建党百年农地政策演变中农民主体性的历史递嬗、建构经验与重要启示

季雨亭 郑兴明

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

“土地者，民之本也。”土地是农民天然的财富，是农民赖以生存的重要支撑。纵观中国共产党百年奋斗历程，不难发现共产党人早已清醒地认识到农民与土地有着千丝万缕的联系，想要解决农民问题，则需从解决土地问题着手。共产党人在不同时期实施不同的土地政策，以解决农民在不同时期的诉求，从而不断激发农民主体性，以适应不同阶段中国发展的需要。值此建党百年之际，梳理我国农地政策的历史递嬗，归纳农民主体性的变化过程，从“人”的角度总结经验，以期为我国乡村治理提供重要启示。

一、建党百年来农地政策演变中农民主体性的历史递嬗

关于农民和土地，马克思主义经典作家早有相关论述，并形成众多思想。例如，恩格斯提出“只有使农民得到更多的土地，并且协作耕地，才能对他们有所帮助。”[1]列宁提出俄国社会民主党要为农民“废除赎金”，“把从农民手中割去的土地归还农民。”[2]中国共产党汲取马克思主义经典作家相关思想的合理内核，立足中国具体实情，百年来为帮助中国农民解决土地问题制定了一系列农地政策，促使农民主体性随之产生动态发展。从历史轨迹来看，我国农民主体性经历了觉醒、高涨、回升、重塑等递嬗过程。

（一）新民主主义革命时期：掀起土地革命，唤农民主体性觉醒

新民主主义革命时期是中国共产党成立并初步发展的重要时期，它催生了共产党人救亡图存、保家卫国的历史使命，也使共产党人清醒而深刻地认识到土地对于农民之重要性、农民对于中国革命之重要性。这一时期，中国共产党先后进行多次土地革命，唤起了农民主体性的觉醒。

农民天然与土地不可分割，中国的农民更是如此。纵观中国近代历史的脉络，农民的悲惨命运总是与失去土地相挂勾。中国农村社会存在豪绅地主阶级，他们通过没收、强行掠夺农民土地后又将土地租赁给农民并收取高额的税来剥削农民。农民在濒临破产之际只得靠卖儿鬻女、出卖妻子来勉强度日，过得苦不堪言。此时的农民之内心种下革命的种子，然而又困于没有足够强大的力量起身反抗，他们作为中国农村社会的主人、整个国家的主人之主体性尚未觉醒。这就需要有正确的领导者出现，体恤农民，帮助农民解决土地问题，以促使农民积极参与革命，取得最终胜利。

孙中山先于中国共产党提出“耕者有其田”“平均地权”的方式来解决中国农村土地问题。建党之初，共产党人所实施的土地政策亦紧紧围绕“耕者有其田”的理念而展开。党的五大就土地问题做出决议，主张平均地权，指出“土地国有确系共产党对于农民问题的党纲上的基本原则”[3]。党的六大通过的《土地问题决议案》深刻剖析农民力争土地的斗争之意义所在，主张没收豪绅地主阶级的土地，分配给无地或少地的农民使用。1928年《井冈山土地法》就“没收土地”“分配土地”“征税”等事宜做出规定，毛泽东对此进行部分纠正，指出农民只有使用权，并禁止土地买卖。1929年《兴国县土地法》将《井冈山土地法》中规定的“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”[4]。随着中国革命不断深入，共产党人对农民、土地问题的认识更加趋于成熟。毛泽东提出“谁赢得农民，谁就赢得中国，解决了土地问题也就赢得了农民。”[5]抗战时期，共产党人根据中国具体情况及时改变了土地政策，即减租减息。如此，农民的负担稍有减轻，其生产积极性得到极大提升。毛泽东在党的七大上明确表明农民是“中国军队的来源”“现阶段中国民主政治的主要力量”[6]。因而必须进行土地制度改革，解放农民。解放战争时期，党中央发出《关于土地问题的指示》就当时土地改革中存在的问题进行说明，并表明要没收地主土地无偿分给农民。农民获得了土地，收获了自由，其生产积极性被激发，其革命热情被点燃。在中国共产党的带领下，农民义无反顾投入革命，为中国民主革命的胜利贡献强有力的能量。

（二）社会主义革命和建设时期：深化土地改革，助农民主体性高涨

社会主义革命和建设时期是中国共产党团结带领人民群众建设新中国、谋求新发展的重要时期。共产党人深刻认识到发展农业补给工业对于建设好新中国的重要性，而发展农业离不开农民和土地。这一时期，共产党人广泛发动农民群众深化土地改革，助推了农民主体性的高涨。

新中国成立前夕，我国尚有不少地区未完成土地改革，地主、富农占据大量耕地，少地或无地的农民人口占比较大。总体而言，农民遭受地主剥削仍较严重。党中央通过的《共同纲领》明确提出对于已进行土地改革的地区必须保护农民已得的土地所有权，对于未进行土地改革的地区必须发动农民群众，建立农民团体[7]，实现“耕者有其田”。新中国成立后，共产党人坚持群众路线，依靠并发动农民打倒地主、取得土地，实现农村生产力大解放。1950年《中华人民共和国土地改革法》通过，而后党中央又颁布众多法规。共产党人利用这些向农民群众宣传、解释土地改革的合理性、必要性以及具体的方针政策，农民的觉悟逐渐有所提高。彼时，共产党人再动员农民进行农业生产，支援国家经济建设。农民获得了土地，分得了大批生产、生活资料，真正实现种地不用再向地主交税的自由，其生产积极性和经济地位也随之有了极大提高。土地改革不仅使农民的经济条件得到改善，还促进了农村文化的发展。全国随后开启农村文化扫盲运功，以满足农民的文化需求。1951年党中央制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，指明农民在土地改革基础上所发扬的两种生产积极性，即个体经济和劳动互助。个体农民想要由穷变富，则必须组织起来。国家对农业开启了社会主义改造，通过互助组、初级农业生产合作社、高级社等形式对农民和土地进行一系列调整。从保证农民的土地权利，到土地入股分红、统一经营，再到取消土地分红、归集体所有，农民群众在党的领导下组织起来，不断提高生产积极性和生活水平。人民公社时期，我国实行“一平二调”的分配方式，土地等生产资料被随意调拨，一定程度上侵害了农民财产权，其集体生产的积极性遭受打击。农民空有个体生产积极性而无自留地，一段时间内出现了缺粮、非正常死亡等问题。共产党人认识到问题的严重性，严肃批评“共产风”，恢复自留地制度。朱德指出“自留地真正是救命地”[8]。邓子恢提出“要稳定社员自留地，并适当加以扩大”[9]。但总体而言，后期的土地政策与当时的生产力水平有所脱离，农民的生产积极性有所下降，其主体性意识亦有所减弱。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：推行家庭联产承包责任制，促农民主体性回升

改革开放和社会主义现代化建设新时期是中国共产党探索改革之路带领人民群众“富起来”的重要时期。整个社会方方面面都走上前所未有的改革之路，农村改革亦正式启程。以安徽凤阳小岗村为代表的农民群众绝地求生，签下“生死状”，进行包产到户、包干到户，此举得到了中央的肯定和赞许。这一时期，共产党人在全国范围内推行家庭联产承包责任制，促使了农民主体性的回升。

人民公社时期所引发的弊端、造成的后果使得广大农民为温饱问题而愁，党中央为解决民生问题而不懈努力。家庭联产承包责任制的出现让广大农民的主体性意识逐渐回归，生产积极性再次高涨，同时也极大地推动了我国土地制度的发展，促进党的土地政策不断改进与完善。至此，我国农村土地的所有权与使用权相分离。共产党人在此基础上采取一系列措施以保障农民的利益不受损、生产积极性不受打击，进而促进农村经济发展。例如，1982年我国第一个中央一号文件中提出建立农业生产责任制，带动生产关系的调整[10]，让土地在农民手里“活”起来，让农民利用土地“富”起来。再如发展农业合作社，鼓励农民多种经营，发展农业科技，做好做足农民的思想工作，以帮助农民更好地利用土地，发展生产。1984年党中央明确农村土地承包年限为15年，1993年党中央再次规定可延长土地承包年限，让农民种地更加安心。2008年党的十七届三中全会明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，同时不得损害农民土地承包权益[11]。此举让农民真正吃下“定心丸”，农民的主体性意识不断上升。

（四）中国特色社会主义新时代：确立土地“三权”分置，引农民主体性重塑

中国特色社会主义新时代是充满机遇与挑战的时期，是全体中华儿女以全新姿态面向世界、面向未来的时代。中国的农民更应以全新的视野看待“农民”这一身份、这一职业，在祖国大地种出希望。过去的家庭承包制渐显弊端，一则农民对土地只有使用权而无处置权，无法通过土地提高收入，农民不愿种地的心理愈加强烈，导致土地撂荒，国家粮食安全无法得到保证；再则农民进行农业生产成本高，且在当时无法适应市场经济的需求。新时代，就是要解决“谁来种地”的问题。这一时期，共产党人紧密结合我国具体农情，确立了农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置制度，更加深化农村土地改革，引领了农民主体性的重塑。

针对“谁来种地”问题，习近平指出“如果连种地的人都没有了，靠谁来传承农耕文化。”[12]并提出要富裕、提高、扶持农民，让“农民”成为一个体面的职业。这就需要充分尊重农民意愿，保障农民权益，处理好农民与土地之间的关系。在实践中，共产党人顺应农民的意愿与需求，改革农民土地承包经营权，实现承包权与经营权分置并行。2016年党中央发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式明确农用地所有权、承包权、经营权“三权”分置。而后2018年党中央又对农村宅基地“三权”分置进行了探索。农民的土地产权更加清晰，其权益得到较好的维护。同时，党中央提出不能强制农民流转土地以达到扩大土地经营规模的目的，更不能人为垒大户而必须要由农民自己选择。在此基础上鼓励农民适度规模经营，例如发展种养专业大户、家庭农场、农民合作社等。党的十九大提出要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度[13]，并明确再延长土地承包期限。农民可以在自己的土地上自由选择经营形式，迸发土地活力，增加收入。这样，便较好地破解“农村的土地自己用不上、用不好”的困局[14]。随着新时代我国农村土地制度改革不断完善，党中央对农民意愿与权益不断重视，使得农民作为农村的主人、土地的主人的认同感不断加强。而如何使农民真正愿意种地、会种地，真正对这个职业产生认同感，仍是共产党人不懈努力的方向。

二、建党百年来农地政策演变中农民主体性的建构经验

回溯建党百年来我国农民主体性的递嬗轨迹，我们不难发现，农民主体性是伴随着农地政策的不断演变而逐步演化的，经历了觉醒、高涨、回升、重塑等四个发展阶段。历代中国共产党人也深刻认识到解决土地问题对于解决农民问题的重要性，积极通过土地政策的完善和创新来建构农民主体性，并积累了宝贵而丰富的经验。

（一）以真心深刻体恤农民之苦

旧时中国农村阶级成分较多，毛泽东将其划分为地主、富农、中农、贫农、工人等五个不同群体。地主和富农常年以剥削农民地租为生，农民尤其是贫农、工人生活困苦，亟需新的领导者来帮助、拯救他们。沈玄庐、彭湃、毛泽东等早期共产党人深入了解农民之苦，带领农民群众发动农民运动。而后以毛泽东为代表的共产党人深入农村进行调查，深刻意识到农民问题的重要性，直言“农民太痛苦了”。共产党人号召农民“打土豪、分田地”，制定并不断完善土地法，让农民重获土地而不受严重剥削。新中国成立后，共产党人明白农民生活不易，带领农民群众进行土地改革，发动农民进行农业生产。改革开放以来，共产党人更加体恤农民生活艰辛，极力肯定农民“包产到户”的做法，并采取多种措施以改善民生。新时代中国共产党更加将“人”放在首位，坚持以人民为本，不断深化农村土地改革，完善农地政策，鼓励农民多种经营。百年来中国共产党不断完善农地政策的历程，使农民这一重要主体在土地上大放活力，为中国发展做出了重大贡献。这告诫我们解决农民问题必须要从真心体恤农民之苦开始，明白农民问题的根本所在，才能真正做到为农民着想，不断激发农民主体性，发动农民群众力量推动中国农村改革。

（二）化行动深入了解农民之需

满足农民的需求始终是中国共产党努力的方向，无论是过去农民图生存、谋发展、求稳定，还是新时代农民对美好生活无限向往。革命战争年代，共产党人通过深入农村调查、发动农民运动，深刻认识到农民群众真正所需、力量之大。从土地问题着手，共产党人多次开展土地革命，制定土地法，满足农民对拥有土地的需求。新中国成立后，共产党人再次认识到农民群众是中国发展的力量之源，而彼时的农民之需莫过于真正拥有土地而不再受地主剥削，进一步谋求自身发展。共产党人深化土地改革、制定土地法律法规，带领农民在广阔的土地上不断探索出路。改革开放以来，共产党人再次意识到民生问题的重要性，肯定了农民群众的伟大创造，并不断完善土地政策，帮助农民用好土地。新时代中国共产党更加重视农民之需，将“坚持农民主体地位”融入到农村工作当中。随即深入开展农村改革，确立土地“三权”分置制度，并提出培养职业农民，不断解决农民与土地的关系，以增加农民收入并给予农民更加体面的生活。从党的百年农地政策的演变过程不难看出，共产党人切切实实化真心为行动，深入了解农民所需所求。这告诫我们想要解决农民问题则必须付诸于行动，深入了解农民真正想要。

（三）守使命深切保障农民之利

保障农民利益是中国共产党从事农村工作、解决“三农”问题的重要主线。革命战争年代，共产党人深知农民之苦、之需，通过解决农民最关切的土地问题来帮助农民摆脱受压迫、受剥削的悲惨命运。新中国成立后，共产党人首先从土地问题着手，在全国范围内开展土地改革，并制定相关法律法规来积极引导农民、向农民解释土地改革之重要性与合理性，同时鼓励、号召农民积极生产，一时间形成了农业生产热潮。改革开放之后，共产党人通过不断完善土地政策、完成农村税费改革，采取多项民生措施，以保障农民利益诉求。同时肯定农民的自主创造，如家庭联产承包责任制、村民自治等。党的十七大更是明确提出要发挥农民主体作用，建设好社会主义新农村。党的十九大明确了共产党人的初心与使命，共产党人必须要坚守使命真正做到全心全意为农民群众服务。习近平指出“农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了……把农民利益损害了。”[15]新时代共产党人紧紧围绕处理好农民与土地的关系以深化农村改革，并明确“农民的土地不能随便动”。百年来党的农地政策演变之过程亦是共产党人不断维护农民之利益、发挥农民之主体性的过程。这告诫我们必须时刻牢记使命，保障农民利益，才能真正做到为农民群众谋福利。

三、建党百年来农地政策演变中农民主体性递嬗的重要启示

回顾历史、总结经验、展望未来。梳理建党百年来农地政策的演变理路，分析农民主体性随之发生递嬗的历史轨迹，并站在农民的角度总结历史经验，这也为当前我国乡村治理提供了一些重要启示，即要坚持以农民为中心、扎根底层；坚持党的领导，紧跟步伐；坚持社会主义制度，不忘原则。

（一）坚持以农民为中心，扎根底层

“坚持以农民为中心”体现在百年来党带领农民群众不断完善农地政策的奋斗历程之中，这更应是新时代我国乡村治理所要遵循的基本准则。当前我国三农工作中仍凸显出众多问题，如何激发农民主体性、发挥农民主体作用便是其中之一。随着我国脱贫攻坚战的圆满成功，农村社会随即踏入脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接之旅。这需要广大农民群众的力量加以推动，需要农民广泛参与到乡村治理当中。地方政府、基层干部则必须要做到坚持以农民为中心，扎根底层。这主要体现在尊重农民意愿、维护农民利益，真正了解农民心中所想、所需。正如毛泽东所说，“群众不讲真话，是因为他们不知道你的来意是否于他们有利”。首先，需要基层干部像交朋友一样真心地与农民谈话，深入了解农民生活中遇到的问题与困难；其次，需要广泛动员农民群众参与乡村治理，为农民群众正确解读相关政策，以不断提高他们的政治觉悟。此外，在农村大小事务上要多听听农民的声音，才能真正做到为农民群众办实事。例如，基层干部可以利用微信群聊等线上形式听取农民反馈的问题，并及时加以处理，同时就关系到农民生活的问题定期予以通知。通过创新与农民交流的形式，基层干部的工作得到极大的便利，也能及时知晓、处理农民问题，提高农民的满意程度。这也方便农民倾诉心声，有利于激发农民主体性意识，为乡村治理提出自己宝贵意见。

（二）坚持党的领导，紧跟步伐

坚持党的领导是百年来农地政策演变、激发农民主体性的根本保障，也应是新时代乡村治理的根本遵循。新时代乡村治理中如何使农民群众不断增强其自身存在感，发挥主体作用，而不是“干部干、群众看”，就必须要发挥基层党组织的战斗堡垒作用，让农民群众坚定步伐跟着党走。首先，基层党员干部必须要坚定理想信念，以身作则，为农民群众树立好榜样，取得农民群众的信任。其次，基层党员干部必须要定期接受培训、展开自主学习。“打铁还需自身硬”，要想在农民群众当中有效普及党的相关方针政策、发动农民群众广泛参与乡村治理，基层党员干部必须要自身拥有过硬本领，对相关政策有正确的认知。最后，基层党员干部必须要有坚强的心理素质和深切的农民情怀，才能有耐心和毅力做好农民思想工作，才能得到农民群众的肯定与信任。农村社会中不乏有形式主义、官僚主义之风，久而久之农民对于基层干部的信任度不断下降，这既不利于农民主体性意识的增强，更不利于农村社会的稳定发展。基层党员干部作为党在农村社会的代言人，必须要从自身改革做起，坚持团结带领农民群众将党的正确政策方针在农村落实落地。

（三）坚持社会主义制度，不忘原则

百年来党的农地政策演变是在坚持社会主义制度为原则的基础上进行的，新时代乡村治理也必须要坚持社会主义制度，不忘原则。正如建党百年历程中我国农地政策随着我国具体农情而不断进行调整，以真正满足农民所需，这些都是基于中国特定环境之下的产物。中国共产党成立至今的百年道路，更是共产党人团结带领人民群众探索民族复兴之路，并取得了众多成绩，这亦是基于中国特色社会主义制度之下的。毛泽东曾指出“社会主义制度促进了我国生产力的突飞猛进的发展。”[16]新时代我国乡村治理则必须要坚持社会主义制度，要在中国的特定环境之下进行。国外亦有不少国家进行乡村治理，并利用他们的手段不断发挥农民主体作用。我们在借鉴他人合理之处时，更应立足于我国实情，不断发挥社会主义制度优势，利用中国特色的方式促进农民主体性意识不断增强，以发挥农民主体作用，推动乡村有效治理。而坚持社会主义制度，应坚持人民当家作主，发扬社会主义民主。在乡村治理具体实践中，应当给予农民更多的权利，不应事事包揽，将原本是农民的活干了。基层干部应积极引导农民，而非强制性地要求农民必须怎么做。因此，在新时代我国乡村治理中发挥农民主体作用，必须要立足我国国情、农情之根本，坚持社会主义制度，不偏离正道。