关于优化营商环境提升大连城市竞争力的思考

李崇峰

（中共大连市委党校 经济学教研部，辽宁 大连 116013）

随着我国步入高质量发展阶段，城市间竞争的重点也逐渐由政策、成本、资源转向营商环境的竞争。资金、人才、技术等要素越来越多地流向那些营商环境优良的城市中，促进这些城市的经济持续进步，竞争力不断增强。2022年春节后的第一个工作日，大连市召开了全市优化营商环境工作会议，部署优化营商环境具体工作，提出要“全力打造办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居的市场化、法治化、国际化一流营商环境，树起营商环境金招牌，构筑要素集聚强磁场，努力把大连打造成为市场主体获得感最强的城市。”［1］这一战略要求向外释放出大连要通过优化营商环境，大力激发市场活力、提高经济发展质量、培育城市竞争优势的强烈信号，意味着大连为加快建设“两先区”，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境迈出了坚实步伐。

一、优化营商环境是提升城市竞争力的必然要求

城市竞争力是城市集散资源、提供产品和服务的能力，是城市发展水平和综合实力的具体体现。在当今城市与城市的竞争中，营商环境的优劣成为关键要素，包容的发展环境、鼓励创新的氛围、完善的制度体系、优越的生态环境越来越成为城市吸引企业家、资金、技术、人才不断流入的竞争优势。从中国社会科学院和经济日报社共同发布的《中国城市竞争力第18次报告》 （2020年）［2］与粤港澳大湾区研究院和21世纪经济研究院发布的《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》［3］的比对中不难发现，2020年我国城市竞争力排名前20的城市（不包含港澳台）与营商环境排名前20的城市中有16个城市是重合的。有学者也通过国内城市面板数据的实证研究得出了“优化营商环境是提升城市竞争力的有效途径”［4］的结论。可以看出，营商环境与城市核心竞争力高度相关，只有形成一个系统性的良好发展环境，才能提高城市吸引资源要素的能力，促进经济体持续发展，不断提升城市的竞争力。

（一）优化营商环境是提高城市能级的重要条件

城市集聚要素、配置资源、提供服务的能力越强其能级越高，表明其竞争力越强。而良好的营商环境，是城市更好发挥虹吸效应和扩散效应的重要条件。大连作为辽宁沿海经济带的核心城市，要通过优化营商环境，提高城市的服务功能、贸易功能、开放功能，成为区域乃至全球的要素聚集的引力场，在不断提升城市能级中塑造竞争新优势。通过推进核心环节和关键领域改革，完善制度体系，提高服务水平，提升创新活跃度，不断放大核心城市的虹吸效应，促进城市的要素吸引力、产业集聚力的提升。通过不断完善城市在科技创新、金融、人才、文化、服务等各方面的服务功能，强化扩散效应，提高城市的辐射力，带动周边地区发展。

（二）优化营商环境是促进城市产业转型升级的时代要求

产业发展对城市经济发展起到决定性作用，加快产业迭代更新步伐，是城市不断发展壮大的根本路径。在传统产业向数字化、智能化快速转型的时代，作为老工业基地，大连急需加快产业的转型升级。无论是传统优势产业高端化智能化绿色化转型，还是加快发展壮大战略性新兴产业，未来大连城市的高端制造业和现代服务业占比越来越高，而吸引这些产业投资的并非传统的资源和成本优势，而是技术、人才、平台、信息等资源要素，吸引这些资源要素恰恰需要良好的营商环境。因此，产业转型升级的大趋势要求城市不能仅仅停留在靠园区建设、优惠政策、资源储备等方面来吸引投资，还应当注重提供更加优越的技术创新环境、更为透明的政策环境、更加公平的市场环境、更易获得高层次人才的商务环境、良好的文化和生态环境等等综合营商环境。

（三）优化营商环境是提高城市开放水平的客观需要

营商环境是一个城市和国家发展重要的软实力。一国或城市营商环境的好坏直接影响着引进投资（内外资）的数量和质量，进而会影响其市场主体的经营状况，决定着国家和城市的经济发展、就业及财政收入等的持续发展情况。当前新冠肺炎疫情对全球经济、贸易投资、科技和金融都产生了深远影响，发达国家围绕资本、技术、人才流动等方面的竞争愈发激烈，纷纷出台更优惠的政策、提供更优质的服务，打造更便利化的贸易投资环境，吸引全球优质资源要素的流入。大连作为我国东北地区最重要的开放窗口城市，必须加大营商环境改革力度，对标国内外先进城市，把大连打造成为贸易投资便利、办事方便规范、法治体系完备、成本竞争力强、生态环境宜居的城市，吸引更多的资源要素在大连集聚，不断提升开放水平，更好地在内外双循环的新发展格局中发挥重要链接作用。

二、优化营商环境的长期性和艰巨性

2018年习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中说， “营商环境只有更好，没有最好”［5］，直接点明了改善和优化营商环境是一项长期的工作，需要有长期思维。对于处于营商环境相对落后的东北城市，必须经过长期的努力和不断地探索，才能实现营商环境的蜕变。2018年，针对东北地区亟需破解的体制机制短板问题，习近平总书记明确提出“以优化营商环境为基础，全面深化改革”的工作要求。大连是一座老工业城市，制约城市高质量发展的体制机制障碍亟待破除，优化营商环境是一项涉及社会经济发展整体的系统性工程，从根本上说是通过改革调整和完善体制机制，解决一些深层次的矛盾和难题，必然要“壮士断腕，刀刃向内”，任务艰巨。

近年来，大连将优化营商环境作为“一把手”工程，通过出台专门指导意见、实施专项整治行动、组建改革专班，聚焦“放管服”改革，持续推动简政放权，行政审批和商事登记制度改革取得阶段性成果，承诺事项办理时限和材料缩减等目标全部实现。针对企业不同发展阶段出台了相关政策进行差异化支持，在线政务服务水平明显提升，社会信用体系相关法规制度不断完善，营商环境建设取得了巨大的进步。但与“成为市场主体获得感最强的城市”的目标定位相比，还有不少问题和挑战。

（一）政务环境方面

政务服务的便利性还有待提升， “放管服”改革还存在 “放”得不充分、 “管”得不到位、“服”得不高效问题，一些行业市场准入限制还较多，审批许可还有精简空间，不合理管理措施仍然存在。政府各部门之间业务衔接不畅、流程优化不高、服务标准不统一、处理事项不规范，在开办企业、获得电力、施工许可、企业纳税、获得信贷等方面的便利度与上海、深圳等国内先进城市相比还有很大差距。平台信息化建设相对滞后，数据壁垒有待进一步打破。由于“条” “块”分割的体制构架影响到部门间的数据共享，效率提升效果不理想。政策供给不到位，企业扶持力度存在短板，政策制定出台后含金量不足、精准度不高、宣传力度不够，导致政策落地难、多空转、少人知的问题明显。政策连续性稳定性不够，新官不理旧账的政府失信的现象仍然存在。

（二）企业发展环境方面

企业生产经营成本较高和融资难融资贵问题亟待解决。企业生产经营过程中社会保障、人力资源、房租等项目支出负担较为沉重，推高了企业生产经营成本。面向中小微企业的 “短、小、频、急”金融产品和服务不足，贷款门槛高、融资成本高、贷款渠道少、小额贷款手续繁杂等问题依然突出。人均收入偏低，对人才的吸引力明显不足，为各行各业提供充足的人力资源的能力不足，尤其是高水平、高端研发、高技能人才的缺乏。

（三）法治环境方面

营商环境建设立法质量有待提高，越权立法、重复立法、不同层次及同层次法律规范之间的矛盾与冲突仍然存在。从法律法规执行方面看，公平公正的法制环境还没有形成，暗箱操作、违规执法、不讲诚信等问题还时有发生，对于自由裁量权还需要加大规范力度。

（四）市场环境方面

公平、公正、诚信的市场环境有待完善。市场竞争环境不够公平，民营企业进入本市重大项目招投标过程中，依然会遇到玻璃门，一些招标单位通过过高的门槛将中小民营企业拒之门外。市场主体数量相对于同级别城市明显不足。诚信体系建设不完善，市场主体的守信激励和失信惩戒措施都跟不上，导致企业失信成本过低，有些企业更是游走在法律边缘获利，破坏了公平竞争的市场秩序。

大连营商环境之所以还存在以上问题，有着深层次的原因。一是改革创新意识不强。存在改革的能动性和责任感不强、畏难情绪胜过担当意识、“刹车快、启动慢”、不想为不敢为不会为互相交织等现象。由于改革的关键配套机制仍不健全，正向激励缺位或力度偏弱，尽职容错免责和庸懒散奢问责的力度不一、时效不一和执行不一，引发压力传导和动力传导极不对称，使得改革难以实施。优化营商环境，离不开创新，许多官员还习惯于用旧体制的理念来进行营商环境建设，而不是以新思维、新理念迎头赶上并实现超越，营商环境难以成为城市的竞争优势。二是服务意识不够。提升服务水平对于营商环境建设尤为关键，政府工作人员官本位、等靠要、推拖绕、盲目自大思想仍然存在。习惯于坐在办公室等企业和群众上门办事，缺乏主动做好服务工作的观念和愿望。服务效率低下，停留在门好进、脸好看、话好听的层次上，工作效率提升幅度并不大，事难办问题依然存在。三是法治意识不足。法治是最好的营商环境，重视“契约精神”是良好营商环境的基础。东北营商环境不尽如人意的重要原因是政府缺少契约精神，缺乏法治思维。引进项目时，热情如火、信口承诺，随着企业资金和项目落地，温度马上下降，承诺的奖励扶持政策也迟迟不到位，不仅伤害地方经济和形象，也让投资者对城市发展前景失去信心。

三、优化营商环境，提升城市竞争力的路径选择

当前是大连推动高质量发展的关键时期，必须以更有效的举措优化营商环境，助力实现“3年挺进万亿GDP城市”的目标。打造一流营商环境，本质要靠全面深化改革，要对标发达国家和国内发达地区，以企业满意度和群众获得感为标尺倒逼改革和优化服务，更好地激发市场主体活力和创造力，不断提升城市竞争力。

（一）深化改革创新，优化政务环境

加快简政放权步伐。围绕“一件事”改革和“最多跑一次”改革，推动政务服务综合集成、流程再造和数据共享，优化“一网通办”的覆盖范围和统筹层次，建设 “一网通办”总门户，以 “一网、一窗、一次、家门口”等更高标准推进和形成政务服务“一网通办”的大连品牌。以开办企业、获得电力、施工许可等短板领域为重点，对标国内标杆城市简化流程和缩短时限，确保按时完成“证照分离”改革目标。加强事中事后监管。更大力度推广容错审批、不见面审批和备案制度，形成“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的政府综合监管新机制，以信用监管等新型监管方式和行业监管场景建设切实加强和规范事中事后监管。加快推行“互联网+政务服务”，打通各部门审批业务系统与政务服务网的通道，实现数据网络的实时交换共享，全面提升政府服务的数字化智能化水平，完善城市大脑、产业地图、行政审批导图等便利化举措，推进政府服务企业、数据驱动治理的标准化进程。

（二）转变政府职能，优化市场环境

优化营商环境的主体责任者是政府，营商环境建设要发挥政府的主导作用，但首先必须坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用的前提下，厘清政府与市场的功能边界。对于大连来说，要以消除权力部门对市场活动的过多干预为重点，制定政商交往准则，政府与企业之间要建立完善制度化、经常化的政企沟通机制，构建“亲”“清”新型政商关系。支持和鼓励行业商会、协会的发展和运作，引导产业联盟、企业抱团发展，促进形成良好的政商关系。进一步放开民间投资领域，平等对待各类所有制和不同地区的市场主体。提升市场规则的透明度，清理、废止妨碍市场统一与公平竞争的规定、做法和政策，为各类市场主体营造公平有序的竞争环境。

（三）强化服务意识，优化企业发展环境

落实存续企业尤其是招商引资来连企业的后续服务保障工作，促进招商引资项目落地。做好现行有效的惠企政策的宣传工作，解决企业尤其是民营和中小企业政策知晓度低、落实难、落实慢的老大难问题。搭建融资服务平台，拓宽企业的融资渠道，降低融资风险，破解企业融资难融资贵问题。多措并举降低企业的用电、用水、用气、用能、用地等经营成本，增强辖区内企业在国内外市场竞争中的优势。持续加大信息、交通等基础设施建设力度，为企业人员、信息、资金、技术的往来提供更加便利的通道。积极应用大数据、云计算等前沿技术手段，探索建设具有大连市特点的企业信用体系，为企业融资贷款、商务合作等提供更加便利、及时和高效的信用信息。从大连市的区位禀赋和产业发展的需求出发，制定具有大连市特色的人才发展规划和吸引人才政策，建立健全人才数据库，不断满足企业对各类人才的需要。

（四）树立法治思维，优化法治环境

牢固树立法治意识，用法律规范政府行为与企业行为。加快与营商环境相关的法规制度的调整与完善，废止和修改不利于市场主体投资兴业的制度，改变政出多门的现状。完善产权保护制度，完善企业、企业家权益司法保护机制。加大执法力度，政府和涉企部门工作人员依法用权、规范用权、秉公用权，自觉斩断与商家的各种非法利益链接，杜绝权力寻租，对于严重破坏营商环境建设的部门和个人要依法处理。加强诚信文化和诚信体系建设。建立健全信用承诺制度，加快推进“诚信大连”建设。拓展信用报告应用领域，创新联合奖惩、信用修复的方式和途径，深入推进信用分级分类监管。建立健全政府失信责任追溯和承担机制，探索企业轻微失信豁免机制，构建平等包容的信用环境。

（五）坚持扩大开放，提升营商环境国际化水平

加快推进辽宁自贸区大连片区改革创新，对标国际标准进行制度创新，将优化营商环境和服务企业作为自贸区改革创新的重点，围绕海关特殊监管区域、重点产业园区、海港空港综合服务能力等关键环节和核心领域开展首创性、差别化改革探索，以点带面加快“边境后”规制改革，建立与国际投资和贸易规则接轨的高标准制度体系，提升规则实施透明度和一致性。复制推广更高水平贸易投资自由化便利化政策，推动标准、技术、检验检疫、信息、物流服务与国际接轨，推动金融、保险、法律、文化、旅游、卫生等高端服务贸易开放发展，营造各类市场主体公平竞争的市场环境，激发市场活力。加快推进商品、服务、数据等跨境便捷流动，实施更加便利的免签入境措施，吸引全球范围内的优秀人才，为大连乃至东北全面振兴全方位振兴注入活力。