社会认同视角下警察权威的重塑

马世顺，张小兵

（中国人民公安大学，北京 100038）

我国正处于社会转型的关键时期，社会转型意味着一些旧的规范秩序的瓦解和新的规范秩序的重建[1]。处于此阶段的人们在利益诉求和价值观念层面也在发生着变化。公安机关作为我国人民民主专政的重要工具，承担着维护国家安全稳定、维护社会长治久安、保障人民安居乐业的重要职责。然而，近些年有关“非暴力”抗法、暴力袭警以及警民矛盾冲突的负面新闻时有报道。据中国裁判文书网统计，2016—2019 年，全国共发生28832起妨害公务案件，其中涉警案件25075 起，占比86.97%[2]。在当前形势下，曾经的“命令—服从式”执法结构受到极大冲击[3]。警察权威陷入弱化困境，由此将导致警察维护社会稳定和治安秩序的能力降低以及警民矛盾冲突的上升。因此，重塑警察权威是协调转型期警民矛盾冲突的重要保证，同时也是维护社会大局稳定和构建平安中国的必由之路。社会认同理论作为研究群体行为最有影响力的理论之一，已经形成一套相对成熟的体系。在实践中，警察权威危机更多的是由于未得到社会认同所致。换言之，民众的社会认同是衡量警察权威的重要指标，同时也是警察权威重塑的有效手段。因此，本文基于社会认同的视角，探究在当前社会大背景下警察权威弱化的表现，并分析其原因，提出相应的对策，力争形成一个重塑警察权威的新思路。

一、社会认同理论与警察权威概述

（一）社会认同理论

社会认同理论由Tajfel 于20 世纪70 年代提出，后经Turner 加以完善，是研究群体关系中最有影响的理论之一，其为解释群体行为开辟了新的视角和路径[4]。国内对社会认同理论的研究起步相对较晚，最早始于2001 年，此后逐渐得到国内学者的关注和认可并呈快速发展的趋势。近年来，社会学、政治学、心理学等领域的专家学者均对社会认同理论表现出浓厚的兴趣，并提出相关理论界定，丰富和发展了社会认同理论。

有学者从以阶级认同为核心的社会认同体系角度出发将社会认同定义为“社会成员共同拥有的信仰、价值和行动取向的集中体现，本质上是一种集体观念”[5]。此外，还有学者从社会科学视角将社会认同定义为“社会认同不仅是对自身利益和地位的认可，也是对其他社会成员、社会群体和社会关系的评价，是社会成员形成社会态度、采取社会行动的主观依据”，社会成员对社会地位、利益以及其他方面的认知包含着关于公正、平等以及是非善恶的评价，并且社会成员的这种认知评价将会影响社会成员的社会态度及社会行动[6]。综合上述学者的定义，虽然各个学者对社会认同解释的角度略有不同，但都认可社会认同在本质上是一种集体性观念，是社会成员所共同持有的价值观念、认知评价以及行动倾向的集中体现。

（二）警察权威的内涵

在我国，“权威”一词最早源于《吕氏春秋·审分》中的“万邪并起，权威分移”，此时“权威”分为“权”与“威”，其意为“权力”“威势”。《现代汉语词典》则将“权威”解释为“使人信服的力量和威望”“在某种范围里最有威望、地位的人或事物”“具有使人信服的力量和威望”。因此，从语义层面看，权威是指人类在社会实践中形成的具有威望和支配作用的力量；从内涵层面看，权威的有效运行需满足两个条件，一是国家所赋予的权力，二是民众对权威的认同与服从；另外，从权威与权力的关系来看，权威是对权力的一种自愿服从和支持，权威被认为是具有正当性的权力；从实践层面看，人们对权力的服从可能存在被迫的成分，但对权威的服从属于认同。综合上述分析，权威可以被界定为在实践活动中逐渐形成的国家强制力与民众自愿认同的统一，是建立在外在强制力与内在民众信服力基础上的一种力量。

在“权威”的诸多外在表现形式中，警察权威是最具代表性的一种形式。关于警察权威的界定，学术界也有一些代表性的观点。有学者根据权威的构成对警察权威进行界定，将警察权威定义为警察机关和人民警察在行使职权中形成的使人信服的影响力量，是警察机关和人民警察通过执行职权影响公众生活与公众对警察权力信从的统一，包括警察的法律权威、政治权威、机构权威和人格权威[7]。有学者从警察权威的要义与本质角度对警察权威进行界定，认为警察权威的要义在于公众对警察的信服和警察顺利有效实施警务行为的能力，其本质在于公众对警察权力和警察行为的认可和服从关系[8]。还有学者认为警察权威是权威的一种具体的类型，通过警察行使职权发挥作用，从而达到公众对警察组织和个人的认同与服从[9]。不同学者对警察权威的解读有助于从不同角度把握警察权威的内涵。综合上述学者对警察权威的定义，笔者认为警察权威是指公安机关及其人民警察在警务实践中逐渐形成的使民众自愿信服和认同的力量。具体来说，这种力量是建立在国家强制力与民众信服力基础上的一种力量，国家强制力是警察的权力，而民众信服力则是民众对警察权力的社会认同。

（三）社会认同与警察权威契合的内在逻辑

社会认同作为一种集体性观念，是社会成员所共同持有的价值观念、认知评价以及行动倾向的集中体现。我国作为人民民主专政的社会主义国家，国家法律代表着人民的意志，因此由国家法律所赋予的警察权力归根到底是人民意志的体现。同时，警察作为国家法律的执行者，其所行使的各项职权都体现了人民的意志，警察与人民群众是相互协作、相互支持的关系[10]，二者在本质上具有共同的价值观念、认知评价以及行动倾向。但在社会转型时期，二者在认知、观念等方面出现一定程度的分离，一些民众对警察的认同度降低，对警察权威的信服力减弱，警察权威面临“弱化危机”。本文基于警民之间具有共同的价值观念、认知评价以及行动倾向这一契合点，通过提高民众对警察权威的信服力和认同度，进而重塑警察权威。

二、警察权威弱化的表现

警察权威来自民众自发的授权，从民众自愿服从与认可中获得力量。对公众而言，警察权威是公众对警察主体活动的一种心理感受，主要体现为精神上的认可与信服。然而，当前我国警察权威正在面临弱化，公众对警察群体的认同感下降[11]。

首先，有关暴力袭警的新闻时有发生。自2021 年3 月1 日袭警罪成为独立罪名并实施以来，截至2021 年3 月31 日，全国检察机关就依法批准逮捕袭警犯罪嫌疑人405 人[12]。近十年，全国共有3773 名民警因公牺牲，5 万余名民警因公负伤[13]。而这其中的因公负伤案件一部分是由执法对象的暴力袭击造成的。暴力袭警是警察权威弱化的表现，严重损害了警察的生命安全，同时也冲击民众对警察权威的价值认可度。

其次，警察遭遇“软性抗法”的现象也比较常见[14]。“软性抗法”也称“非暴力”抗拒执法，主要包括言辞阻碍、不作为阻碍、煽动阻碍、下跪阻碍、诬陷阻碍以及自伤、装病阻碍等非暴力行为。笔者在基层警队跟随民警进行接处警工作时曾多次遇到执法对象通过“装病倒地不起”“利用老人围堵警车”以及“威胁恐吓执法民警”等行为抗拒警务工作。此种软性干扰方式严重影响了执法工作的正常进行，污染了民警执法环境，给一线民警执法造成困扰，也使警察权威塑造面临冲击和挑战。

再次，恶意投诉诬告在110 接警投诉中所占比重逐年上升。在实践中，恶意投诉诬告行为往往与暴力袭警、“软性抗法”行为相伴而生，部分执法相对人在实施抗法行为后“恶人先告状”，对执法民警进行投诉控告，以向公安机关及执法民警施压，从而达到减轻处罚甚至逃避责任的目的。遭受恶意投诉诬告是警察权威弱化的表现形式之一，恶意投诉所引起的负面消息会影响民众对警察群体的社会认同和信服。此外，在执法活动中，部分警察因担心被恶意投诉而委曲求全不敢执法[15]，进而形成恶性循环，进一步弱化了警察权威。

最后，涉警舆情案件增多。在涉警舆情案件中，个别民众更倾向于对涉事警察进行“有罪推定”，进而在自媒体上“指责声讨”。此外，部分媒体为吸引社会大众关注，往往对警察现场执法视频进行恶意剪辑，用片段化的信息去误导民众，使呈现出来的执法过程偏离了事实真相。对涉警案件的恶意炒作严重影响了民众对警察的认同，同时也增加了警察权威重塑的难度。

三、社会认同视角下警察权威弱化的机理分析

（一）民众与警察在共同社会认同层面的分离弱化了警察权威

社会转型期，传统的社会控制模式正在发生转变，原有的“礼治”在日趋多元的价值观冲击下被打破，而新的“法治”模式还在建设完善中，社会控制主体即警察的传统权威受到“挑战”[16]。警察作为社会治安秩序的维护者，对社会治安秩序的控制必须依赖一定的社会控制资源，但在此期间，随着多元主体的出现，社会控制资源出现了流散。这些资源主要包括有形资源和无形资源两大类。第一，就有形资源而言，在社会转型过程中，警察没有在“不该管”的领域收回其权力，同时在其“应该管”的领域强化职能还不够，由此出现了“不该管而管”“该管而管控力度不够”的局面。因此，社会控制主体即警察的能力和地位被社会民众质疑。第二，就无形资源而言，转型期的中国社会呈现“时空压缩性”的特征，后发性与超越性、传统性与现代性复制交错。在这种时空条件下，多元化的利益主体将带来多元化的文化和价值观标准，除了具有主流性质的文化和价值观标准外，还有在社会转型期间所形成的非主流文化、亚文化的扩散，多种文化价值观的冲击将会影响社会民众所固有的价值观念和认知评价。这种变化导致警察和民众在共同社会认同层面产生一定程度的分离，这种分离会影响民众对警察权威的认同，甚至有可能弱化警察权威。

（二）民众对警察形象的认同下降损害了警察权威

警察形象是警察权威的外在表现，形象认同是社会认同的重要方面。近年来，随着公安队伍改革的深入推进，我国警察整体形象及素质得到大幅度提升。但在社会转型的关键时期，警察作为打击违法犯罪的第一道防线，不可避免地要接触社会阴暗面，面对社会负面能量，这就对警察提出了更高的要求。在此过程中，由于部分警察政治立场不坚定，在利益面前丧失道德底线，出现了滥用职权、以权谋私等贪腐现象。这严重损害了人民警察的正义形象，导致民众对警察形象认同降低，损害了警察权威。此外，当前我国已经进入网络媒体快速发展时期，网络新媒体的发展对警察权威重塑也提出了新的挑战。从传播学的角度看，“负性信息的作用往往更加突出”，社会公众往往对警察的负面信息表现出更高的兴趣。因此，涉警负面舆论往往快速发酵并成为大众和媒体的关注焦点。同时，一些媒体为了博人眼球，往往对大众关注的涉警视频进行恶意剪辑，而一部分普通民众在媒体的过度负面渲染和大众的裹挟下则通常会陷入群体无意识状态，进而对公安机关的形象宣泄不满情绪。在此氛围下，一些民众将会对警察形象产生认同偏差，从而削弱警察权威。

（三）民众对警察职责的理解偏差弱化了警察权威

随着服务型政府的构建，我国警察的职能亦向“服务型”转变，为了更好地履行服务职能，地方公安机关提出了“有警必接”“有难必帮”“有险必救”“有求必应”的事实承诺，使得基层民警在实践活动中做了大量与警察职责不相关的非警务活动。当公安机关不断介入警务职责之外的事务时，民众自然而然地就会对其职责产生理解偏差，认为警察能够“包办一切”。然而，公安机关的有限能力与社会转型中负担的多重责任、警察职能的不断泛化和警察职责的持续扩大使基层民警疲于应付、无法兼顾，从而使民众在对当前社会出现的各种不公平、不和谐现象的归因分析中，容易将警察作为责任人，认为是作为“人民公仆”的警察群体没有尽职尽责，甚至玩忽职守。同时，在当前警察群体中确实存在一些不作为的现象，从而使部分社会群体形成刻板印象并且固化，这种刻板印象使社会民众对警察的认同度降低、信服力减弱，警察的权威因此被大打折扣，造成其权威弱化。

（四）民众对警察权力行使的认同降低弱化了警察权威

警察权威弱化的一个重要原因是一些民众对警察权力行使的合法性、正当性产生质疑。首先，在面临经济纠纷、邻里矛盾（主要是一些民事侵权案件）时，民众更倾向诉诸警察。但对于上述情况，警察只能进行调解，如果纠纷矛盾情况复杂，则需要其他解决方式。此时民众内心产生的落差会使其认为警察权力没有真正为民所用，从而对警察权力行使的认同度降低。另外，在基层警务实践活动中，受警力不足和大量非警务活动的困扰，民警只能将主要精力集中在大案要案上，一些小额盗窃诈骗案件破案率并不那么理想。长此以往，部分民众对警察权力行使产生质疑甚至否定，进而弱化对警察权威的认同。

（五）警察对民众社会认同的片面理解弱化了警察权威

部分警察对民众社会认同的片面理解和追求弱化了警察权威。目前，我国各地公安机关都在积极推进人性化执法，妥善处理“法与情”的关系是提升警察科学执法理念的必然要求，同时也是赢得社会认同的重要途径。但“人性化”并不意味着人民警察在面对违法犯罪时一味退缩、不敢执法。警察作为维护国家安全和社会稳定的机构，依法运用强制性手段打击违法犯罪是警察的职权。但当前，部分地方公安机关片面理解和追求民众社会认同，盲目要求提高执法对象“满意度”，这使得警察在面对执法对象的暴力袭击、“软性抗法”时不敢依法使用强制手段果断处置。警察在面对违法犯罪时的退让并不会赢得社会民众的认同和信服，相反这种退让只会进一步弱化警察的权威。

四、社会认同视角下警察权威重塑的基本路径

如何有效重塑警察权威、提升民众对警察群体的认同感业已成为当前我国公安队伍面临的重要问题。基于此，笔者认为公安机关可从以下五个方面重塑警察权威。

（一）构建民意引导警务决策模式，赢得群众的信任和支持

民意引导警务决策模式，是指公安机关警务决策时以制度性渠道将民众要求有效吸纳，作为公安政策的主要来源，实现公安政策与民众需求的有效对接，是在目前语境下尤其是国家总体政体改革价值可接受性、技术可行性、民众默认可接受的社会问题与公安民警承受能力的合力作用下所提出的一种政策议程模式[17]。民意引导警务决策模式意在积极引导民众参与警务决策，从而使公安政策反映民意，体现民众关切，实现警民的良性互动。因此，民意引导警务决策模式是协商民主理念在警务决策中的具体体现，同时也能提升民众对公安工作的认同。社会民众对警察的认同并非警察群体单方作用的结果，更非依靠强力威胁就能达成，而是取决于警察群体的价值观念与社会民众的价值观念是否一致，能否得到社会民众的普遍认同。因此，公安机关通过构建及完善民意引导警务模式，吸纳社会民众的合理要求，从而实现民众与警察群体二者在价值观念、认知评价以及行动倾向上的有效契合，使公安决策兼具公安机关与社会民众的双重理性。在警务实践中，公安机关应通过积极引导社会民众表达自身合理诉求，参与警务政策的制定、执行监督以及评估总结来保障民众的权利，同时警察主体也要对民意进行合理筛选与综合，从而保障民众关注度高、社会影响面广的问题能够及时纳入决策轨道，提高民众对警察群体的信任与认同。例如，北京市公安局从2019 年1 月开始全面实施党员社区民警兼任社区（村）党组织副书记机制，目前该机制在北京基本实现了全覆盖。在该机制实施的近两年时间里，全市4100 余名穿警服的副书记累计走访社区居民580 万人次，排查化解矛盾纠纷2.7 万余件，发放宣传材料390 余万份[18]。该机制的实施为民意反映提供了更为直接的渠道，也使公安机关能够及时回应民众的关注点和疑难问题，提高民众对警察的信服力和认同感，有助于强化警察权威。

（二）借助网络新媒体，提升群众对警察整体形象的认同

根据第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020 年12 月，我国网民规模达9.89亿，互联网普及率达70.4%[19]。面对互联网络的高度普及，公安网络媒体作为传递警营声音、展示警察形象的新阵地，在展现警察规范文明执法形象、高水平职业道德修养以及警察权力行使的正当性和合法性等方面发挥着重要作用。因此，公安机关必须借助网络媒体，提升群众对警察整体形象的认同感和信服力，以重塑警察权威。

一是公安机关要充分发挥媒体的议程设置功能，引导社会民众舆论走向。议程设置是指通过反复播出某种新闻报道，以强化该话题在公众心目中的重要程度。从传播学的角度分析，媒体总能成功地告诉受众“应该想些什么问题和关注些什么问题”[20]。因此，公安机关在参与涉警热点话题讨论时可充分运用规模优势，发挥议程设置功能，引导社会民众舆论关注点，从而淡化民众对涉警负面舆论的过度关注。需要指出的是，公安机关通过议程设置影响、引导社会公众舆论并不意味着抹杀社会民众的发言权或使网络舆论场成为公安机关的“一言堂”，而是要求提高自身应对涉警舆情的反应能力，牢牢把握在舆情中的话语权，以应对恶意中伤、诋毁警察形象事件的发生。二是公安机关要优化执法直播和执法短视频的制作与宣传。截至2020 年12 月，我国网络视频用户达9.27 亿人，占网民整体的93.7%，其中短视频用户为8.73亿人，占网民整体的88.3%[19]。目前，公安机关通过直播互动和短视频方式展示警察形象和宣传执法活动已成为工作常态，但一些官方网络平台仍然存在受关注度不高、视频内容较为单一粗糙、更新速度慢以及拍摄现场风险不可控等问题。因此，公安机关应切实保障短视频创作的新颖性，避免千篇一律；实现执法短视频发布的及时化和专题化，保持公众的关注度。同时，在现场执法拍摄过程中必须做好突发情况应对预案，确保执法拍摄过程的风险可控。通过优化直播和短视频的制作与宣传，将警察权威的影响力由执法活动现场延伸至网络视频观众，提升观众对警察执法的认同感，以强化警察权威。

（三）明晰警察角色定位，履行好服务人民的职责

随着社会转型和服务型政府的提出，我国公安机关的角色定位也在发生转变。当前我国公安机关扮演着犯罪打击者和社会服务者两种角色。正确理解警察角色，不能割裂二者之间的关系[10]。打击犯罪，营造安全和谐的社会环境；提供公共安全服务，以增强民众对公安机关的认同感和信服力。警察权威的重塑，不能仅仅依靠强制性手段，更要合理界定社会服务职能，明晰警察服务职能边界，明确警察职权。服务职能不应过度扩充，否则会让基层警务人员难堪其负，使得打击犯罪和提供服务都无法有效兼顾，最终难以满足民众需求，导致社会评价降低。因此，公安机关必须明确其提供的服务是事关社会安全稳定的公共服务、必要服务，而非社会民众的任意需求。要注意服务职能的分流，充分发挥多元社会治安主体的力量，打造共建共治共享新格局。此外，公安机关必须做到有责有为，避免有责无为现象的发生，如果在实践中出现权责分离的现象则极易引发滥用权力、推卸责任的情况，这将严重影响民众对公安机关的信服力和警察权威的重塑。

（四）推进执法规范化建设，增强群众对警察权力合法性的认可

权威应具有合法性，权威的强弱取决于权威所施加对象对其合法性的认同程度，因此公安机关应继续深入推进警察执法规范化建设，进一步提升警察主体素质，明晰执法程序，落实法治公安建设要求，增强民众对警察执法合法性的信服，防止警察权威与权力相分离。

首先，进一步提升警察主体素质。改革开放以来，尤其是党的十八大以后，我国公安机关持续深入推进执法规范化建设，全国各地公安民警的素质显著提高。但受公安工作特殊性质的影响，新时代公安民警还要持续加强政治理论学习，提升政治素养，坚定理想信念，坚决防止公安队伍腐化变质，维护公安队伍的纯洁性和可靠性。此外，全国公安民警要不断加强业务能力建设，以适应快速发展的社会环境，培养执法艺术，提升警务工作效能。其次，要进一步完善执法程序规定，提高过程控制的法治化水平。在全面推进公安机关执法规范化建设的进程中，执法程序建设是保障，如果民警的执法行为缺乏程序流程，那必然无法保障执法结果的公正，同时执法程序的不统一、不规范也会引起社会民众对公安机关执法合法性的质疑。完善执法程序规定，不仅仅是为了约束公安民警的执法行为，更是为了保护作为执法主体的公安民警。因此，公安机关要及时结合新形势细化警察执法流程，推进执法程序标准化、正规化建设，确保程序正义，增强民众对警察执法合法性的认同。最后，公安机关要落实法治公安建设要求，着重从确权与限权角度合理规制警察权力，并建立一整套权力行使清单制度，主要包括权力清单、责任清单和负面清单三类。权力清单为警察权力行使提供法律和制度上的依据，责任清单为警察权力行使确立明确的指引，负面清单为警察权力行使划定必要的界限。清单制度建设为警察权力行使打造制度的笼子，确保警察权力行使的可控性和可预测性，为警察合法型权威提供制度上的保障，增强民众对警察权力行使合法性的认可，从而有助于警察权威重塑[21]。

（五）树立正确的执法为民理念，获得人民群众的理解与认同

社会认同是社会主体是否赞同认知对象的认识活动，民众对警察权力的认同是警察权威重塑的基础和依托，离开了社会认同，警察权威就无从谈起。因此，提升社会民众对警察群体的认同感是当前我国重塑警察权威的重要路径。为重塑警察权威、提升民众认同感，公安机关必须正确理解社会认同。首先，爱民为民并不意味着在面对违法犯罪时忍让退缩，公安机关在执法过程中必须严格执法，在面对软性阻扰执法、恶意抗法袭警等违法犯罪行为时必须严厉依法打击、果断处置，从而使执法活动具有可复制性和持续性。其次，公安机关要及时通过媒体对外宣传执法流程和执法活动，在社会中树立警察严格执法的形象，明确警察权威不容侵犯。最后，公安机关可向社会明确，在执法过程中执法对象对警察的指令必须服从，如有异议可通过当场向民警提出或事后申诉等手段进行救济，但不得恶意阻碍民警执法。如此，通过一次次严格执法和对外宣传，逐渐形成社会认同和共识，从而重塑警察权威。