高校党外代表人士参与民主监督机制研究

黄靓彦

（上海政法学院 上海 201701）

百年大计教育为本，育人之基清廉为要。高校作为培养中国特色社会主义事业建设者和接班人的主阵地和输出地，肩负着立德树人的时代重任。而高校又具有权力集中、资源富集的特点，在科研经费、招生录取、后勤基建等重点领域腐败现象易发多发，各种显性风险与隐性风险交织叠加。且高校人员数量众多、关系复杂，属于典型的“熟人社会”，很容易出现拉帮结派、群体腐败等现象。党的十八大以来，在反腐败高压态势下，不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，高校反腐倡廉工作也取得了明显成效，廉政警示教育起到了震慑人心的作用。2020年，中央纪委国家监委一年通报了30余起高校领导干部违纪违法案。2021年，中纪委网站通报了20余名高校领导干部接受执纪审查和监察调查，10余名高校领导干部受到党纪政务处分。高校作为相对独立的职能实体，与一般腐败相比，高校隐形变异“四风”问题和隐蔽式腐败问题更为突出。持之以恒正风肃纪反腐，让权力真正在阳光下运行，是高校牢牢把握正确发展方向、积极履行职责使命的必然要求。

中国共产党支持各民主党派、无党派人士开展民主监督。加强党外代表人士民主监督，是彰显和发挥新型政党制度独特优势的内在要求和重要保障。从中央及市委巡视组对高校党委的巡视反馈中可以看出，高校“一把手”违纪违法问题突出，权力寻租设租空间广阔，高校绝非一片净土，高校反腐工作的任务依然艰巨。为进一步巩固高校反腐败成果，建设干部清正、校风清明的清廉学校，就必须建立健全高校民主监督体系，切实发挥民主监督的重要作用，促使民主监督与党内监督贯通融合，在目标一致的前提下形成遏制腐败现象的整体合力，着力实现监督效果最大化。

一、高校党外代表人士民主监督的作用及意义

党外代表人士是具有坚定的政治立场，突出的专业能力，得到群众广泛认同，并且有一定社会影响的非中共人士。相比于一般党外人士，他们不仅具有鲜明的代表性，而且具有较强的辐射力和影响力，能够带头发挥团结引领作用。历史经验证明，党外代表人士的民主监督在助力全面从严治党走向纵深中发挥着不可替代的作用。

（一）有利于加强高校民主政治建设，促进高校科学化管理

民主监督是助推高校科学决策、民主管理的有效措施，也是全面推进依法治校的重要保证，能够为学校改革发展稳定提供强大动力。高校党外代表人士作为高级知识分子群体，不仅数量较多、见识较广、学术造诣较高，而且代表性强、影响力大，能够为学校教学、科研、管理等各个方面提供人才支撑和智力保障。充分发挥高校党外代表人士民主监督作用，既是顺应高校管理改革发展趋势的本然要求，也是构建高校和谐校园的应然举措。

（二）有利于发挥统一战线优势，推动高校全面从严治党走深走实

高校党外代表人士参与民主监督既是中国特色社会主义民主的具体体现，也是新时代充分发挥统一战线法宝作用的必然要求。高校党外代表人士大多为所研究领域的骨干和精英，具有一定的政治眼界和改革创新精神，注重体现个人价值，政治责任感强烈，政治参与意识浓厚，积极表达政治主张，能够汇聚多方声音为学校发展献计献策。高校党外代表人士民主监督的内容包括高校各项方针政策的贯彻和落实、各种规章制度的修订和制定、各类重大事项的决策和执行以及党员领导干部清正廉洁、履职尽责等多个方面。积极发挥党外代表人士民主监督作用，不仅有利于加强和改进高校党风廉政建设，而且有利于保持和发展高校党组织的先进性和纯洁性。

（三）有利于强化自身建设，不断提高政治能力和水平

民主监督作为高校党外代表人士的重要职能，是参与学校事业发展的重要方式。党的执政能力和领导水平从根本上决定了民主监督能否发挥作用，党外代表人士自身的能力素养则决定了民主监督的成效。高校党外代表人士能够坚持正确的政治方向和立场，明确自身职责定位，应当积极发挥民主监督特有优势。同时，民主监督工作的开展能够激励党外代表人士不断修炼自我，提升个人能力，在履行职责的同时，不断树牢责任意识，更加重视自身的引导作用，从而保证监督职能的有效发挥。

二、高校党外代表人士民主监督存在的问题

高校是党外代表人士相对集中的地方，是民主党派、无党派人士履行职能、发挥作用的核心阵地。高校党外代表人士在履行参政议政职能方面取得了明显成绩，为推进学校事业全面发展作出了重要贡献。但是，党外代表人士的民主监督却处在相对滞后状态，与广大师生对党外代表人士的要求和期许相比还有一定的差距，存在以下几方面问题：

（一）民主监督认识还需进一步提高

不管是监督者还是监督对象，都存在思想认识不到位，对民主监督缺乏足够重视的情形。作为监督主体的党外代表人士，有的不能正确认识自己的政治身份，政党意识不够强，民主监督意识较薄弱，不善监督；有的认为民主监督只是走形式、走过场，监督热情不够高，对民主监督是否真正能发挥作用存疑，不愿监督；有的认为监督就是得罪人的活，不仅可能影响亲疏关系，更有可能影响仕途发展，在履职时存在畏难情绪，碍于情面不敢监督；有的想积极履行职能，发挥作用，却不了解监督路径和机制，对监督职责定位理解偏颇，不会监督。监督对象对民主监督的接受程度及落实措施直接影响了民主监督的执行力度和实际效果。有的同志缺乏对民主监督内涵、价值及意义的正确认识，认为民主监督可有可无，不愿接受监督；有的同志对民主监督的内容不熟悉、程序不了解，对民主监督产生抵触情绪，不积极配合监督；有的同志刻意设置障碍，妨碍民主监督工作的正常有序开展，不支持监督。以上因素导致了党外代表人士民主监督的作用未能得到充分发挥，偏离了规范化的轨道。

（二）民主监督制度还需进一步细化

2020年12月以来，新修订的《中国共产党统一战线工作条例》《中国新型政党制度》白皮书以及《中共上海市委关于贯彻〈中国共产党统一战线工作条例〉的实施意见》等文件相继发布，从宏观上规定了党外代表人士的监督权，并具体阐述了民主监督的内容、形式、实践等，但可操作性相对较弱，需要各高校紧密结合实际研究制定具体工作办法。有的高校党委研究出台了党外代表人士参与民主监督的实施办法、实施意见等制度，但大多数高校都没有专门制定关于党外代表人士民主监督的规定，以至于党外代表人士履行监督职能时因不明确监督的内容、实施方法等而无所适从。

（三）民主监督环境还需进一步改善

在党外代表人士的日常履职中，他们把工作重心和主要精力放在政治理论学习、建言献策、团结协作服务于学校中心工作上，发挥了一定的作用，但投入到民主监督工作的时间和精力都十分有限。相较于民主监督，有部分同志更重视参政议政，主动忽略了民主监督方面的工作。高校党外代表人士同属教育领域，虽专业知识丰富，但自身阅历不足，从政经验匮乏，社会经历不足，客观上影响了党外代表人士民主监督的质量和水平。同时，由于党外代表人士民主监督不属于刚性监督，没有法律的强制约束力，其价值和意义常易被忽视。加之对民主监督工作的宣传力度不够，很多人对民主监督缺乏应有的了解和认识。

此外，民主监督经常是事后监督，事前介入少，这就很可能让监督流于形式。而且，党外代表人士在座谈会、征求意见会需要提出意见和建议时，往往肯定和表扬占比多，否定和批评占比少，或者简要地提出几点无关紧要、不痛不痒的意见，警示功能体现不足，监督实效不佳。

三、高校党外代表人士民主监督机制构建

推进民主监督与党内监督有机融合，不仅是高校贯彻落实全面从严治党方针的重要举措之一，也是推进高校和谐发展的有效途径。与党建工作相比，高校统战工作存在制度建设滞后现象。民主监督的实现形式、运行机制、工作程序和要求等缺乏细致可行的制度加以规定，很大程度上阻碍了党外代表人士民主监督工作的顺利开展。因此，对高校党外代表人士参与民主监督的体制机制加以构建和完善是加强高校党的建设和民主政治建设的必由之路，也是高校推进全面从严治党的现实需要。在积极贯彻落实上级相关文件精神的基础上，高校应结合自身实际情况，研究制定更具体的规章制度，确保民主监督做到有章可循、有规可依。

（一）加强重视，提高认识，建立权益保障机制

高校党外代表人士发挥民主监督职能需要建立相应的权益保障机制，用制度来保障党外代表人士的知情、建议、监督等各项权利的有效行使。学校党委在切实履行统战工作主体责任的同时，必须统筹协调好组织部、统战部、党校、机关党委等各方力量，着力推进统战工作与党建工作互融互促；要积极搭建平台，通过举办各式各样的交流谈心活动，不断营造民主监督的良好氛围，不断畅通民主监督的渠道，鼓励和引导党外代表人士发挥自身优势；要最大限度地为党外代表人士开展活动提供经费、场所等方面的保障支持，帮助他们解决实际开展活动过程中的问题，努力创造良好工作条件。同时，学校党委应正确对待党外代表人士提出的批评、意见和建议，尊重和包容不同意见，真正实现畅所欲言、各抒己见。此外，学校党政部门、各二级单位应主动支持与配合党外代表人士民主监督，积极为党外代表人士了解情况、查阅资料、走访座谈等提供方便。

（二）通报情况，征求意见，健全协调落实机制

党外代表人士的民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，在实践中必须注重与其他监督形式的协调配合，积极创造条件，汇聚各方智慧，凝聚各方力量，形成监督合力，为开展联动监督工作奠定基础。一是要坚持情况通报制度。学校党委应加强与党外代表人士的沟通联络，组织开学初及学期末分别召开党外代表人士座谈会，通报学校年度工作计划及工作进展情况。根据工作需要，可采取会议、座谈、简报、邮件等形式对相关事项的决策进行传达。定期邀请党外代表人士列席学校相关会议，确保各类文件及会议精神学习到位，入脑入心。在召开各级人民代表大会、政治协商会议前，学校党委可通过召开通报会的方式让党外代表人士及时、准确掌握学校情况，以便他们在会议上更好地为学校师生谋利益。二是要坚持决策前征求意见制度。学校党委在研究讨论重大问题及事项时应及时征求党外代表人士的意见、建议，广泛接受党内外监督。学校党委可随时召开专项工作座谈会，听取党外代表人士对学校重要工作安排、重点推进事项等方面的意见和建议，共商解决办法，共议发展思路。

（三）跟踪问效，及时反馈，切实提高监督实效

意见反馈是民主监督中关键一环，直接影响和决定了民主监督的效果。在实践中，仍然存在对反馈意见重视不够，反馈意见处置的随意性大等问题。学校党委应当对党外代表人士履行民主监督职能时提出的意见、建议等及时予以答复，不管是否采纳均需给出相应的反馈意见，充分尊重党外代表人士行使监督权利，激发民主监督活力。同时对于涉及学校整体工作或多个部门的意见和建议，党委统战部应督促该事项牵头部门跟踪处理进程，由牵头部门将处理进程及时回复。此外，党外代表人士应当加强跟踪问效，紧盯关键人、关键事，瞄住关键问题、关键环节，推动监督成果得到有效落实。

（四）加强培养，注重选拔，不断提升队伍能力

党外代表人士的数量和质量是影响其发挥监督作用的核心因素。为保证民主监督职能的有效履行，必须扎实推进队伍建设。高校领导要树立正确的党外人才观，增强做好党外干部培养及选拔工作的紧迫感、使命感和责任感。把党外干部的培养选拔作为一项重要任务来抓，纳入到学校干部队伍建设工作的总体规划中去。在工作中既要体现干部管理的普遍性和一致性，又要充分考虑统战工作的特殊性和多样性，使党内外干部队伍建设形成一个有机整体，共同为学校的发展贡献力量。高校应结合实际，及时发现、用心培养、认真考察优秀党外干部，加大举荐力度，加强人才储备。定期进行考察，对表现突出的党外干部，及时通过校内外挂职锻炼、交流轮岗等方式提高个人综合素质和领导能力，真正做到党内外干部选拔培养同频共振，助力民主监督取得实效。

民主监督作为高校党外代表人士的一项基本职能，对构建环境融洽和谐、主体团结参与的高校校园具有不可忽视的作用。为营造高校风清气正的政治生态，必须深入贯彻全面从严治党方针，努力建设一支立场坚定、素质优良的党外干部队伍，积极构建党外代表人士参与民主监督的体制机制，进一步发挥民主监督作用，进一步彰显统一战线优势，让党内外监督共同发力，不断提升监督治理效能。