愿组织和村民在共同动力驱动下形成共同动机，村民在“乡—城”流动背景下获得货币性收入并形成联合行动能力，下沉的执行国家“约束性”治理的基层政府职能部门共同形成合作治理，最终产生合作行动，村治中成功的合作治理的内生逻辑可以用图2表示。

图2 合作治理的主体、条件与内部合作逻辑

5 总结与讨论

通过G村乡村振兴过程中村民、自愿组织、村“两委”和基层政府的互动发现，乡村的有效治理需要德治、自治和法治的相互配合。首先，自治就是需要将村民组织起来，以方便乡村振兴项目的实施；村“两委”原本是承担这一责任的自治组织，但在资源下乡、项目下乡等背景下，村“两委”需要协助基层政府完成特定的工作，容易使村“两委”对村庄内部事务和村民需求的注意力分配不足，因而需要特定的组织回应村民需求，并向村“两委”反映。其次，需要村民的行动能力作为支撑，通过增加村民的收入才能提升其效能感并转化为合作行动。再次，村民、自愿组织积极参与乡村振兴，跟其归属感有直接关系，归属感使得村民关注家乡建设和发展，在公众交往的过程中形成社区舆论并输入自愿组织，形成社区议题。社区议题产生并被村“两委”接纳使得村民利益和村落共同体联系起来，产生了合作意愿、转化为合作动力，最终与村“两委”、基层政府形成合作行动。最后，尤其最需要强调的是，随着市场异质性因素对乡村的扰动、传统道德被市场改变，社区容易失灵，需要拥有执法权的基层政府下沉乡村，解决乡村出现的发展失序问题。

本文的研究发现对于乡村振兴战略的实施具有几个方面的政策启示。一是要保证社区空间文化和认同的完整性，这是保证社区空间归属感和社会关联性的需要。地方政府职能下沉需要一定规模的人口才能降低行政成本，但规模又不能太大以至于割裂社区的传统认同，因此“撤村并居”需要平衡行政成本和社区人口规模的关系，以确保社区的完整性。二是以产业高质量发展促进乡村振兴，这是能激起农民参与管理热情的经济基础。到农村发展的产业资本只是培育农村市场、链接生产、销售等各个环节的龙头企业，而不是挤兑乡村发展红利的企业。因此需要平衡下乡资本的逐利行为逻辑和政府的公益行为逻辑，防止“速效政绩”催生资本下乡[45]。三是需要基层政府职能下沉乡村。这既是城乡一体化的需要，也是解决乡村发展无序化的需要。乡村振兴的推进会产生新型农业，发育不充分的市场需要政府进行完善，也随着经济发展引起人际关系的冲突，需要基层政府职能下沉对农村的发展失序实施约束性治理，以矫正“社区失灵”。