个人信息行政公益诉讼制度的构建

陈思宇

(江南大学 法学院，江苏 无锡 214122)

随着互联网技术的飞速发展，人们进入大数据爆炸的信息时代，不论是民商事主体间的交易往来还是政府的公共管理，都普遍存在利用数据技术大规模汇聚整理个人信息的情形。大数据时代下，公民在参与政府公共管理的过程中，留下的各类个人信息以数据形式汇聚于网络终端，行政机关也因此掌握了大规模、全息化的个人信息数据，并在此基础上进行了更好更有针对性的公共管理。此时，个人信息的隐私性和公共属性之间的矛盾逐渐凸显，在收集整理公民个人信息的公共管理过程中如何避免个人信息数据被窃取或滥用，保障个人信息数据安全，并确保隐私权利受侵犯后的救济途径畅通有效，就成为了现代政府开展信息治理时的主要诉求和目标。行政公益诉讼制度能够弥补民事诉讼对个人信息保护的局限。

一、个人信息行政公益诉讼制度的理论基础

(一)公共利益具有动态性变化的特征

根据行政公益诉讼制度的设立初衷和我国《行政诉讼法》中关于公益诉讼的相关规定可知，行政公益诉讼制度的核心就在于维护公共利益。而公共利益是兼具普遍性与动态性发展的抽象概念，因为公共利益中的“利益内容”和“受益对象”之间的关系存在着不确定性。一方面，公共利益的涵盖内容十分广泛，涉及类型繁多。凡是与人们生活发展密切相关的重要利益，都有可能成为纳入行政公益诉讼受案范围的内容。另一方面，公共利益的涵盖范围并非一成不变，它是具有弹性的，其范围是随着社会政治经济发展状况不断发生转变的，公民的人身健康与财产安全、国家的生态环境与自然资源是现如今社会发展变革中的重大公共利益，因而被选择性地列入到行政诉讼法中，明确予以保护。

(二)个人信息的公共属性

实际上，信息行政公益诉讼制度的逻辑起点就在于个人信息所蕴含的公共属性。公益诉讼要求诉讼标的具有公共属性，也就是说是为了维护社会公共利益而提起诉讼。个人信息在大数据时代下并非单纯的个人所有的私权范畴，一方面，个人信息的统计和搜集一大部分来自于日常生活中公民配合或参与政府进行公共管理的过程中，例如，疫情时期下行政机关对于人口流动和居民健康情况的信息普查与统计。此时的个人信息不再单纯地只和公民的私权相关，而是公民配合政府开展政务治理等工作时的重要内容。另一方面，通过大数据技术对社会大众的相关信息展开的大规模的整理聚合与分析，就已经足以产生影响社会公共利益的结果或数据，进而造福社会发展。例如，政府在进行某些涉及重大利益的相关决策过程中，利用大数据技术将搜集到的公民意见与建议进行系统化整合与分析，这有助于拉长民意辩论的阶段，更充分详实地了解到民意，更大程度为政府科学民主决策提供帮助。既然个人信息已经带有公共属性，并且对当今社会能够产生重要影响，就存在将个人信息保护引入行政公益诉讼受案范围的空间。

(三)存在拓展适用范围的可能

司法实践中，行政公益诉讼的受案范围随着社会发展有所变化，2017年《行政诉讼法》确立行政公益诉讼制度以后，多地检察机关开始在受案范围的“等”领域进行相关探索。事实上，立法机关在法条表述中加入“等”字的涵义也在表明立法的列举并非出于一种限定目的，而是优先性地对司法实践予以指导。只要案件问题关系到重大的社会公共利益，符合公益诉讼的要件，就可以通过公益诉讼来寻求保护。最高人民检察院在2020年9月出台的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》中明确将个人信息保护作为网络侵害领域的办案重点，检察院在个案探索中将个人信息保护纳入公益诉讼办案范围，今后应努力将这种探索逐渐常态化、明确化。

二、大数据时代个人信息保护困境

(一)行政执法过程存在监管不力

随着大数据时代的发展，政府的公共管理也逐渐与信息时代相融合，越来越多地依赖于数据技术进行。政府对公民个人信息搜集掌握的范围也呈现出越来越大的局面，此时就会存在个人信息的获取同公民的隐私权产生冲突的情况，进而产生行政机关执法过程监管不力和监控国家的双重风险。

第一，执法过程的监管不力会直接影响社会对个人信息保护的落实。大数据技术在行政活动中的应用和推广，应是本着更好地服务于人民，帮助政府开展公共管理的目的，但是在实际管理过程中，公权力机关对公民个人信息的搜集方式和具体内容的不同，很容易在细微差别中打破公益与私权的平衡。一味地强调隐私权的保护很有可能妨碍政府开展正常的行政活动，但反过来一旦赋予政府机关过多的权限，也有可能导致以保护公益为幌子而滥用、侵犯个人隐私的情况出现。此外，行政机关对于个人信息保护的监管也因为现有规定的模糊不清而存在管理界限不明确、互相推诿监管责任的情况。因此，对于搜集的个人信息的种类和具体内容，需要政府在进行个人信息搜集时谨慎决定和处理。特别是在具体的行政执法环节中，大数据时代下的执法过程有可能会出现不见面执法等新种类或新情况，例如，道路交通部门近年来较为成熟的电子眼取证技术，此时需要行政机关尤其关注保护公民的知情权与隐私权，对于通过电子手段或从第三方手中获取的证据等信息要注意核实，确保证据数据的可审查性，对于公民信息的采集和获取过程一定要严格遵循相应的法定程序。

第二，行政机关的公权力在应用大数据技术的过程中有可能带来监控国家的风险。国家和政府搜集掌握个人信息的目的是为了更好地顺应当前时代发展要求开展治理工作，但是随着大数据技术的成熟，政府掌握的信息量逐渐增多，对于公民的个人信息了如指掌，街头角角落落里安装的摄像头电子眼，日常行政管理服务中收集到的身份信息、指纹信息，包括网络实名制的认证等，都是电子时代下开展政务工作的印记。当政府充分知晓公民的个人信息时，还可以利用技术手段对信息进行整合分析，进而判断公民个人的行动轨迹或其他信息。这时如果行政机关工作人员受到利益诱惑，很有可能会利用职务便利徇私枉法，将其掌握的个人信息进行售卖、泄露或滥用。一旦出现此类行为，侵权往往是大规模覆盖众多群体的，难以在较短时间内消除不利后果与影响。

(二)民事诉讼难以发挥有效作用

大数据时代下，关于公民个人信息相关的诉讼纠纷主要集中于公民个人与网络运营主体二者间，在大多数公民个人信息侵权案件中，网络运营商较之于公民个人，其地位和实力要远远高于普通百姓，二者间的地位不平等也使得此类侵权案件纠纷的受害者很难通过民事司法途径寻求到有效的保护或救济。尽管我国已经出台了《网络安全法》，对于网络领域的个人信息收集、使用与存储给予了一定程度的法律保护，但是网络中信息更新换代的速度极快，信息量巨大，人们在下载使用社交软件之初就需要授权自己的部分信息给平台，而且个人很难在第一时间及时发现自己的隐私信息被泄露或滥用，许多人也不愿意大费周章地为了一条信息去维权。另外，维权举证的过程也十分艰难，大数据往往要通过专业技术人员的专业操作才能运转，而且数据后台操作性隐蔽且迅速，容易在短时间内删改。因此，现实生活中起诉和举证的双重困难也极大削弱了公民个人寻求民事诉讼救济的动力。

三、个人信息行政公益诉讼制度的具体构建

信息行政公益诉讼制度构建的逻辑起点就在于大数据时代下个人信息所体现出的公共属性。个人信息在当前社会已不再单纯地涵盖公民个人的相关隐私和权利利益，而是随着电子数据互联网的影响转化为了一部分的社会公共利益，并被应用于社会公共治理的很多环节。引入信息行政公益诉讼制度极大程度上弥补了民事诉讼的缺陷和不足，能改变民事诉讼中网络经营者与公民个人之间的不平等地位，由检察机关代替公民行使权利，维护社会公共利益，有效提高维权率。该制度所能达到的最基本也是最重要的效果就是更完善地保护个人信息和隐私安全，还可以对公权力机关进行有效规制，防止权力滥用和权力腐败。

(一)明确信息行政公益诉讼的起诉要件

构建信息行政公益诉讼制度的前提就是要明确起诉条件，起诉条件中的首要内容便是起诉主体。当前，我国《个人信息保护法》中涉及信息行政公益诉讼的内容体现在第七十条之中，“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人权益的,人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”该条规定在法律层面明确了个人信息保护公益诉讼制度，表明公民个人信息遭受侵犯而个人基于时间或经济成本考量难以实现维权的现状已经得到充分的重视。其优势在于不再局限于之前行政公益诉讼的起诉主体检察院，而是根据实际情况增设了消费者组织和由网信部门认可的社会组织。对于起诉主体的规定较为周全地考虑了信息公益诉讼的特殊性，也保留了一定的延展空间，以备后续发展所需。但是该条规定的不足之处就在于还需要今后出台相关的解释来对起诉主体予以明确。

检察机关提起诉讼的重要条件之一便是有线索来源，在增设了起诉主体之后，也便利了线索的获取。对于案情的线索提供，检察机关要对线索的获取方式进行改进，突破被动发现的窘境，主动探索案情信息渠道，和公民、企业建立联系，多途径搜集案件情况。个人信息保护是新时期大数据时代下的新要求，对于检察机关人员的工作能力要求也有所提高，办案人员不仅要懂法律，还要对信息技术有一定了解，这样才能在办理个人信息保护公益诉讼案件时利用已有技术及时发现线上、线下案件线索，高效便捷地开展收集取证工作，同时在与企业平台或其他部门对接时更加畅通。

(二)优化信息行政公益诉前程序

行政公益诉讼制度的重要优势之一就是诉前程序的设定，合理的诉前程序规则能够避免案件大量进入到诉讼程序，极大程度上减少了法院的工作压力，也有效缓解社会矛盾和纠纷。既然行政公益诉讼有此优点，就应该使其最优化，达到最佳效果，对于提出检察建议等诉前程序需要重视起来，如何保证检察建议客观科学、及时有效，是优化诉前程序的核心所在。检察院在启动个人信息保护公益诉讼前需要展开科学的论证，归属于行政机关管辖的案件，要果断移交行政机关处理。检察院可以通过提出检察建议来督促对方进行整改，科学合理的检察建议不仅能够督促行政机关正确履职，而且为日后行政机关处理类似问题提供了范例。整改及时有效的，一般不提起公益诉讼，但是应做好监督工作，密切关注落实情况。检察院在此环节不仅要考虑被侵权群体的利益，还要权衡各方的利益冲突，保持谦抑、审慎、科学的态度来启动个人信息保护公益诉讼。

我国《个人信息保护法》的出台顺应了时代发展的趋势，改变了之前我国信息保护立法领域的碎片化格局，较好地兼顾了个人信息权益的私权保护与个人信息处理的公权力监管。当然，信息保护立法的实施之路任重道远，尽管目前立法已经引入了信息行政公益诉讼的相关内容，但是面对今后实施过程中可能存在的系列问题，仍旧需要不断探索。