新中国农村社会养老保险的发展历程及经验

钟浪如

（广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541006）

农村社会养老保险事关农民老年生活的基本保障，事关农民老年生活的幸福感，事关社会和谐与发展。新中国成立以来，党和政府始终关注民生建设，同时也注重保障农民的利益。养老作为民生建设的重要内容之一，得到了党和政府的高度关注。回顾新中国成立以来的农村社会养老保险的发展历程，可以看出该制度是在逐步完善和发展的，其间也经历过一些曲折，这些正反两面的经验教训对继续完善当前的社会养老保险制度体系具重要意义。

一、社会主义革命和建设时期：五保供养

社会主义革命和建设时期，农村社会养老保险制度的雏形，即五保供养制度初步形成，对保障部分特别困难的农民的老年基本生活具有重要作用。新中国成立初期，党领导开展了土地改革运动，缺乏劳动能力的农村老人无法依靠土地独立维生。新中国是社会主义国家，人民是国家的主人。如何在资源有限的情况下保障这些农村老人的基本生活这一难题摆在了党的面前。此时最早走上社会主义道路的苏联成为党重要的学习对象。党借鉴其将社会保障制度建立在社会主义公有制上并由国家和单位负担资金的做法，依托集体经济保障人民的基本生活。1953年，毛泽东提出发展农业合作化，要求互助组、合作社对缺乏劳动力的鳏寡孤独群体予以部分帮助[1]，这为后来五保供养制度的确立奠定了基础。1956年，社会主义制度确立，中共中央政治局初步提出在社会主义公有制的基础上确立五保供养制度，明确农村集体组织的养老责任。1961年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》指出公益金会对经社员大会讨论和同意的生活缺乏依靠的老弱孤寡残疾社员实行供给或者给以补助[2]，明确了五保供养制度的资金来源，五保对象的基础养老物质保障由集体经济供给。后来受文化大革命影响，五保供养制度停止运作。

社会主义革命和建设时期，国家资源十分有限，党在这种情况下最大化地为农民谋求利益，领导确立了五保供养制度，保障了农村特别困难老人的基本生活。这是党在国家经济发展水平基础上做出的合理安排，同时也强化了党与群众的联系，巩固了党的执政基础。但是此时的五保供养制度受平均主义思想的影响，以直接分配的方式提供养老物资，在一定程度上损害了农民的生产积极性，不利于社会经济的健康发展。

二、改革开放和社会主义现代化建设新时期：老农保与新农保

1992年，党领导确立了新中国成立以来的首个正式的农村社会养老保险制度，也就是俗称的“老农保”制度。随制度自身弊端的暴露以及社会环境的影响，1999年老农保被叫停。改革开放推动经济发展，也带来了巨大的社会风险。党依据以人民为中心的宗旨以及农民规避社会风险的需求推进了重新确立农村社会养老保险制度的进程。2009年，党领导确立了新的农村社会养老保险制度，也就是俗称的“新农保”制度。

（一）老农保的确立与整顿

老农保作为新中国成立以来首个正式的农村社会养老保险制度虽然没有维持很长时间，但也为维护社会平稳运行发挥过作用，是党为维持农民利益所做的积极探索。20世纪80年代，家庭联产承包责任制的普遍推行冲击了原有的经济体制，依托于集体经济的五保供养制度的资金因而供给不足，制度难以为继。由于计划生育和农村人口流向城市，农村家庭人口结构小型化。建立农村社会养老保险制度以保障农村老人的基本生活显得十分必要。

随改革开放的发展，以经济体制为起点的改革辐射到社会保险领域，自制定“六五”计划起，中共中央把社会发展摆到突出位置。“七五”计划据邓小平关于要建设有中国特色的社会主义的思想，提出建立具有中国特色的社会主义保障制度雏形，推进建立农村社会保险制度的试点工作。1992年，老农保正式确立，以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”[3]的方式筹资，建立个人账户，实行完全积累制，遵循“自助为主、互济为辅”的基本原则，是传统的个人储蓄和家庭养老相结合的模式，体现了效率原则，没有发挥好社会保险互助共济和收入再分配的功能。此外，老农保保值增值的主要方式是购买低风险稳健型的国券和存入银行。同年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，而后“多层次的社会保障制度”成为社会主义市场经济体制基本框架的主要环节之一[4]，农村社会养老保险制度建设服从和服务于经济建设。在此背景下，老农保制度的功能定位为维护经济和社会的平稳运行，侧重于发挥其经济功能，因而产生的社会效益十分有限。20世纪末，随老农保推广范围持续扩大，制度弊端逐渐显露，又受经济波动和主管部门机构改革等外界因素影响，于1999年停止运行。

概言之，改革开放之初确立的老农保制度十分不成熟，在制度设计上倾向于为市场经济服务，过分强调其经济功能。实际上，老农保作为公共产品更应体现惠民性和发挥自身的社会效益。值得肯定的是，此番探索体现了党对民生的重视，也为下一阶段确立新农保制度积累了经验，提供了改革方向。

（二）重新探索与新农保的确立

老农保被叫停后，党秉承着改善民生的初衷，在充分吸取老农保经验教训的基础上，领导确立了更科学合理的新的农村社会养老保险制度。二十一世纪初，市场经济飞速发展，社会风险增加，人口老龄化程度相对更高、经济相对落后的农村迫切需要相应的养老保障制度来维持农民老年的基本生活。

2002年 11月，党的十六大提出全面建设小康社会，强调再分配要注重公平，要求建立和完善同经济发展水平相适应的社会保障体系，探索建立新的农村社会养老制度再次提上议程，推动了部分地区开始尝试开展试点工作[5]。十六大以来，以胡锦涛为核心的党中央提出了科学发展观，强调在发展的同时把公平放到更突出的位置及构建和谐社会，这一思想指导了农村社会养老保险的试点工作。2008年，受金融危机和汶川地震的影响，社会风险增加，党把“三农”作为全党工作重中之重。立足于改革开放以来经济发展取得巨大成就的实际以及促进社会协调发展的价值取向，党的十七届三中全会提出新农保的筹资方式为“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，并要求探索城乡养老保险制度衔接的办法[6]。既在经济上强化了政府责任，明确了政府补贴的部分，又指出了统筹城乡发展的角度为改革社会养老保险指明了方向。2009年，新农保正式启动。新农保由个人、集体和政府共同承担责任，实行社会统筹与个人账户相结合，这种社会互济和自我保障结合起来的模式十分具有中国特色。其中，国家财政提供的基础养老金体现了社会主义国家增进人民福祉的价值取向。其基金管理也趋于规范化，不仅建立基金专户，而且投资运营更加谨慎合理。2010年《中华人民共和国社会保险法》颁布更是以法律条文的方式确立了新农保的合法地位，明确社会主义国家对农民的养老责任，同时也保障了制度发展的可持续性。

总之，新农保充分吸取了老农保的经验，完善了法律法规、基金管理等相关配套，造福了几亿农民，彰显党统筹城乡发展的决心。科学发展观推动党的社会保障理念走向成熟，也逐步推动打破城乡社会养老保险二元发展的格局，并且强化了国家对公民的养老责任，呈现出以人为本、促进共同富裕的价值取向。

三、中国特色社会主义新时代：城乡统一的社会养老保险

中国特色社会主义新时代，国家经济发展和党的社会保障理念的成熟推进农村社会养老保险朝着更加公平和可持续的方向发展。

2012年，党的十八大指出中国进入全面建成小康社会的决定性阶段，要求统筹推进城乡社会保障体系建设。这为继续完善农村社会养老保险指明方向，推动城乡社会养老保险的整合。同年城镇居民社会养老保险覆盖全国。年底，中共中央、国务院从整合性、系统性的角度提出要探索新农保与其他养老保险制度衔接整合的方法，健全新型农村社会养老保险政策体系[7]，加快了整合新农保与城镇居民社会养老保险的步伐。2014年，据党的十八大精神，国务院做出合并新农保和城镇居民社会养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险的决定。

为继续发展完善城乡居民基本养老保险制度，2015年中共中央、国务院提出“适时提高基础养老金标准，引导农村贫困人口积极参保续保，逐步提高保障水平”[8]的要求，将该制度作为收入再分配的重要手段，为贫困地区老人的生活兜底，推进打赢脱贫攻坚战。2018年1月，中共中央、国务院对城乡居民基本养老保险提出建立待遇确定和基础养老金标准正常调整机制的意见[9]，重视提高农民的养老生活水平，并将该制度作为乡村振兴的动力之一，推动制度的持续发展。6月，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，提出尽快统一养老保险政策[10]，推进养老保险的全国性整合，使其更好发挥互助共济的作用。2021年，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行集体学习，习近平指出要紧盯人民在社会保障方面的需求推进改革，发展多层次、多支柱养老保险体系[11]。十八大以来，党的社会保障思想不断发展成熟，其追求公平正义、以人民为中心的价值取向，推进了城乡居民基本养老保险统筹层次的提高，客观上促进了保险待遇水平的提高，提升了养老保险基金管理运营规范性，推动了养老保险的多支柱发展。

中国特色社会主义新时代，党领导确立的城乡居民基本养老保险打破了新中国成立以来城乡社会养老保险二元发展的格局，推动了社会保障制度的整合以及城乡的协调发展。同时，党对社会保障的新认识也促使城乡居民基本养老保险找准自身定位，更好发挥其促进社会公平、改善民生福祉的功能，产生了巨大的社会效益。城乡统一的社会养老保险制度作为化解社会风险、缩小城乡贫富差距、构建和谐社会的重要制度，为经济持续健康发展提供了保障和支持。

四、党探索新中国农村社会养老保险的基本经验

新中国成立以来，党在领导建设社会主义事业的过程中加深了对马克思主义的认识，加深了对中国国情的了解，并且在实践中形成了具有中国特色的理论。党的社会保障理念也随理念和实践的发展不断科学化和合理化，并且引导着农村社会养老保险制度朝更好的方向发展，其间积累的正反两面的经验对完善当前的社会养老保险制度有重要意义。

（一）党的领导是健全农村社会养老保险的根本保证

党自成立以来始终注重维护农民的权益。坚持党对农村社会养老保险制度的领导，一方面能够确保该制度始终以人民为中心，关注群众的需求，维护人民的利益，另一方面中国共产党作为中国的执政党，其意志通过法定程序上升为国家意志有利于制度的长期发展，为人民提供良好的法律武器。历史和现实表明，党的领导是农村社会养老保险制度发展的根本保证。新中国成立之初，国家财政紧张、经济落后，党关注农民的利益，要求集体经济组织为特殊困难群体的老年生活提供保障。改革开放后，经济社会带来的风险引发农民对养老保险的迫切需求，为此党领导确立了新中国成立以来首个农村社会养老保险制度。虽然探索以失败告终，但党没有放弃对该制度的探索，而是在吸取老农保经验的基础上重新领导确立了新农保制度。新农保确立以后，党本着以人民为中心的思想，推动其朝着更加公平正义和可持续的方向发展完善，确立了统一的城乡居民基本养老保险制度，并且注重提高保险的待遇水平，让人民共享经济发展成果。党始终关注农民的养老需求，践行为人民谋幸福的初心使命，与时俱进地完善农村社会养老保险制度，使该制度更好地增进人民福祉。

（二）经济发展是促进农村社会养老保险发展的基本前提

农村社会养老保险作为上层建筑与经济基础是相互作用的。保险制度的待遇水平必须与社会经济发展水平相适应，既不可超过国家的承受范围，成为国家经济发展的负担，又不可落后于社会经济发展，影响经济建设和社会建设的协调性。新中国成立之初，国家经济落后，农村养老主要依靠集体组织来解决，五保供养制度只能为少数特别困难的老人提供基本的生活保障。改革开放后，经济初步发展，老农保的缴费义务主要依靠农民个人承担，集体补助较少，甚至没有。进入二十一世纪以后，中国的生产力大幅度提高，国家的经济发展水平能够为确立覆盖广、保障水平适度、可持续的农村社会养老保险提供经济支持。尤其在中国进入新时代以后，国家财政能够大力补贴养老金、不断提升养老保险的待遇水平。说到底，经济发展能够为农村社会养老保险制度的发展提供物质条件，是该制度发展的基本前提。如果不从国家的经济状况出发考虑农村社会养老保险的制度设计，那么该制度将难以获得持续性发展，甚至可能有损于农民的利益以及党的威望，不利于保持党和人民的紧密联系。

（三）科学的社会保障理念是维持农村社会养老保险平稳发展的坚实基础

农村社会养老保险制度只有平稳、有序、规范运作才能最大化地实现自身价值，科学的社会保障理念是维护制度稳定性的坚实基础。新中国成立之初确立的五保供养制度通过直接分配的方式为特殊困难群体提供养老保障，影响了农民劳动生产的积极性。改革开放初期，效率优先理念盛行，老农保强调个人的缴费义务，侧重发挥其维护社会经济秩序的功能，偏离了社会保险制度互助共济和收入再分配的初衷。进入二十一世纪以后，党更加强调经济和社会的平衡发展，注重发挥农村社会养老保险的收入再分配功能和增进百姓福祉的作用。进入新时代以来，党领导的社会养老保险事业贯彻落实以人民为中心的原则，不断提高养老保险统筹层次和待遇水平、提升制度的规范化和和法制化程度。随着党的社会保障思想日益成熟，该制度也愈加科学和规范，党对农村社会养老保险的功能、定位等方面认识的提升，推进了制度设计的科学性、人民性，更好地满足了人民群众的美好生活需要及对公平等的多元价值观需求。

（四）健全的法律法规是农村社会养老保险可持续发展的重要支撑

法律法规是确立制度合法性及保证制度规范运作的重要支撑。回顾党领导探索农村社会养老保险的历程可以发现，老农保被迫叫停的重要原因之一就是缺乏法律法规的规范与监督。随着改革开放的深入推进，保险事业迅速发展，保险法却相当滞后，无法服务和保障社会保险事业现实发展的需求。《中华人民共和国社会保险法》的颁布明确了新农保的地位和主要内容，为保障农民基本养老生活提供了法律武器。《全国社会保障基金条例》等专门法律也提升了保险基金管理的规范程度。随着相关法律法规的完善，农民在社会养老保险方面遇到的部分问题得到有效化解，为人民公平享受社会保障资源和公共服务提供了法律支撑。历史实践表明，相关法律法规的确立对保险事业影响深远，它有利于协调用人单位与劳动者的纠纷，有利于保障人民的根本利益，使农村社会养老保险制度实施可以“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，维持制度的稳定运作。

纵观新中国农村社会养老保险的发展历程可知，该制度在不同历史时期各有其特点。随着国家经济实力的提升以及党的社会保障理念的成熟，农村社会养老保险制度的法制程度、规范性不断提高，并且越来越注重满足人民的需要，注重发挥其促进社会公平正义的作用。回顾这段历程，有助于了解和把握农村社会养老保险发展的客观规律，继而推进当前社会养老保险制度的完善。