全过程人民民主视域下的职代会制度及其完善路径

吕明霞 王珍宝

（1.上海大学 高等教育研究所，上海 200444；2.上海市总工会 劳动关系工作部，上海 200002）

职代会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是我国基层民主建设的重要领域，也是全过程人民民主的生动实践。企事业单位实施民主管理，既是国家法律和政策的要求，也应成为企事业单位贯彻落实全过程人民民主的重要理念、实行管理民主化科学化的行动自觉。新时代下，各类企事业单位应按照法律政策要求，积极推进民主建设，充分发扬民主，最大限度地落实职工群众的民主权利，从而调动职工群众的积极性、主动性、创造性，激发职工群众的主人翁责任感，群策群力推动企事业单位发展。

一、民主管理制度在党的重要文件和国家法律中的演进历程

我国企业民主管理起源于新中国成立前的“三人团”和工人大会，并经历了工厂管理委员会和职工代表会议阶段。①王华生、金世育：《历史制度主义视角下我国企业民主管理制度变迁研究》，载《山东工会论坛》，2021年第3期，第66-67页。新中国成立后，1950年2月，中央人民政府政务院财政经济委员会发出《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，将华北解放区建立工厂委员会和职工代表会议制度的政策推行到全国。1956年，党的八大决定在国营企业中实行党委领导下的厂长（经理）负责制和党委领导下的职工代表大会制。1957年，中共中央在《关于处理罢工罢课的指示》和《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》中提出建立党委领导下的职工代表大会制度，并明确了职工代表大会的职权。职工代表大会制度较职工代表会议制度有了新的发展：一是代表实行常任制；二是扩大了权力，由原来的咨询和监督性组织转变为职工参与管理、监督行政的权力机关；三是明确了大会闭会期间，工会作为其常设机构主持日常工作。1960年，毛泽东同志将鞍山钢铁公司在企业管理方面实行“两参一改三结合”①“两参一改三结合”，是指干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术员三结合。的经验概括为“鞍钢宪法”，成为企业民主管理的重要指导方针。②李玉赋主编：《基层工会组织建设与企业民主管理工作概论》，北京：中国工人出版社2018年版，第172页。1961年中共中央制定的《国营工业企业工作条例（草案）》（即“工业七十条”）和1965年的修正草案，对职工代表大会的性质、职权和组织任务等都作了明确的规定，尤其是后者将职工代表大会的性质规定为“职工群众参加管理、监督干部、行使三大民主的权力机关”。③刘元文编著：《职工民主管理理论与实践》，北京：中国劳动社会保障出版社2007年版，第98页。

1981年和1982年，中共中央、国务院相继颁布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂长工作暂行条例》《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》。这三个暂行条例的颁布，形成了当时我国企业“党委集体领导、厂长行政指挥、企业民主管理”的领导结构。其中，《国营工业企业职工代表大会暂行条例》明确，职工代表大会（或全体职工大会）是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构；还明确了职工代表大会的五项职权。1982年《宪法》第十六条第二款规定：“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”这是职工代表大会第一次写入国家宪法。1984年以后，随着经济体制改革的深入发展，我国企业开始实行厂长负责制。以城市为重点的经济体制改革战略确定以后，国有企业领导制度改革加速进行。1986年，中共中央、国务院正式颁布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对职工代表大会的性质、职权、组织制度、适用范围及与工会的关系等作出明确规定，这是我国第一部企业民主管理的专门性法规。相较于《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，该法规取消了职工代表大会是“职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构”的提法，调整为“职工行使民主管理权力的机构”。1988年出台的《全民所有制工业企业法》，首次将职工代表大会制度纳入国家的基本法律规范中，为推动职工代表大会制度建设，发挥职工代表大会在完善企业管理、保障职工合法权益方面的作用，提供了重要的法制依据。④李玉赋主编：《基层工会组织建设与企业民主管理工作概论》，北京：中国工人出版社2018年版，第173页。1992年出台的《工会法》第七条规定，全民所有制和集体所有制企业事业单位的工会，依照法律规定组织职工参加本单位的民主管理和民主监督。

1993年颁布的《公司法》第一次明确了在公司制企业“通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”。该法还明确实行董事会和监事会中的职工代表制，第一次以法律的形式明确了职工董事监事在企业民主管理中的定位。1993年颁布的《教师法》规定，教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。1994年7月颁布的《劳动法》第一次打破所有制界限，规定“集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”，强化了法律对切实发挥职工代表大会作用的要求。1997年9月，党的十五大报告提出“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益”，第一次在党代会的政治报告中明确了职工代表大会作为企事业单位民主管理“基本形式”的地位，将职工代表大会制度拓展到了所有事业单位。①李玉赋主编：《基层工会组织建设与企业民主管理工作概论》，北京：中国工人出版社2018年版，第174页。2001年修改的《工会法》第六条第三款规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”相对于1992年的《工会法》，修法增加了“民主决策”的表述。该法还增加了第三十七条的内容，即“本法第三十五条、第三十六条规定以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理”。这是我国法律有关企事业单位民主管理立法的一个重大突破，也为非公企业民主管理奠定了法律基础。

2002年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，对我国企业（包括事业单位）实行厂务公开、推进民主管理工作提供了政策依据。2005年修订的《公司法》和2007年颁布的《劳动合同法》都对企业建立职工代表大会制度和实行民主管理作出了相关规定。2012年2月，中央纪委、中央组织部、国务院国资委、监察部、全国总工会、全国工商联六部门联合印发《企业民主管理规定》，推动各种所有制企业实行民主管理，并设专章对职代会制度、厂务公开制度以及职工董事监事制度做出了规定。党的十八大报告提出，“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。”党的十八大还提出“积极开展基层民主协商”，这是党代会报告中首次提及“基层民主协商”。党的十九大报告强调，“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，这是党代会报告中首次将“民主协商”列入五大类民主权利范畴。②上海工会管理职业学院课题组：《国家治理现代化视域下的企事业单位民主管理研究》，2020年9月。2021年新修改的《工会法》明确，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督”，即将工会组织职工参与的民主方式在过去“民主决策、民主管理和民主监督”的基础上增加了“民主选举、民主协商”，完善了民主参与方式。

通过历史回顾可以得知，在不同的历史时期，由于国家对企业管理的方式发生变化，职工代表大会的定位也相应地作出调整，其性质由“权力机关”调整到“权力机构”，再到“职工行使民主管理权力的机构”。此外，作为我国基层民主建设的重要内容之一，以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度是逐步纳入国家政治制度建设范畴和法律体系之中的，这不仅是一个实践探索、总结提炼的过程，也是对我国民主政治建设的理性认知与自觉推进。目前，我国推进企事业单位民主管理的法治环境不断优化，工作实效日益彰显，不仅相关法律、法规和政策不断完善，而且覆盖范围越来越广泛，制度形式日趋多样化，社会认可度也越来越高。

二、职代会制度是全过程人民民主的重要制度载体和生动实践

2019年11月2日，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”。①谈火生：《“全过程人民民主”的深刻内涵》，载《人民政协报》，2021年9月29日。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记又特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，在其中加入了“人民”二字。2021年10月13日至14日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，对全过程人民民主作出了深刻全面的论述。2021年11月，党的十九届六中全会将“发展全过程人民民主，保证人民当家作主”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》之中。中共中央政策研究室主任江金权在十九届六中全会新闻发布会上答记者问时指出：“我国全过程人民民主是一个完整的制度链条，包括选举民主、协商民主、社会民主、基层民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵盖了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主过程的一切领域。”②《中共中央就党的十九届六中全会精神举行新闻发布会》，http://www.xinhuanet.com/politics/sjjlzqhjs/wzsl.htm?ivk_sa=1024320u，2021-11-12.

全过程人民民主强调民主的广泛性，包括选举民主、协商民主、社会民主、基层民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等领域；强调民主的全面性，要求在选举、协商、决策、管理、监督等各个环节都要体现民主，并贯通起来；强调民主的全程性，要求在各种不同民主形式的整个过程中都要体现民主，从代表的民主选举，到选举后的参与治理和监督，形成整个工作流程的一个闭环，具有时间上的连续性；强调民主的多层性，在履行民主权利的过程中，从中央、地方到基层，不同层面的权利主体都能有效参与其中，反映诉求，表达民意；③李友钟、王仁富：《新时代国家治理现代化视域下的企业民主管理》，载《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第4期，第32页。强调民主的实效性，即实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，因而是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。

社会主义民主建设的基础在基层。职代会制度是我国基层民主政治建设和企事业单位治理的重要组成部分。2021年12月4日，国务院新闻办公室发表《中国的民主》白皮书强调，中国实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治制度，人民群众在基层党组织的领导和支持下，依法直接行使民主权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。①中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主》，载《人民日报》，2021年12月5日。职代会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。它是我国全过程人民民主的重要制度载体和生动实践，不仅体现在选举、协商、决策、管理和监督等环节的全过程中，而且体现在广大职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利实现的全过程中。具体来说，职代会制度体现了全过程人民民主五个民主参与维度的内容。

首先，从民主选举的维度来看，职代会不同于职工大会，它是一种代议制民主，所有的职工代表都由选区职工民主选举产生。职代会不设当然代表，单位领导要成为职工代表，也须经有关选区选举产生。此外，根据有关法律政策规定，职代会还具有民主选举权，由它选举产生公司制企业中的职工董事和职工监事，职代会专门委员会（小组）成员还可根据授权推荐或者选举企业经营管理人员等。从这一角度来说，职代会也是一种选举民主，作为间接民主的一种形式，选区职工享有平等的民主选举权，并在选举时充分体现多数通过的民主原则。

其次，从民主协商的维度来看，职代会召开的各个环节都体现了民主协商的理念并贯穿始终。如职代会筹建之初，作为职代会的工作机构，企事业单位工会与单位行政方协商制定职代会实施细则或办法，将职代会制度纳入企事业单位的管理体系，协商确定职代会筹建或换届工作方案以及有关候选人建议名单；职代会召开前，工会与行政方协商确定会议议题和议程，协商或协调相关职能部门起草提交大会审议和表决的相关材料；职代会召开过程中，职工代表对涉及职工切身利益重要事项的方案或草案意见分歧较大的，职代会主席团成员应充分协商，并督促有关职能部门根据职工代表团（组）的意见和建议修改方案或草案后，提交职代会再次审议；职代会闭会期间，对需要及时处理的重要事项，企事业单位可以召开职代会联席会议进行协商处理，处理结果向下一次职代会报告。正因为如此，整个职代会充分发扬民主精神，以协商凝聚并达成共识，从而起到构建和谐稳定的劳动关系的机制性作用。

第三，从民主决策的维度来看，职代会具有一定的“民主决策”权。职代会行使民主决策权，主要是指职代会对涉及职工切身利益的重要事项，如集体合同草案、工资、劳动安全卫生、职工生活福利等进行审查、讨论，并作出同意或否决的决议，从而维护和保障职工的合法权益。国有企业的职代会还要审议通过企业合并、分立、改制、解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案。而且，民主集中制是职代会的基本原则，职代会选举和表决相关事项必须按照少数服从多数的原则，经半数以上的全体职工代表投票通过；对重要事项的表决，还应当采用无记名投票的方式分项表决。这些关于职代会运作的要求很好地体现了民主决策的元素。此外，对于公司制企业，职工董事须经职代会民主选举产生，反映职工群众的意见，并代表职工方参与董事会的决策，其履职情况定期向职代会报告。这也是职工参与企业民主决策的一种特殊形式。

第四，从民主管理的维度来看，职代会本身就是“民主管理”的基本制度。职代会制度的本质是实现职工群众对单位管理的民主参与。民主管理与民主决策只是民主的层次和内容侧重点不同。在企事业民主制度中，民主决策是民主管理的最高层次，除职代会有审议通过权的事项外，职代会有审议建议权的相关事项也是民主管理的重要内容。通过民主管理，企事业单位管理者作出决策前及时听取职工群众的意见和建议，对有益于单位发展的建议积极采纳，从而保证决策更加民主、科学、全面。尽管职工参与管理有不同的体现形式，但其基本形式是职代会，企事业单位经营管理运行中的重大决策应当依法向职代会报告，职工通过职代会参与企事业单位管理，对单位生产经营管理重大决策事项进行审议，提出意见和建议，使重大决策和重要事项建立在科学民主的基础之上，从而实现单位与职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。

最后，从民主监督的维度来看，在职代会的职权体系中，有一项监督评议权，即监督单位落实国家有关方针政策和法律法规，提供劳动安全生产条件，落实职代会通过的各类决议、规章制度及集体合同等情况，国有企业和事业单位的职代会还要对领导人员进行民主评议，并提出奖惩建议。除此之外，企事业单位工会还通过组织职工代表巡视或民主管理专门小组（委员会）工作，督查职代会决议和提案的落实情况，甚至组织职工代表对审查监督事项的落实情况、公司制企业中的职工监事代表职工参与监事会的工作等进行评估，这些都体现了民主管理制度中的监督职能。职代会的民主监督，本质上是一种群众监督，而且是群众监督的重要路径，主要目的是保障职工群众的知情权和监督权，使其对有关事项的落实情况能够进行监督和质询。

综上所述，职代会作为我国基层民主的重要制度，从民主参与的不同维度体现了全过程人民民主的重要内容，也是全过程人民民主的生动实践，不仅较好地保障了广大职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，也有效地促进了企事业单位和职工的共同发展，夯实了我国民主政治建设的基础。

三、推进职代会制度建设的相关路径

新时代下，职代会制度建设要适应我国践行和发展全过程人民民主重要理念这一新形势新任务的要求，从不同的层面扎实推进。

（一）宏观层面：加强国家立法，完善制度设计

这一层面的重点是要完善国家法律法规，明确责任主体与处罚机制，为推进以职代会为基本形式的企事业单位民主管理制度建设提供法治支撑。

1.加强国家立法。基层民主建设不应仅是政治上的要求，更需要强有力的法治保障。当前，我国企事业单位民主管理的重要规制依据主要为法规、规章和政策性文件，尚无全国性专门立法；而《企业民主管理规定》仅为多部委文件，法律效力过低，对企业的约束力有限。虽然多数省市出台了相关地方法规，但对职代会的建制要求、职工代表的比例结构、职代会职权、法律责任等规定存在差异性，实践中导致跨区域经营的企业难以适从，这在一定程度上有损法律的权威性与职代会制度的社会公信力。由于缺乏上位法的有力支撑，各地方在立法时，对于违法行为规定的惩戒力度不够，难以保障执行效果。为此，当前要抓住发展全过程人民民主这一有利时机，加快国家层面的立法进程，将实践中证明有效的制度、机制和做法，总结提炼上升到法律层面进行固化，重点是尽早出台《企业民主管理法》或《职工代表大会法》，为推进企事业单位民主管理工作奠定强有力的法制保障。与此同时，建议修改《公司法》《劳动法》的相应内容，解决不同法律的条款规定不一致的问题，并推动各地方修改相应地方法规或制定实施细则，通过国家法律的统一实施解决当前地方立法的差异问题，实现国家法律与地方法规的有效互补，从而构建完备的企事业单位民主管理法治体系。建议在全国性专门法中，特别明确企事业单位违法行为的法律责任，尤其是要细化处罚措施，提高违法成本。

2.完善制度设计。当前，企事业单位民主管理工作一方面还存在主体角色不清、职责不明、履职不力等问题，没有形成各主体间的工作合力；另一方面，由于缺乏国家层面的民主管理工作指南，尽管部分地方出台了一些操作指引或实施办法，但有着较大的差异性，甚至还相互矛盾，各种培训教材的说法也不尽一致，对于究竟怎样才是规范的做法，相关工作人员也有着不同的观点。为此，从国家层面与地方层面都要完善相应的制度设计，并保持相对一致。首先，在出台相关制度文件时，要强化有关方面的主体责任。比如，强化党组织对企事业单位民主管理的政治领导、思想领导、工作指导责任；强化各级人民政府及其职能部门在推进基层民主制度建设中的组织、引导、督促、检查责任；强化企事业单位的建制主体责任，增强其推进民主管理的思想自觉与行动自觉；强化各级工会的工作主体责任，要将民主管理作为各级工会的重点工作来推进，尤其是要将维护职工民主权利作为考核各级工会工作绩效的重要指标；强化工商联、企联等企业代表组织的指导、督促责任，培育会员单位的遵纪守法与民主管理意识。①上海工会管理职业学院课题组：《国家治理现代化视域下的企事业单位民主管理研究》，2020年9月。其次，要出台激励约束政策。建议将民主管理制度的建制及规范化建设与相关评先评优、经营管理者的政治安排相挂钩，并完善劳动关系和谐企业创建标准，将企业组建工会、建立集体协商与职代会等民主制度作为申报的必要条件。对于获得省级以上的厂务公开民主管理工作先进单位与示范单位，以及模范劳动关系和谐企业称号的，各地方可以结合区域实际，考虑给予一定的激励政策，如税收优惠或免予劳动保障主动监察等。再次，国家层面要出台职代会工作的操作指引或工作指南，细化职代会的各个运作环节，以便全国统一政策口径，引导企事业单位规范运作，以免有些地方简化程序，或出现错误指导。

（二）中观层面：加强检查指导，强化舆论引导

这一层面的重点是督促企事业单位贯彻落实全过程人民民主重要理念，依法依规建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，切实保障职工群众的民主政治权利和劳动经济权益。

1.强化舆论引导。要构建全媒体、多角度、立体化的宣传网络，加强舆论引导，大力宣传职工是企事业单位重要的利益相关者，职工与单位是利益共同体、事业共同体和命运共同体，单位管理方要依靠职工、善待职工，构建良好的管理文化，实现合作共赢、和谐发展。针对社会上还存在对企事业单位开展民主管理的各种认知误区，各级厂务公开工作领导小组要通过细化评选标准，努力培育、选树一批不同层级和类型的民主管理工作先进典型和示范单位，充分利用传统媒体与新媒体的力量，宣传示范单位的经验做法，尤其要广泛宣传那些依法依规建立企业民主制度、有效协调企业利益矛盾、促进劳资两利的中国式基层民主的好故事，营造共商、共建、共享的良好舆论氛围，引导更多的非公企业依法践行民主制度。①王琛：《民主管理与管理民主——兼论非公企业民主建设的路径与方法》，载《工会理论研究》，2019年第2期，第28页。

2.加强业务指导。各级工会组织可以联合企联、工商联等部门加大推进力度，引导企事业单位将民主的要求融入单位管理体系，推进管理民主，尊重职工的主体地位与民主权利，定期组织开展民主管理方面的业务培训和工作交流，指导企事业单位规范运作民主管理制度；积极推动企事业单位加强对工会干部和职工代表的履职培训，通过举办不同层次的民主管理业务培训班，引导工会干部和职工代表增强责任意识，提升工作能力，不断把新时代企事业单位民主管理工作推向新高度；鼓励企事业单位积极探索劳资恳谈、民主协商、员工座谈、微信平台交流、直接面对面沟通等其他形式的民主管理制度，不断丰富民主管理的形式和内容，最大限度地发挥协调劳动关系、促进单位发展的作用。

3.加强监督检查。企事业单位民主管理制度建设是一项需要各级党政工组织及社会各方密切协作、合力推进的基础性工作。要抓住发展全过程人民民主的大好时机，整合各方力量，加大监督检查工作力度，切实推动相关法律法规及政策文件的有效落地。各级人大要充分运用立法监督权，对企事业民主管理制度法规持续跟踪、监督执行。各级厂务公开工作领导小组要定期或不定期地开展调研检查，督促企事业单位落实相关责任。各级人民政府及相关职能部门应当加强监管，推动企事业单位依法建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，畅通利益诉求表达通道，使管理方与职工在沟通协商中相互尊重和理解，从而共建共享，共同发展。各级工会要加强与劳动监察执法部门的联手行动，运用法治思维和法治方法，大胆使用工会劳动法律监督“整改意见书”“处理建议书”等法律手段和行政手段，以及新闻媒体曝光等社会化手段，倒逼企业建立工会组织和企业民主制度。

（三）微观层面：完善运作机制，发挥制度实效

这一层面的重点是企事业单位要认真贯彻有关法规政策要求，健全本单位的职代会制度，规范操作流程，提升运行质量，真正把“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”工作要求落到实处。

1.着力抓好职工代表的选举产生与教育引导。首先，抓好职工代表的民主选举。要按照法律政策要求，把政治觉悟高、民主意识强、工作责任心强、思想作风好、能够代表职工说话、反映职工心声的职工群众选为代表，保证基层职工群众在代表中的恰当比例。②王珍宝：《关于职工代表履职及作用发挥问题的思考》，载《工会理论研究》，2017年第3期，第30页。其次，抓好职工代表的教育引导工作。要教育引导他们切实提升政治思想素质，尤其要积极引导、培育代表的大局观念和责任意识，不断增强当好代表的使命感和责任感。要加大对职工代表的培训工作力度，通过民主管理相关知识培训以及不同形式的民主管理实践，不断提高代表参政议事的能力和水平。再次，要抓好职工代表的履职考核。企事业单位工会应建立职工代表工作手册，加强对代表参加职代会会议（活动）的出席情况、完成职代会交办工作的质量情况、参与职代会提案的数量和质量及反映职工诉求的情况、贯彻落实职代会决议情况的管理。要积极推进对代表履职情况的责任考核，通过代表向选区职工群众述职并接受评议考核等方式，密切代表与选区职工的沟通和联系，促进代表更好地履行应有的职责。①王珍宝：《怎样当好职工代表》，北京：中国工人出版社2019年版，第118-119页。

2.重视落实职代会的各项职权。要通过有效落实职代会的各项职权，充分保障广大职工群众的知情权、参与权、表达权和监督权。一是要保证审议建议权的落实。凡是提交职代会讨论审议的事项，一定要是单位发展的重大事项和职工群众关心的实际利益问题，克服形式主义，避免做表面文章。二是要保证审议通过权的落实。重点是要落实集体合同与相关专项集体协议，特别是与职工群众利益直接相关的薪酬福利以及聘任、考核、奖惩办法等事项的职代会表决通过权。这些事项在提交职代会审议表决前，企事业单位工会与行政方应充分进行民主协商，并通过召开座谈会等形式广泛听取职工意见，最后提交职代会表决，以实现重大事项的民主决策。三是要保证监督评议权的落实。要有效落实职工群众的民主监督权利，督促企事业单位依法依规生产经营管理。在职代会上，要对上一届（次）职代会决议和提案办理情况进行报告，接受职工代表的监督。国有企业和事业单位要认真组织职代会民主评议领导人员工作，将领导人员在职代会上述职述廉与年度考核结合，把民主评议结果作为年度考核的重要依据。

3.切实规范职代会的运作程序。围绕组织开好每一次职代会，企事业单位要着力抓好以下几个环节：一是要防范职代会召开的随意性，努力做到每年定期召开职代会，不能因工作事务忙而改变，要保证全体领导集中时间与精力参加每一次职代会。二是会前要广泛征求职工意见。要在及时掌握职工群众关心的热点与难点问题的基础上，选准找好每次职代会的中心议题。要敢于把制约单位改革发展的疑难问题和涉及职工群众切身利益的敏感问题提交职代会讨论与审议。三是单位的重大决策或方案要提前告知职工代表，让职工代表有充分的时间思考、酝酿，避免因时间仓促而使职代会流于形式。四是要实行重大事项无记名投票表决程序。要充分尊重职工代表的民主权利，严格遵守有关法律政策要求，在表决程序上积极推行代表无记名票决制。

4.不断完善职代会的工作制度。为了规范运作职代会，发挥制度实效，需要企事业单位建立健全各项职代会工作制度，把职代会的相关工作落到实处。一是调查研究制度。企事业单位工会和职代会专门委员会（小组），对职代会涉及的有关重点问题，按各自的职责开展专题调查，以便掌握详细情况，研究应对措施。二是沟通恳谈制度。通过定期或不定期采用座谈会、恳谈会等形式，组织职工代表与单位领导就有关事项直接进行沟通。三是职代会提案制度。通过完善提案征集制度、提案审查制度、提案反馈制度、优秀提案评选制度等，调动职工群众的积极性，为单位发展献计献策。四是代表巡查制度。对职代会决议的贯彻及提案的落实等情况，定期或不定期组织职工代表或专门委员会（小组）成员进行检查，并提出相关意见建议。五是职代会评估制度。要通过评估，及时发现工作中存在的问题，积极整改，从而提高职代会运行质量。①吕明霞：《职代会提案工作实用手册》，北京：中国工人出版社2020年版，第14-16页。

四、新形势下运作职代会制度需要注意的若干问题

近年来，随着基层民主的发展和国家治理现代化的推进，有关方面对基层民主制度的设计也更加精细化，并更具有时代特色，这就需要广大企事业单位在实践操作过程中及时准确、积极主动地作出相应调整，规范运作好基层民主制度。

（一）慎重采用“两会合一”体制

目前，一部分单位的职代会与工代会是两个体系，分别召开代表大会，各有自己的一套班子，协调运作。但也有很多单位采取“两会合一”体制，即虽然承认职代会与工代会是两个具有不同意义的会议，各有各的名称，其届次也是各数各的，但是两个代表大会始终同时召开，职代会日常工作完全由单位工会操办。根据中华全国总工会2019年颁布的《基层工会会员代表大会条例》第四十三条的规定：“会员代表大会与职工代表大会应分别召开，不得互相代替。如在同一时间段召开的，应分别设置会标、分别设定会议议程、分别行使职权、分别作出决议、分别建立档案。”所以，根据这一规定，企事业单位职代会和工代会应分别召开，如在同一时间段集中召开的，需要强调其职能不得互相代替，可根据议题分段进行，规范会议召开，确保职工群众民主权利与工会会员权利得到充分有效保障。在具体操作中，如果职代会与工代会一起召开，需要注意以下几点：一是届期统一。即把职代会与工代会的届期统一起来，同步换届。二是代表合一。职代会换届选代表时，明确规定代表具有双重身份，即既是职工代表，（如是工会会员的）又是工代会代表。三是同步开会。同步开会是指两会在同一期间开会，但不能把两会混在一起开，一般先开职代会，后面留一定的时间再完成工代会的议程。工代会的议程主要是听取和审议企事业单位工会工作报告和工会财务工作报告；遇到工会委员会换届时，工代会选举工会委员会和经费审查委员会。

（二）探索创新职代会的召开形式

近年来，在新冠疫情影响下，很多单位无法及时召开现场职代会，因而部分地方工会通过制度设计，制定相关文件，明确网络职代会是现场职代会的补充，企事业单位依法规范召开的网络职代会与现场职代会具有同等效力，甚至部分地方还研发了网络职代会系统平台，积极推进“互联网+”民主管理。在此背景下，对因客观情况无法召开现场职代会的单位，可以合理运用“互联网+”等信息化手段，召开线上职代会，但需要做到内容和程序不简化，并获得职工群众的认可；也可以线上线下结合召开，比如线下召开时，因特殊情况无法集中全部职工代表时，可采用视频形式设置一个主会场、若干个分会场，投票表决可以通过微信群或投票软件进行，并采用大屏幕直播，接受职工群众的监督；还可探索运用一些职工群众容易接受、便于参与的方式，作为职代会制度建设的有益补充，如采用多种新媒体沟通平台，拓展民主管理的载体和途径，将民主管理融入单位日常管理行为中，推动民主管理工作日常化、常态化、长效化。

（三）规范运作职工大会制度

职工大会和职工代表大会是职代会制度的两种形式。职工大会制度的性质、领导关系、组织制度、运行规则等，与职工代表大会制度相同。两者的区别主要在于职工大会由全体职工群众参加，不用进行职工代表的选举，而职工代表大会是由民主选举产生的职工代表参加。在实践中，对于规模较小的单位来说，特别需要区分好两种不同性质的职工大会：一种是职代会性质的“职工大会”，有的单位叫职工民主管理大会，另一种是平常由单位党政组织召开的职工会议或职工大会，不能把两者混为一谈。它们的主要区别在于：一是性质不同。前者是民主管理的基本形式，属于民主参与的范畴；而后者是党政主导的推进工作的会议，属于行政管理的范畴。二是主体不同。前者是职工群众依法参与单位民主管理的基本形式，其主体是职工群众，所以会议通常由单位工会主席主持；而后者是由单位党政或管理者召集、主持，是自上而下对职工群众进行宣传教育或布置工作任务等性质的会议，体现的是会议召集人的意志。三是组织方式不同。前者一般是定期召开，议题来自职工群众，会议有规定的组织规则等；而后者的召开则是按照党政的计划和工作需要，并不需要太多的会议规则。许多单位往往把这两种不同类型的大会混为一谈，在一定程度上冲淡了民主管理的氛围，难以有效保障职工的民主权利。因而，小型单位的工会在运作职代会性质的“职工大会”时，绝不能混淆概念，使之等同于另一种性质的职工会议，也不能简化程序，而应参照职代会的有关规则，遵照规范的要求操作，落实好职工群众的民主权利。

总之，职工群众是企事业单位发展的依靠力量，各类企事业单位要认真贯彻落实全过程人民民主重要理念，着力构造全过程、全方位、高质量的以职工代表大会为基本形式的民主管理制度体系，切实保障职工群众参与管理的权利，促使我国基层民主获得更广泛的实践与发展。