广州南沙自贸区离岸金融法律监管制度研究

伍艳

（华南农业大学 广东广州 510642）

一、离岸金融监管制度的概述

（一）离岸金融与离岸金融市场的界定

根据国际货币基金组织（IMF ）的定义，离岸金融是指银行及其他金融机构向非居民提供的金融服务。 在我国，根据《离岸银行业务管理办法》（银发〔1997〕438 号），离岸银行业务是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。离岸金融活动相应形成的资金融通市场，即为离岸金融市场。离岸金融市场兴起于 20世纪 50 年代，传统的离岸金融市场主要以存贷款等离岸银行业务为主，随着时代发展，离岸金融业务已有拓展至包括借贷、贸易结算、证券、保险、外汇、投资、资产管理等业务在内各种离岸金融活动。

离岸金融及离岸金融市场的概念，体现两大特征：（1）独立于发行国在岸金融监管系统之外，通常采取与国内金融市场隔离的形态，使非居民在筹集和运用资金方面不受离岸金融市场所在国的国内金融法规的影响，进行自由金融交易，即不受国内金融法管制的资金融通。离岸中的“岸”事实上应指一国国内的金融循环或监管系统或体系但这并不代表离岸金融活动不受监管，各国根据国情需要，均对其离岸金融市场构建了监管体系，只是这套监管体系与国内（在岸）金融监管体系相分离。（2）所谓的离岸金融，主要是指非居民之间的资金融通，即“两头在外”。当设立在某国的金融机构，从该国以外的居民中吸收资金，并将这些资金投放与该国以外的居民中，该金融机构从事的即是离岸金融。突破的话，从业人员可突破非居民限制。简而言之，中国特色自由港的离岸金融是指在自由贸易港向居民提供货币、证券等多种金融服务，且不受在岸监管的活动方式。不过，此定义仅揭示了离岸金融的基本要素，而对于实施离岸金融的场所。

二、离岸金融市场的监管模式的类型分析

随着离岸金融业的发展，各国对离岸金融的监管法律制度也在逐步完善。目前，国际上，离岸金融市场的监管模式主要分为四种模式：

一是内外一体型。离岸业务与在岸账户并账操作，离岸金融业务与国内金融业务可以在同一账户上操作，不限制彼此间资金流动。以伦敦和香港的离岸金融管理模式为代表。二是严格分离型。离岸账户和在岸账户实行严格的分账管理，彼此间禁止资金融通。以美国国际银行设施和日本离岸金融市场为代表。三是渗透分离型。离岸账户与在岸账户分开，但允许资金在彼此间作一定程度的渗透，但渗透的途径和渗透的程度都在监控之下。以新加坡、 泰国、马来西亚等离岸金融市场为代表。四是避税港型。 此类港离岸金融市场并无实际的资金交易，只是办理记账业务。以巴哈马群岛、英属维尔京群岛、开曼群岛等为代表[7]。

笔者认为这四种模式的本质区别在于离岸金融业务的账户与在岸金融业务账户是否分离，在多大程度上分离，资金在这两种账户间的融通是否受限，是否享受优惠的问题。而几种监管模式均以账户监管为重点，但不限于账户资金监管，外围配套制度的辅助作用不容忽视，如存款准备金制度、利息税、准入牌照等制度。账户管理与辅助机制的不同搭配设计成就了不同国家各自特有的监管制度。

三、我国离岸金融市场发展的历程

我国离岸金融市场发展大致分成三个阶段：

第一阶段，启动到停办。我国离岸金融业务始于1989 年。从1989年至亚洲金融危机爆发前夕，我国离岸银行业务经历了快速发展阶段，离岸资产规模达20亿美元，但也暴露了一些不容忽视的隐患。1999年我国离岸金融业务受亚洲金融风暴的影响而停办。

第二阶段，重启试点。2002 年中国人民银行颁布《离岸银行业务管理办法》，重启离岸金融业务。2002 年开始，中国人民银行先后批准招商银行、深圳发展银行、交通银行和浦东发展银行开办离岸业务，离岸金融市场开始在上海起步。在这个阶段，上海，深圳和天津成为最早的离岸金融试点城市。

第三阶段，中国自贸区的离岸金融市场。自2013年开始，随着自贸港区建设和“一带一路”倡议的实施，离岸金融业务真正进入蓬勃发展阶段。上海、广东、天津、福建、海南、重庆、北京等多个省市地区先后建立自贸港区，并在各自的自贸港区进行一系列金融改革，构建有与之相配套的离岸金融市场，建立适应当地的金融政策和制度框架。（截至2021年9月，我国已建立21个自贸区）

第三阶段的我国离岸金融的发展呈现出显著的不同：（1）是在“一带一路”倡议实施背景下进行的金融机制探索；因此各地的离岸金融制度需与“一带一路”倡议的有效对接，与国家发展战略相契合，以推动区域经济一体化的进程。（2）是“以点带面”推进的中国自由贸易港的离岸金融市场。我国自由贸易港的离岸金融市场是指以港区为离岸中心，依法设立并注册离岸金融机构，从事居民或非居民的货币、证券等离岸金融活动，并在符合法定要件时准予撤离的场所。目前，我国离岸金融试验场所均在自由贸易港区内，而作为离岸基地的中国特色自由贸易港区，属于境内关外而非境外关外；自贸试验区作为中国改革开放的新高地，为制度创新先行先试，积累成功经验之后，在更大范围内复制和推广。

四、大湾区平台下构建南沙离岸金融监管机制的设想

（一）构建粤港澳大湾区离岸金融监管平台

1.构建大湾区离岸金融大数据平台，建立专门的数据监控机制；加快建立三地之间沟通效率高、覆盖面广的信息电子汇兑清算系统；借助区块链技术等数字技术从监管上在两个不同的金融生态体系构建有可控可调的互通机制。

2.尝试在大湾区作为试点，启动一揽子电子货币，构建电子货币基础设施平台。2019年8月中旬中央出台《关于支持深圳建设中国社会主义先行示范区意见》（《意见》）提出支持在深圳开展数字货币研究与移动支付等创新应用，发展数字货币将促使促大湾区经贸金融快速提升。

3.优化湾区内各地自由贸易账户之间的融通，并建立相应的协同监管的机制，为湾区三地银行跨境业务提供新途径，如探索通过自由贸易账户逐步扩大港澳居民和内地居民购买金融产品的渠道。

4.落实粤港澳大湾区建设基金的规划设想，推动湾区的金融主体建设，加快粤港澳大湾区金融法人机构的丰富和完善，如推动广东省农垦集团财务有限公司、广州港财务公司、粤港澳大湾区国际商业银行、丝路信用保险公司等机构的筹设，进一步丰富湾区法人机构类型，推动湾区内行业监管。

（二）南沙离岸金融发展及其监管机制的具体设想

具体到南沙离岸金融及其监管机制的发展问题，需以下述方面作为突破重点：

一是完善于离岸金融的账户体系的运作规则和监管机制。尽管渗透型离岸金融监管失控会对国家经济金融带来相当的风险，但是只要能把握监管的切入点，其风险还是可以有效控制的，关键在于渗透的通道设计以及监管的有效执行，而资金的渗透主要是通过账户进行的。（账户渗透是指银行自身账户资金的渗透以及开立在银行的客户账户之间的资金渗透。）因此，南沙自贸区离岸金融监管体系的构建重点在于离岸金融的账户体系的构建以及对账户渗透的监管。而自贸区离岸金融账户体系的核心则是自由贸易账户的构建和监管，建议进一步简化自由贸易账户的事前审批程序；拓展自由贸易账户的保税功能和证券功能，拓宽自由贸易账户的适用范围。

二是重点发展南沙的特色金融。自南沙自贸区挂牌以来，南沙片区离岸航运金融发展迅猛，但也存在配套政策缺位、航运金融业务狭窄、要素集聚有限和人才不足等问题，针对这些问题，南沙自贸区应加大力度培育航运产业基金、离岸航运保险、航运融资租赁、离岸航运支付结算等航运金融服务产品。同时加强与港澳、泛珠腹地、国内沿海港口、“一带一路”国家港口的合作，大力发展以离岸融资租赁为核心的南沙航运金融业务，探索出台“南沙特色”离岸航运金融监管的配套政策。