市域社会治理视角下个人极端暴力犯罪防控能力提升路径研究

□邱 创，唐雪莲

(1.四川警察学院，四川 泸州 646000；2.四川省资阳市公安局，四川 资阳 641300)

个人极端暴力犯罪是指行为人基于泄愤与报复社会的目的，由单独一人策划并实施，采取残忍的、暴力的犯罪手段与方式加害特定或不特定人群，并由此产生特别严重的危害后果与社会影响的行为。[1]目前为止，个人极端暴力犯罪呈多发态势，单靠公安机关刑事打击无法从根本上控制住这种态势。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。[2]因此，可以通过推动市域社会治理的深入实施以采用多种手段、多种方式优化社会治理水平，反向实现对个人极端暴力犯罪的全面控制。

一、个人极端暴力犯罪的特征

“个人极端暴力犯罪”并非刑法明确规定的一类犯罪，并且这些案件的作案手段、侵害对象各有不同，但是它们存在一些典型的共同特征，因此一般将这类犯罪称为个人极端暴力犯罪。经过理性分析梳理公开报道的个人极端暴力犯罪案件，会发现此类案件呈现如下特点：

(一)潜在犯罪人员的隐蔽性

案发前，多数潜在犯罪人员并没有犯罪前科，日常生活中往往只表现为性格孤僻、胆小怕事等，与正常人没有过于明显的不同。只有极少数人员(如过激讨薪、工残索赔人群)会公开扬言将走极端，如，2003年12月28日，包工头牛某讨薪未果，身绑炸药扬言实施爆炸案，所幸被警方谈判劝止(1)参见http://news.sina.com.cn/s/2003-12-28/01421447793s.shtml.。这类案件犯罪嫌疑人一般不会流露其极端思想或者只在小范围流露，如不去细致分析并不能发现潜在犯罪嫌疑人员(下文称为特殊人员)，但是因为悲观厌世、心理异常、重大利益受损等原因，极端暴力思想正在其心中滋生蔓延。

(二)暴力行为发生的突然性

在个人极端暴力犯罪中，犯罪嫌疑人为了追求危害结果的最大化往往突然发动攻击，具有突然性的特点，对这类犯罪的控制往往以防范为主。突发性体现在犯罪嫌疑人在决定实施暴力行为上的随意性，也体现在发动攻击时暴力动作的突然性。上述特征就决定了个人极端暴力犯罪的发生时间、发生地点、攻击目标等具有不可预测性，甚至是毫无选择的随意攻击，比如，2021年5月22日，犯罪嫌疑人刘某在等红灯时突然加速故意冲闯红灯，以驾车冲撞路人的方式实施犯罪造成5死5伤的恶劣后果(2)参见https://m.gmw.cn/baijia/2021-05/24/1302314709.html?sdkver=ab0abe70.。

(三)暴力行为后果的严重性

犯罪嫌疑人为了追求最大的危害后果以达到其畸形的报复目的，往往会选择暴力烈度强的手段对易于得手且能造成巨大社会影响的目标实施犯罪行为，极易造成巨大的人员伤亡和社会影响。一是犯罪嫌疑人往往采用刀斧砍杀、自杀式爆炸、开车撞击等极度暴力手段，基于其突然性和极度暴力性，被害人往往难以察觉，即使察觉也没有时间躲避，没有能力反抗。二是犯罪嫌疑人往往选择幼儿园、公交车等自身防范能力弱或者说防范薄弱点作为攻击目标，易造成巨大人员财产损失，如：2021年4月28日，一男子持刀袭击广西北流市新丰镇一幼儿园，造成2人死亡16人受伤的严重后果(3)参见：http://m.mnw.cn/news/shehui/2418159.html.。

二、市域社会治理视角下个人极端暴力行为风险防控的现实困境

通过对公开报道的个人极端暴力犯罪案例的调查分析发现：对该类犯罪的防控困境主要表现为特殊人员管控存在疏漏、个人极端暴力行为发生预警防范能力不足、未形成有效防控合力。

(一)特殊人员管控存在疏漏

从特殊人员特征来看，该类人员具有如下特点：90%以上是进城务工人员、农民和城市边缘人群，大都存在经济贫困、无稳定职业、亲友支持度低、被社会漠视、“原子化”生存状态、情感受挫、精神心理障碍等多种或全部的负面因素。[3]就特殊人员类型来看主要包括：婚恋变故心态扭曲者、原发性心理障碍暴力倾向人群、意欲自杀人群、过激讨薪和工残索赔人群、依法强征强拆依然强烈抵制的人群。[3]以上所述的特殊人员不是必然会实施极端暴力犯罪行为，但若受到外界的足够刺激就可能引发严重后果。特殊人员实施极端暴力犯罪行为，尤其是有暴力倾向的精神病人实施了极端暴力行为，往往是因为管控不到位。而对于前述特殊人员，尤其是对有暴力倾向的精神病人的管控是个难点，管控过严可能侵犯人权，甚至曾经因为对精神病人强制医疗标准把握不严造成过相当大的社会负面影响；由此，目前对于精神病人的管控往往由家属完成，而家属的管控、关心有许多不到位的地方，常常使得其处于无人过问的状态，这就可能对社会造成巨大安全危险。对特殊人员的管控疏漏还表现在对婚恋变故心态扭曲人员、重大利益受损而缺乏申诉渠道人员、患有重大疾病意欲自杀人员等人员的管控上，这部分人往往处于可能实施极端犯罪的边缘，如果管控不力、服务不到位就很可能失去防止他们实施极端暴力犯罪行为的机会。

(二)预警防范能力不足

个人极端暴力行为在发生前行为人往往不会宣扬或者只在小范围透露其意图；加之，大部分群众对个人极端暴力犯罪的成因、预防等缺乏基本了解，无法对一些怪异、苗头性问题作出正确判断，也就无法对外界发出警告，同时未科学设定幼儿园等易受攻击单位人防、物防、技防标准而导致防范能力不足。具体来说预警防范能力不足体现在以下方面：一是个案往往在发生前具有极强隐蔽性，常常只有其身边个别人有机会发现极端情绪的流露，而身边人常常对极端情绪的流露不重视或过度纵容；二是公安机关的巡防工作计划未以科学的实际调研为基础，或者根本未进行前期调研，未能对特殊人员极端行为的实施起到有效的武力抑制作用；三是智慧警务建设滞后不能满足对个人极端暴力犯罪进行预警的需求，比如，四川省泸州市的智能天网已经具备实时识别并追踪人员、实时发现并预警管制刀具出现的功能，而四川省的其他市州并不具备上述功能的天网；四是幼儿园等易受攻击单位人防、物防、技防能力不足。

(三)未形成有效防控合力

个人极端暴力犯罪的防控，需要各个部门以及社会力量通力合作。据公开资料显示，目前对于个人极端暴力犯罪在全国范围内并未形成统一防控的制度，对特殊人员管控、防范的全面化格局没有建立起来，在特殊人员筛查、重点行业安保力量建设、心理服务行业管理等方面存在不足,公安部门同防疫部门、医院、教育部门、物业公司等部门和行业未建立起有效交流对接的协作制度，在对个人极端暴力防控工作上的联系不够密切，没有足够紧密的情报信息交流机制，有利于有效推进个人极端暴力犯罪防控的机制未形成。防控个人极端暴力犯罪需要齐抓共管，除了用法律打击外，还需运用行政、教育、医疗服务、心理健康服务等多种方法来共同应对。从当前个人极端暴力犯罪防控主体来看，防控的主要任务在公安机关，其他社会主体参与不够，其他防控方法手段运用得也不够。如在清除个人极端暴力犯罪产生的社会土壤或特殊人员的管控上，都缺乏重点关注，而社会往往最关注的还是对已经显现的个人极端暴力犯罪的打击。总的来说，政府部门、社会组织、重点行业、区域之间防控个人极端暴力犯罪的合力不够，综合治理的能量未能充分展示出来，市域社会治理的理论优势未能充分发挥，个人极端暴力犯罪防控的后劲明显不足。

三、市域社会治理视角下个人极端暴力犯罪防控能力提升路径

防控个人极端暴力犯罪的综合治理策略应以市域社会治理为基础，通过市一级党委、政府来综合协调市域范围内的各级政府、重点行业、社会组织，采用多种方法推动机制的建立与防控能力的提升。

(一)理念导向层面：提升“市域社会治理”视角下的群防群治意识

市域社会治理是国家治理的重要基石，是国家治理在市域范围的具体实施，强调市域范围的多元共治以及对县域社会治理的指导。[4]近年来，国家赋予地级市一级国家机关的权力增大了，尤其是《立法法》修改以后，赋予地级市部分立法权，可以说目前市一级国家机关有能力做到“矛盾不上交、就地解决”并推动形成矛盾解决、防范风险的社会治理机制。因此，要大力宣传市域社会治理观念，将市域打造为国家治理的“桥头堡”。相对于国家机关在社会治理上的积极主动，群众、社区、行业等的自治意识、参与意识都不明显，需要引导群众、社区、行业转变观念，通过入户开展民意交流、12345市长热线等方式增强其主人翁意识，使其认识到社区安全与自身安全密切相关，鼓励居民为社会安全多做贡献，将个人极端暴力犯罪防控扩大为全体居民共同参与的社会行动。此外，要积极鼓励非政府组织参与社会治理，如：中国青少年发展基金会、中国青年志愿者协会，使它们充分发挥在一些领域的专业优势与积极性，落实治理主体的多元性。

(二)具体防控措施层面：完善全面、深入的防控机制

1.落实多元共治方针

由市平安办牵头，各级医院、疾控中心、婚姻登记机构、信访局、学校、保安服务公司、物业公司等要和公安机关形成信息互通机制。一方面，将工作中发现的个人极端暴力犯罪苗头及时通报公安机关，尽最大努力将可能存在的个人极端暴力犯罪清除于无形。同时，还可以通过医院、疾控中心等部门提供的信息了解特殊人员的住所、活动情况等信息，用以调整公安机关的巡逻防控计划。另一方面，公安机关也要将其掌握的个人极端暴力犯罪形成的机理、人员管控上的漏洞、暴力防范的经验等分享给相关单位，以有利于各部门及时查漏补缺，尽最大努力做好特殊人员管控和个人极端暴力犯罪防范工作。

加强幼儿园、中小学校、居民小区、汽车站等人员密集场所的安防建设，建立不定期抽检制度，及时发现这些场所的安防漏洞。对安防不合格的重要场所要建立严格的整改机制和反馈制度。尤其是对幼儿园、中小学等未成年人密集场所的安防要求要更高更严格。针对幼儿园易受个人极端暴力犯罪潜在犯罪人攻击的现实，要把好幼儿园开设的关卡，将幼儿园自身安防能力作为幼儿园开办的前置条件，从根本上解决幼儿园安防能力不足的难题。

2.实现“服务+监管”的特殊人员管控模式

(1)建立社会帮扶机制：增加就业+个性化心理健康服务。一方面，大力发展经济，积极促进就业。就业方面，政府通过政策引导、直接购买等方式来鼓励社会组织为待业人员提供专业的就业培训和就业指导。另一方面，我们要提供专业的心理健康服务，对婚恋变故心态扭曲人群要注重引导和关心，并积极争取其亲友的支持，鼓励、帮助婚恋变故心态扭曲人员顺利渡过低谷期并尽快回归正常生活轨道；对原发性心理障碍暴力倾向人群，我们提供的心理服务要注重尊重、安抚，必要时辅以药物治疗，帮助原发性心理障碍暴力倾向人员逐步回归正常生活轨道；对其他特殊人员要找到其心态异常的根本原因，如：疾病缠身、投资失败、遭受不公无处申诉等，有针对性地提供帮助，防止其心理异常的情况进一步恶化。

(2)完善常态化、智能化监管。一是要善于利用现代化的信息网络技术，在现有基础上进一步优化流动人员管理系统，逐步实现不同区域流动人口的信息同步联动，对辖区人员流动情况熟悉掌握，实现无遗漏的常态化监管；二是要深入实地查看，尤其对大型工程施工区域务工人员的管理，要将基层组织的管理触角不断深入，不留流动人员管理盲区；三是公安机关要积极争取资金支持，大力提升城市智能天网建设水平，至少要能够识别并自动预警特殊人员、自动刻画人员活动轨迹、自动关联人员关系等。

3.优化矛盾解决链条

(1)落实矛盾解决方式的多元化。特殊人员中的过激讨薪人群和工残索赔人群、依法强征强拆依然强烈抵制的人群最终走上极端的一个促成因素就是矛盾得不到有效解决，甚至缺乏对其诉求的解决或者情绪疏导途径，如：2009年4月22日，乌鲁木齐韩某讨薪败诉转而实施爆炸案。化解社会矛盾的前置程序是调节、了解民众基本诉求，从源头上消解同类诉求再次申诉的可能性,因此,在矛盾化解上要多考虑民众诉求，设身处地为群众着想，不要动不动就让群众走司法途径解决矛盾，而要优先利用协调、调解等方式将矛盾化解工作落到实处。同时，要以市域社会治理为切入点，综合各方面力量找准辖区矛盾易发小区、行业，推动成立小区业主委员会、行业协会等自治组织，激发群众化解矛盾的内生动力以及时解决矛盾甚至做到防患于未然。对不能纳入自治范围的社会矛盾，则要积极利用基层组织进行调解，尽量将矛盾化解在基层。

(2)要形成矛盾分流、对接处理机制。基层组织对矛盾的调解能力是有限的或者说有些矛盾根本无法用调解的方式来解决，对此类矛盾就该及时纳入司法渠道解决，要坚决防止久拖不决而激化，甚至迫使当事人最终走向极端。基层组织在调解矛盾时要善于发现矛盾的实质，以评估矛盾调解处理的可能性，对调解无法化解的矛盾要及时筛选出来，不在调解上多浪费时间。同时要跟进该矛盾的发展、解决全过程，认真总结和反思同类矛盾的处理方法，不断增强基层组织的矛盾纠纷化解能力。此外，要理顺不同矛盾纠纷处理主体之间的转送对接机制，实现矛盾纠纷在不同处理阶段的有效衔接。

4.增强防范个人极端暴力行为的能力

个人极端暴力行为往往针对幼儿园学校等易攻击影响大的地方、攻击家人、车站机场公交车等人员密集场所、也有不分目标随意攻击行人的，下面以幼儿园为例讨论重点单位安防能力提升对策：

一是规范幼儿园硬件设施建设标准。校门、院墙要能经受住一般车辆的撞击，校内视频监控应不留死角覆盖所有公共区域并接入公安天网，校门口应设置公安智能探头(能识别特殊人员、能识别管制刀具、能识别人员异常巡游)、保安室应安装一键蜂鸣器。

二是提升幼儿园保安应急处置能力。重点突出保安“动手”能力训练，不能让一个极端人员杀死杀伤10多个人的情况再现，如2021年广西北流市新丰镇健乐幼儿园被袭击事件(4)参见：http://m.mnw.cn/news/shehui/2418159.html.；因此，应当在对幼儿园保安提供高于市域内其他单位保安的工资福利的基础上，对幼儿园保安的招录设置不低于市一级公安机关招录辅警的入职条件，并由市特警支队在幼儿园每学期开学前组织市域内所有保安开展不少于两周的集训。

三是要组织学生家长护校队伍。各个幼儿园应把握住学生家长往往很乐于为学生安全做力所能及贡献的心理，在不影响家长工作、生活的前提下让学生家长充分发挥护校热情，家长护校队主要做在上学、放学时护送学生过马路、巡视幼儿园周边治安、巡查幼儿园安防力量建设、参加幼儿园各种安全演练等简单工作。

四是市级公安机关要统筹市域范围内各级公安机关制定帮助辖区幼儿园提升自身安防能力的计划，应联合市教育体育局将幼儿园安防能力建设作为常态化检查目标；公安机关也要在充分考察调研的基础上科学安排巡逻防控勤务。

(三)自身建设层面：实现理论深入、实践发展

市域治理应该是在党委的主导下、政府部门、企事业单位、社会组织和群众等主体依照国家法律法规共同参与市域公共事务管理的过程。[5]强调市域范围内党委的综合协调和资源整合。为了推动“市域社会治理”落地实施，有必要通过开展各种研讨会、征文活动等形式就该理论的框架、特征、意义等做全面深入的研究，尤其应注重参考厦门、重庆等在市域社会治理现代化实践方面走在前列的地方的实践经验。市域社会治理作为一种新理论，还没能形成成熟实践经验，各地基本还处于建机制、探路子阶段。以信息交流协作平台建设为例，目前各地并未建成能综合协调市域范围各部门、行业、社会组织的信息平台，因此我们可以在充分论证后，依托目前12345便民服务平台、110报警平台、应急综合指挥平台等着手开发一个可以“纵向到底、横向到边”的综合协调、指挥智能平台，将线下的市域社会治理实践搬到线上，实现线上线下同步推进。

上述有关市域社会治理理论深入、实践发展的讨论主要围绕市域主要范围来探讨，未涉及需要市域外地区协同配合推进的市域边际地区的社会治理探讨，为了理论探讨、实践探索的完整性，下面以z市为背景，探讨市域社会治理在边际地区的推进策略，以期做到市域社会治理不留死角全面推进。z市同同省的s市k市等5个市以及c直辖市的3个区接壤，凡接壤之处，因地方性法规不同、行政区划的制约、居民生活习惯等因素的存在总会在社会治理方面存在一些难点，如特殊人员筛查及信息共享没有有效的协作机制，以及边际地区居民习以为常的生活地域边际与以行政辖区划分为单位的政策法规适用地域边际之间存在差异而导致的“同案不同罚”“一因两果”等(5)该资料来源于安岳县政法委成渝治安防控边际协作体系建设研究报告。。对待边际治理上的难题，可以通过同z市接壤地区的同级政府签订“市域边际地区平安共建协议”探索在以下几方面开展工作：一是成立地级市一级边际地区社会治理协调小组，由组长决定召集召开协调会，不断推进边界矛盾化解机制的成熟以及在不违背法律法规、上级政策的前提下对两地边际地区相关执法工作编写执法指引。二是在接壤所在地乡镇一级政府成立联合调解室，由两地基层组织、司法所、派出所工作人员兼职调解员，及时化解不同地域居民间的矛盾。三是各地及时收集其处理的涉及两地的矛盾纠纷定期总结汇总并通报对方同级政法委，同时提出需要双方协作的需求报边际地区社会治理协调小组。