以法治推动黄河青海流域生态保护和高质量发展

梁海燕

（甘肃省社会科学院决策咨询研究所 甘肃 兰州 730070）

青海是黄河的发源地。黄河发源于青海的巴颜喀拉山脉，流经青海全省16个县，流域面积为15.23万平方公里，占黄河流域总面积的19.1%[1]。青海也是黄河重要的水源涵养区，全省湿地面积8143.6千公顷，水资源总量为961.9亿立方米，河流湖泊众多，有200多条流域面积在1000平方千米左右的河流，年平均出水量长期占黄河总流量的49.4%[2]，被誉为“中华水塔”。作为黄河的源头区、干流区，青海在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中的生态地位极为重要，责任重大。2016年8月，习近平总书记在青海视察时强调：“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。”用法治保障黄河流域生态保护和高质量发展，是青海筑牢国家生态安全屏障、确保黄河流域可持续发展的必然选择。

一、法治保障黄河青海流域生态保护和高质量发展的重要性

全面依法治国背景下，以法治推动黄河流域生态保护治理和高质量发展，是推进黄河流域生态文明建设的内在要求，也是推进黄河流域治理体系和治理能力现代化的应有之义。

（一）法治是黄河青海流域生态保护和高质量发展的根本保障

健全生态保护法治体系是新时代黄河流域环境法治建设的价值目标，亦是实现黄河流域生态保护与高质量发展的内中之义。黄河青海流域生态环境保护必须依靠制度、依靠法治，这是因为：第一，黄河青海流域地处青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，生态本底脆弱，生态环境独特，表现为生态系统形态结构简单、抵抗外干扰能力弱、容易被破坏且恢复困难。第二，青海是全球气候变化的敏感区，特殊的地理环境影响，黄河流域气温高于全国平均水平，加剧了植被退化、冰川消融、干旱、病虫害、洪涝等灾害风险。近年来，受人类经济活动的影响，黄河青海流域水土流失、土地沙化、草场退化、石漠化现象严重，生态保护形势严峻。如三江源区草场面积占可利用面积的24—46%，其中近10%的退化草场已沦为“黑土滩”[3]，生态系统失衡，蓄水功能下降。第三，沿黄经济发展不平衡、不充分，生态保护和高质量发展的矛盾突出。青海后备土地资源开发利用有限，农业不适宜生产区约占73%，农业生产适宜区仅占0.8%[4]。沿黄流域是青海全省主要的耕地资源、水能资源、旅游资源分布区，是工农业发展基础较好、人口分布较密集的区域。近年来，青海省大力发展生态旅游、特色农业、新能源产业、循环经济、绿色产业等，引领经济生产方式由粗放转向集约，促进传统产业提质增效，并完善公共服务体系，每年将75%以上财力用于民生领域投入，全省经济社会取得较快发展，但与全国其他地区相比仍然差距较大。如2020年青海省GDP为3005.92亿元[5]，在黄河九省区中排名最后；青海省内不同地方经济发展差距较大，省会西宁市发展相对较好，2020年GDP为1372.98亿元，占全省GDP的45.68%；黄河源头的玉树、果洛发展滞后，两州GDP仅占全省的3.74%。因此，亟需以法治作为根本手段，统筹考虑资源禀赋、经济社会现状、区域开发政策等，促进经济转型升级和新旧动能转换，同步推进生态保护与经济社会高质量发展，加大改革创新，实现经济、政治、社会、文化、生态文明建设“五位一体”协调发展。

（二）法治是推进黄河青海流域生态文明建设的重要途径

生态文明建设离不开坚实的法治保障。近年来，青海省坚持生态优先、绿色发展，制定出台《青海省生态文明建设促进条例》《青海省湿地保护条例》《三江源国家公园条例（试行）》《关于实行最严格水资源管理制度的意见》等，大力推进青海生态文明示范区建设，严格实行生态环境保护责任清单制度，生态文明制度体系不断完善；推进生态环境国土空间管制和自然资源统一执法，在全国率先启动以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设，黄河沿线生态环境持续向好；积极探索生态产品价值实现机制，加强黄河源头管护及黄河流域支流和小流域治理，基本建立源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明体系，黄河自产水资源量增加，“十三五”期间出省干流断面水质稳定保持在Ⅱ类以上[6]，为生态文明建设以及人与自然和谐发展作出重要贡献，并创新制度，通过生态补偿、设置生态岗位等方式让群众获得生态红利。目前，青海全省共设置草原、森林、湿地生态保护公益岗位14.51万个，三江源国家公园实行“一户一岗”制度，1.72万牧民人均年收入2.16万元[7]。但治理实践中存在的“短板效应”，如生态环境保护制度不健全，河湖草地湿地统筹保护还不到位，地方法规特色不突出，执法中存在不作为、慢作为等，迫切需要用法治逻辑、法治思维破解问题，消除妨碍生态文明建设的理念和体制机制障碍，建立符合生态文明要求的决策体系、评价体系和管理体系，优化生态环境保护实施机制，助力青海打造全国乃至国际生态文明高地，为黄河流域生态文明建设提供地方样板、地方经验。

（三）法治是推进黄河青海流域治理现代化的内在要求

黄河治理现代化是新时代国家治理现代化的重要构成。黄河是中华民族的母亲河，承载着悠久的历史文化，但黄河也一直体弱多病，水患频繁。新中国成立后黄河水患得到有效治理，生态环境得到修复和保护，但用水平衡、水污染的问题日益突出，黄河流域治理的生态价值更为凸显，需要以法治作为流域治理能力提升的重要依托。黄河难治理，需要从流域整体性、系统性、发展与保护的协调性方面考量进行专门立法，从根本上解决黄河流域生态系统脆弱、水资源严重短缺、水环境污染、生态环境安全风险高等问题，并从地方实际需求出发，强化地方立法。地方法治是国家法治化的具体实践，法治的具体性、微观性和实践性主要由法治的地方性来呈现。青海是国家重要的生态安全屏障，也是主要生态产品的输出供给地，每年向下游输送近620亿立方米的江源活水，湿地总面积达814.36万公顷，居全国首位[8]。青海在黄河流域生态保护和治理实践中形成一系列亮点，包括生态管护“六位一体”网格化管理模式、五级河湖长体系、河长制综合管理信息平台、排污交易、生态公益岗位机制等为黄河流域治理提供了灵感和经验，有必要用法治予以巩固、确认和规范，并通过法治体现黄河流域发展需求，推进黄河治理体系完善和治理能力现代化。

二、黄河青海流域生态保护和高质量发展法治建设存在的问题

（一）法治不健全

近年来，黄河流域法治和区域性政策供给不断丰富，涉及黄河流域现行有效的国家立法有95件，地方法规562件[9]。从国家层面看，黄河保护立法尚未出台，有关黄河流域的规定主要涵盖在西部大开发、民族地区发展等政策或规划中，多以不具备法律强制力的意见、决议、通知等形式作出。从地方立法实践来看，宁夏回族自治区于2022年制定出台《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》，是全国首部黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规。青海省围绕生态文明建设、湟水流域水污染、河煌文化保护等进行了立法实践，但立法供给仍显不足，缺乏综合性、专门性地方立法，有关黄河流域生态保护和高质量发展的规定主要分布在规划、意见、方案中，未形成严密科学的依法治理体系。

（二）水资源管理体制机制不健全

黄河青海流域不同程度存在管理主体“缺位”“越位”问题，水资源开发强度、生态流量管控、节水管理等标准体系不完善，与最严格的水资源管理的要求还有差距。沿黄流域无序开发水电、水利工程重建轻管、管护责任落实不到位等问题制约水资源保障能力。缺乏有效的生态激励和处罚机制，过度放牧、滥挖药材等行为仍然存在，导致河源区湖泊减少，影响黄河上游水源涵养能力。

（三）黄河流域治理目标与区域治理目标存在差异

黄河流域是一个整体的自然地理系统，也是互通的经济社会系统，具有系统性、整体性和综合性的特点，上下游、江河湖库、左右岸、干支流等共同构成了黄河流域的空间整体。在管理体制上，黄委会代表水利部行使水行政管理职责，维持黄河健康生命。对沿黄各省区而言，区域环境治理“碎片化”与黄河流域“整体性”的矛盾、经济社会发展的现实需求与生态保护的矛盾存在，地方政府为了取得更加优异的可量化的成绩，容易产生地方保护主义和“搭便车”现象，在推进河长制、湖长制、跨区域水环境治理等工作中协同不够，不利于黄河流域生态保护。

（四）立法对高质量发展关注不够

青海经济基础薄弱，经济增长偏重要素投入，产业发展以资源、能源、化工等重工业为主，现代服务业发展不充分，农牧业发展层级较低，缺乏特色品牌和高附加值产品，市场竞争力不高。沿黄地区经济社会发展滞后，面临经济发展的迫切需要，但普遍资源环境承载力低，不具备规模开发的条件。立法对推进经济社会绿色转型发展、对依附于土地资源的农牧区非农产业化转移关注不够，对矿产资源开发和培植高、中端产业缺乏支持。如，青海拥有大量的金属、非金属矿产资源和盐湖资源，但矿产资源开发集约化与利用程度较低，滥采滥挖现象存在，造成地表植被破坏、水土流失，木里矿区非法采煤事件就对黄河流域生态环境造成较大破坏。

（五）生态补偿机制不健全

黄河青海流域在实践中形成了以草原、森林、湿地为主的生态补偿机制，探索实施了具有地方特色的生态补偿模式，生态补偿制度体系基本建立，但仍存在一些突出问题，表现为多元化生态补偿机制建设滞后，生态补偿范围小，碳排放权、水权等市场化机制尚未建立；补偿标准偏低，资金来源渠道单一，主要依靠中央转移支付，横向生态补偿不健全，保护者和受益者良性互动的机制还未形成。以草原生态补偿为例，“十三五”期间青海各市州禁牧补助标准为果洛、玉树每亩6.4元，海西每亩3.6元，海南、海北每亩12.3元，黄南每亩17.5元，果洛、玉树、海西补偿标准低，不利于调动牧民禁牧积极性。

（六）跨区域协同联动不够

黄河青海流域跨区域执法、司法协作联动不够，制度化程度有待提高。目前，黄河流域甘青宁三省区签订了黄河上游生态保护战略合作协议、甘青宁环境资源保护司法协作框架协议等，在地质调查、水资源调查、环境公益案件办理等领域开展合作，但合作主体范围较窄，联合执法中存在执法主体缺失、合作力度不强、协同自觉性不高、职责分工不清等问题，制约合作成效。

三、法治保障黄河青海流域生态保护与高质量发展的对策建议

（一）坚持生态优先、系统治理理念

一要坚持生态优先理念，以生态文明思维统筹黄河流域生态保护和高质量发展，重点保障黄河青海流域水流、水质以及湿地水源涵养功能，落实主体功能区战略，不断创造更多生态产品。促进生态文明与法治文明融合，通过立法明确相关法律主体应当享有的生态环境利益，宣传生态文化，引导、促进各类社会主体参与黄河流域生态保护，满足广大人民群众对提高生态环境质量和高质量发展的期待。二要坚持系统治理理念，注重黄河流域治理的整体性，一体化治理山水林田湖草沙冰，兼顾黄河生态价值、经济价值、资源价值、文化价值，正确处理好生态保护和经济利益之间的关系，将生态环境指标纳入经济社会评价指标当中，协同推进生态环境保护和经济社会发展，多角度开展黄河流域生态文明建设。三要重视法治的全面实施，不仅要科学立法，更要严格执法、公正司法并做好普法宣传，形成黄河流域立体、系统、稳定的依法治理体系，推动全社会建立法治意识和生态文明观念。

（二）健全完善地方立法

1.健全黄河流域生态环境立法

2021年，黄河保护立法已被纳入全国人大常委会年度立法计划，有关部门正在加紧起草。目前，在国家法尚未出台的背景下，青海省应结合本地实际，积极完善《三江源国家公园条例》《青海省生态文明建设促进条例》等配套生态环境保护相关法规，建立黄河流域生态环境保护、水资源高效利用、生态保护和修复、生态保护责任等体现生态文明和高质量发展要求的制度体系，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，加强水权管理，完善黄河水价形成机制，提升水资源承载能力。积极探索以湿地为中心展开黄河沿岸治理模式[10]并作出相应的制度安排，完善“湖长制”“河长制”“山长制”“河湖长+检察长”等生态环境保护机制以及相应的问责机制。进一步健全监管体制，创新监管方式，如加强各级人大对黄河流域生态环境保护、祁连山国家公园环境保护的监督；搭建公众参与黄河流域治理保护的法律平台，对优秀环保NGO或对黄河流域有重大贡献的个人或单位给予奖励，强化黄河流域生态环境保护社会监督。

2.完善促进高质量发展的立法

生态保护和高质量发展密不可分、相互依存。黄河青海流域法治建设，应统筹考虑生态保护、经济社会发展与民生改善，找准生态环境保护和经济发展的均衡点，促进生态优势转化为经济优势。强化创新驱动，积极培育新的增长方式和竞争优势，推动产业结构向绿色循环可持续转型，通过法律制度引导发展绿色农牧业、生态健康休闲、绿色能源、文化旅游、数字经济等产业，建设生态经济体系。推动盐湖、钢铁、石化等传统产业转型升级，推动农村节能减排和农业发展高效化，培植高原农牧业品牌，打造青海地理标志产品。建立支持旅游业发展的制度机制，打造国家公园品牌性旅游产业，确保旅游业规划与黄河流域生态保护和高质量发展规划、主体功能区规划相衔接。充分调动社会各方面广泛参与，促进生态共建共享，共同推动黄河生态经济带建设。

3.立法保护、传承、弘扬黄河文化

保护、传承和弘扬黄河文化是黄河青海流域立法的重要方面。青海黄河文化具有多元民族文化的特点，涵盖历史文化、民族文化、宗教文化、红色文化、生态文化等，黄河沿线分布有藏族文化、格萨尔文化、热贡文化生态保护实验区三个国家级生态文化保护区。青海省是河煌文化发源地，海东市率先制定实施《海东市河湟文化保护条例》，以地方立法保护河煌文化，为全省黄河文化立法探索了经验。青海省应深入开展文化资源普查，探索制定地方性法规保护黄河文化，健全黄河文化保护、传承、弘扬的工作体系，建立分类保护机制，支持黄河文化国家公园建设、黄河文化旅游精品打造、黄河文化理论研究等，推进文旅深度融合，助推黄河流域高质量发展。

（三）创新生态补偿机制

国家层面应综合考虑各省区对黄河干流水资源的净贡献量、生态保护治理进展与成效、经济社会发展水平及对国家战略的贡献等因素，建立黄河流域上下游利益共享机制。科学合理确定生态补偿标准，并建立省级生态补偿资金管理使用及监督机制，推动补偿方案确定、补偿资金筹措拨付、使用管理和监督。将流域上、下游横向生态保护补偿纳入国家试点范围，鼓励中、下游发达省市为上游地区进行人才培养、技术指导、对口支援等，逐步缓解黄河流域区域发展不平衡的矛盾。青海应在总结实践经验的基础上，因地制宜探索生态补偿、生态保护市场化机制等生态文明制度和推广体系，构建以国家公园为主体的自然保护地体系[11]。加快推进《青海省生态保护补偿条例》出台，构建纵向和横向相结合的生态保护补偿机制，完善水资源有偿使用制度，统筹考虑水源涵养、草地覆盖、水土保持等因素，重点对资金支持、生态保护补偿标准体系、生态产品价格实现机制、横向跨流域生态保护补偿、生态补偿资金使用等作出规定，探索建立草原碳汇交易机制，健全多层次生态保护补偿市场机制，引导各类市场主体通过参与生态环境保护和生态修复获得价值补偿。将生态补偿与乡村振兴相衔接，生态补偿项目优先向生态保护地位重要、生态资源富集的脱贫地区、脱贫人口倾斜，进一步提高补偿标准，以生态补偿为抓手协同推进黄河流域生态保护和高质量发展。

（四）加快投融资体制机制创新

建立多元财政转移支付体系，争取国家加大对黄河青海流域生态环境保护的支持力度，适度增加自然保护区和生态功能保护区的投入。构建中央与地方之间更加清晰的权责体系。充分发挥绿色金融作用，鼓励金融机构围绕黄河青海流域生态保护和高质量发展的重点领域，如水源涵养、生态修复、水利建设、黄河文化等方面，创新金融产品，如结合生态补偿可开发绿色信贷产品，大力拓宽融资渠道，支持黄河流域生态保护、生态修复、人居环境改善、节水环保技术应用、传统企业转型升级、绿色农牧业等，以及加快黄河文化公园、湿地公园、沿黄通道建设。进一步完善金融服务体系，提升金融服务水平，加大绿色贷款投放力度，重视对民营企业的金融服务。将生态环境和高质量发展纳入地方政府考核指标和企业评价体系，有效激励政府、企业践行生态保护和绿色发展。

（五）健全区域协调联动机制

黄河流域各省区经济发展水平、发展模式不尽相同，在生态环境保护方面具有较大差异，有必要建立跨区域协同治理机制，推动地方政府从“分界而治”走向合作。借鉴云南、四川、贵州通过“决定”+“条例”（即《四川省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定》和《四川省赤水河流域保护条例》）建立赤水河流域协作机制的做法，青海可在《黄河上游川甘青环境资源保护司法协作框架协议》等基础上，建立跨区域环境立法机制，与其他黄河主要流经省份协同推进黄河流域的统一立法，制定符合黄河流域现实需要的法规。建立健全省级层面信息交流、沟通、协调机制，区域行政首长联席会议制度等，就黄河流域水资源分配、水污染防治、生态补偿、防洪调度、重大工程建设等重大事项进行协商。完善黄河流域生态保护、生态经济和文化交流合作机制，深化区域合作，加强水生态环境保护修复联合防治、联合执法，形成流域治理合力。创新司法协作机制，加大公益诉讼、环境犯罪、行政处罚等信息的共享力度，建立健全生态环境损害赔偿磋商机制、多元化纠纷解决机制、环境公益诉讼案件协作配合机制等，通过跨区域司法协作实现黄河流域大保护、大治理，并将司法保障融入环保宣传、生态文明教育、生态环境修复成果展示中，为黄河青海流域高质量发展营造良好法治环境。