专门矫治教育制度的检视与形塑

郑博文，何显兵

（西南科技大学，四川 绵阳 621000）

一、问题的提出

《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称“刑法修正案（十一）”）将因不满十六周岁不予刑罚处罚的未成年人“在必要的时候，也可以由政府收容教养”修改为“在必要的时候，依法进行专门矫治教育”。与此配套的是，2020 年修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“预防未成年人犯罪法”）第四十五条规定了专门矫治教育的决定主体、决定程序，由此在罪错未成年人司法处遇方面形成了“刑罚”与“保护处分”二元规制的模式[1]。但需要讨论的是，立法的修订仅仅是概念的转换，还是对其本质和内涵的认识发生了重大变化？同时，预防未成年人犯罪法第四十五条规定的“经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育”这一程序也存在理解上的困惑。即专门矫治教育决定程序的性质仍然不明，这一限制触法未成年人①本文所称触法未成年人是指实施了刑法禁止的行为，但因未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的罪错未成年人。人身自由的处遇措施决定由行政机关根据行政程序做出，是否延续了收容教养非司法化的运行逻辑？专门教育指导委员会是仅享有评估权，还是兼有决定权？对这些问题的认识上，各界存在不少分歧。此外，预防未成年人犯罪法第四十三条、第四十四条和第四十五条对专门学校规定了三种不同类型的适用对象，表明专门教育与专门矫治教育均在专门学校执行。同时，第四十四条、第四十五条对专门教育与专门矫治教育规定了相同的决定程序，但专门矫治教育的适用对象、管理模式与专门教育相比又存在重大差异。问题在于，专门教育与专门矫治教育的执行场所均为专门学校是否合适？两者的决定程序相同是否妥当？专门矫治教育与专门教育之间的关系究竟如何？前者是后者的下位概念还是两者属于并列关系？这些问题也需要厘清。较之专门教育，专门矫治教育采取闭环管理模式，日常管理、矫治措施都更为严格，更大程度地限制了未成年人的人身自由，理应具有符合触法未成年人身心特点的科学、明确的执行期限，但预防未成年人犯罪法却并未对专门矫治教育与专门教育的执行期限做出不同规定。

概言之，专门矫治教育有着不同于收容教养、专门教育的决定程序、执行场所与执行期限，但此次修法并未对这些特殊之处做出详细规定，给理论与实践带来了诸多困惑。廓清上述问题，有助于明确区分收容教养与专门矫治教育，避免专门矫治教育有名无实，重蹈收容教养覆辙，违背立法初衷；同时明确界分专门矫治教育与专门教育，避免将专门教育与专门矫治教育混同。作为解决纠纷的方法手段，“法律是世俗的，是要回答和解决社会的实际问题的，而不是一套说着好听、看着不错的逻辑或话语”[2]。为此，本文拟在廓清专门矫治教育制度基本内涵的基础上，检视其在运行中所面临的困境，旨在现有法律框架内构建一套具有中国特色、科学可行的专门矫治教育运行机制。

二、逻辑前提：专门矫治教育制度的基本内涵

收容教养制度从饱受诟病到最终废止，从外部来看，是因为在其具体适用过程中存在着程序不当、收容条件模糊、决定程序简单封闭等先天弊端[3]；从内部来看，是因为其法律性质不明、缺失正确理念进而无法为实践提供理论支撑。立法者以专门矫治教育取代收容教养，绝非形式层面语义概念的单纯转变，也不仅仅是回应社会关切、顺应民意的“无奈之举”，而是希冀通过赋予专门矫治教育全新的制度内涵，为触法未成年人专门矫治教育机制的运行提供理论根基与实践机理。因此，厘清专门矫治教育制度的理念遵循、法律属性与体系定位等基本内涵，是对其进行检视与形塑的逻辑前提。

（一）理念遵循：国家亲权

在收容教养时期，面对低龄未成年人恶性暴力案件，收容教养过度强调对未成年人的惩罚，将触法未成年人与成年罪犯等同看待，使得我国少年司法与成人司法并无显著差别，究其根本在于收容教养制度欠缺正确理念指导。国家亲权哲学被公认为美国少年司法起源与发展的理论根基[4]，是各国罪错未成年人刑事司法制度构建的基本理念之一，专门矫治教育制度正是基于该理念而建立，并在其指导下妥当处理触法未成年人案件，以实现“儿童利益最大化原则”①联合国《儿童权利公约》第3 条规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”。首先，国家亲权的基础是家长主义，而家长主义的理论预设是“并非每一法律主体都能根据自我意志和事实认知做出对自身利益最佳的选择”[5]，即人们的理性都是有限的，未成年人属于“非理性人”，不具有成年人一般的认识能力与控制能力，其在社会化过程中必然会受到社会、家庭、学校等外部环境的诸多不利影响，因而未成年人的触法行为是多方面因素交互的结果，国家应当对这种结果承担一定责任，即需要通过专门矫治教育对触法未成年人进行监管和保护，而不能将责任完全归咎于触法未成年人。其次，“国家亲权的发展一直是在与自然亲权的博弈与合作中演进”[6]。专门矫治教育作为国家替代父母履行监护职责的手段，必然会对未成年人的行为、父母的监护活动产生一定的限制，因此在适用过程中应当与刑法修正案（十一）第一条相衔接，基于国家亲权理念坚持“必要性”原则。在决定机构对触法未成年人进行评估并决定是否对其适用专门矫治教育时，不仅要将触法未成年人行为的社会危害性与人身危险性作为评估的依据，还要重点考察该触法未成年人的父母、家庭是否有能力承担监护职责。最后，在国家亲权理念的指导下，专门矫治教育的启动、执行都应将保护触法未成年人的利益作为首要任务。一方面，应当构建准司法化的专门矫治教育决定程序，保障触法未成年人的程序与实体利益，避免行政权一家独大的现象；另一方面，要根据触法未成年人的管理、教育难度采取分校区或分班级的方式设置执行场所，防止“交叉感染”，并构建分级分类差异化的处遇模式，做到对症下药、因材施教，从而根除收容教养因正确理念缺失带来的弊端，确保专门矫治教育制度落到实处。

（二）法律属性：保护处分

保护处分作为一项“以教代罚”的强制性教育与福利措施，旨在保护、矫治失足少年，有别于刑罚与保安处分[7]。未成年人触犯刑法后可能产生保护处分、保安处分以及刑罚三种法律后果，而针对未达刑事责任年龄却触犯刑法的未成年人来说，应当基于国家亲权理念以及儿童福利原则，对其采取相应的保护处分措施。但由于我国理论与实践均未能准确界定收容教养的法律属性①关于收容教养的性质，理论界存在行政处罚、行政强制措施、强制性的特殊教育管教措施、保护性教育管束措施、保安处分等不同观点。，导致其对触法未成年人要么“一罚了之”，刑罚色彩浓厚；要么“一关了之”，使未成年人成为“防卫社会的工具”。预防未成年人犯罪法以专门矫治教育取代收容教养，并明确了前者作为保护处分的法律属性，进一步完善了我国罪错未成年人分级干预体系。

作为一项保护处分措施，专门矫治教育具有儿童保护与教育修复机能。第一，未成年人司法的特殊规律[8]与触法行为的内在自损性决定了专门矫治教育应注重对未成年人的特别保护。专门矫治教育虽然在一定程度上限制或剥夺了触法未成年人的人身自由，但应当认识到，其目的并不在于惩罚，而是为了保护触法未成年人免受被害人及其家属的私力复仇，并隔断其不良的居住环境与社会交往，以避免其继续实施罪错行为。同时，强调保护意味着在专门矫治教育在适用、执行过程中应当以儿童利益最大化原则为出发点与落脚点，适用符合未成年人司法处置规律的适用程序、执行措施，避免与成人罪犯等同。第二，触法未成年人的司法处遇由收容教养转变为专门矫治教育，“其背后更体现出从教养式矫治向修复式教育的理念更新与范式转换”[9]。总的来说，专门矫治教育的教育修复机能包含规范修复、被害修复与矫治对象修复。首先，规范修复体现为特殊修复与一般修复两方面。前者指向触法未成年人，在专门矫治教育过程中，触法未成年人会接受心理、道德、法治教育，从而逐渐认可法规范的效力，形成法律信仰；后者指向社会公众，对触法未成年人采取具有强制性的专门矫治教育处遇措施，在一定程度上也能确证法规范效力，维护、强化公众的法感情与法忠诚意识。其次，被害修复既表现为对触法未成年人采取限制人身自由的强制性手段，以保障被害人惩罚权，又表现在通过对触法未成年人进行教育引导，使其向被害人赔礼道歉、积极赔偿，达成加害人与受害人和解。最后，矫治对象修复，表现为根据触法未成年人心理、行为偏差程度设计差异化、轻缓化的教育矫治方案，对该触法未成年人在社会化过程中形成的不良与危险人格进行矫治，使其顺利复归社会。

（三）体系定位：专门教育

有学者曾指出，此次修法导致专门矫治教育与专门教育的关系模糊[10]，但两者关系究竟如何，却鲜有学者研究。有学者甚至将两者等同，认为“针对严重不良行为与触法少年的矫治措施适用同一类”[11]。预防未成年人犯罪法第六条规定：“专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。”同时该法第三十八条规定，严重不良行为包括未成年人实施的有违刑法规定，但因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及违反行政法规的行为。这表明专门教育不仅适用于有违警行为①这里的“违警行为”是指未成年人实施的违反行政法规的行为。根据预防未成年人犯罪法的规定，可以将有严重不良行为的未成年人划分为有违警行为与有触法行为的未成年人。的未成年人，还适用于有触法行为的未成年人，即在制度外延上，专门教育包含了专门矫治教育。因此，两者并非并列关系，亦非交叉关系，而是种属关系，专门矫治教育属于下位概念。

根据适用对象的不同，又可以将专门教育划分为普通专门教育与专门矫治教育，前者适用于违警未成年人，后者适用于触法未成年人，两者同属专门教育制度体系。鉴于此，为防止理论与实践层面上将普通专门教育异化为专门矫治教育，应准确把握两者间的关系。在制度内涵上，专门矫治教育与普通专门教育同为国家教育体系的重要内容，不仅均将国家亲权作为理念遵循，还都是兼具强制性与福利性的保护处分措施，但不能将两者等同。较之普通专门教育，专门矫治教育具有更加特殊的内涵，是一种管理、教育手段更为严格、强制性色彩更加浓厚、人身自由限制程度更大的保护处分措施。由于专门矫治教育仅适用于行为社会危害性、人身危险性更大的触法未成年人，因此专门矫治教育在实际运行中，存在着区别于普通专门教育的特殊之处。第一，具体决定程序更为特殊。在决定适用专门矫治教育时，需要对未成年人实施的符合客观构成要件的“犯罪行为”②这里的“犯罪”是犯罪学意义上的广义概念，即不具有刑法学意义，进而不会被定罪量刑而受到刑罚处罚。进行形式与实质上的审查，因而应当与针对仅实施了违反行政法规行为的未成年人适用的普通专门教育具有不同的决定程序。第二，执行场所、执行期限更为特殊。专门矫治教育更为严厉的管理、教育手段以及对人身自由的较大限制，决定了其应当具有区别于专门教育的具体执行场所与执行期限。

因此，专门矫治教育是一类特殊的专门教育，与普通专门教育之间是特殊与一般的关系。这就表明：一方面，专门矫治教育应当有着区别于普通专门教育的特殊决定程序、执行场所与执行期限；另一方面，对触法未成年人适用专门矫治教育时，有特殊规定的，应当适用专门矫治教育的特殊规定，无特殊规定或不满足特殊条件的，应当适用普通专门教育相关规定。

三、问题检视：专门矫治教育制度的现实困境

预防未成年人犯罪法赋予了专门矫治教育制度丰富的内涵，为革除收容教养制度存在的弊端提供了理论指导，但依照现有的制度安排仍难以妥当处理触法未成年人案件，加之我国尚缺乏专门矫治教育的理论基础与实践经验，因而在实际运行中不可避免地存在决定程序模糊、执行场所混乱、执行期限不明等问题。

（一）专门矫治教育决定程序模糊

预防未成年人犯罪法第四十五条规定了专门矫治教育的决定程序，但这一规定过于模糊，存在以下问题亟待明确：第一，决定程序的性质不明。“经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育”，从字面上看，专门教育指导委员会对是否适用专门矫治教育仅享有评估权，而教育行政部门与公安机关享有决定权，这表明专门矫治教育决定权仍属于行政系统，没有为司法权的介入留下空间[12]，从某种程度上说，似乎是延续了收容教养行政化的运行逻辑。但如果仅从形式上进行理解，不仅会使专门教育指导委员会丧失独立存在价值，背离立法初衷，还会导致专门矫治教育决定程序欠缺中立的司法裁判，有违正当程序原则，不利于保障触法未成年人的人权[13]。因此，应当在现有规定的基础之上，厘清专门教育指导委员会与教育行政部门以及公安机关享有权力之间的关系，以专门教育指导委员会的设立为契机，为建构具有准司法属性的专门矫治教育决定程序寻求实质根据。

第二，具体决定程序缺失。根据预防未成年人犯罪法第四十四条、第四十五条规定，普通专门教育与专门矫治教育有着相同的决定程序，但事实上，专门矫治教育与普通专门教育的适用对象并不相同，这不仅意味着两者在适用过程中有着不同的审查评估内容，还表明两者在法律效果、执行场所以及执行期限等诸多方面存在差异。例如在专门矫治教育决定程序中，除了要将未成年人心理行为异常程度作为评估内容，还需要对公安机关移交专门教育指导委员会关于未成年人触犯刑法的案件材料进行审查。然而，此次修法并未针对专门矫治教育的特殊性规定区别于普通专门教育的具体程序，故有必要在现有制度框架内设计特殊的专门矫治教育决定程序。

（二）专门矫治教育执行场所混乱

专门矫治教育适用于矫治难度较大、人身危险性较高的触法未成年人，需要采取更为严厉的管理模式和处遇措施，与针对仅有违警行为的未成年人适用的普通专门教育存在本质区别，故不宜让两种不同性质的人员在同一场所接受矫治教育，而应当设置不同的执行场所，将触法未成年人与违警未成年人区别开来。预防未成年人犯罪法第四十五条虽然规定了专门矫治教育的执行场所，但对其中“省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校”存在不同的理解，导致在实践中专门矫治教育的执行场所混乱，难以确定区别于普通专门教育的具体执行场所。

两种可能的理解是：其一，若严格按照语义解释方法，可将“确定”解释为在现有的专门学校中至少“肯定、明确”一所专门学校。采取这一解释结论来决定专门矫治教育的执行场所，意味着同一所专门学校的接收对象既包括有违警行为的未成年人，也包括触法未成年人。由于我国专门学校分布不均，各地实际情况不一，均采取分校区的方式设置专门场所不具有现实性，因此通常只能采取分班级的方式进行，但该种方式不仅会导致专门学校管理对象混乱，增加专门学校管理难度及“交叉感染”的风险，难以发挥专门矫治教育的处遇效果，还会使机构化与半机构化的管理模式相混同，侵害有违警行为未成年人的合法权益，与未成年人刑事司法制度理念相抵牾。其二，若采用体系解释方法，联系预防未成年人犯罪法第六条第二款之规定，将“确定”解释为由省级人民政府根据本省实际情况至少“确立、设立”一所专门接收触法未成年人的专门学校。该种解释结论固然能够将触法未成年人与违警未成年人严格分离，消除专门学校管理对象混乱、机构化与非机构化处遇措施相混同等弊端，但可能因过于理想而难以落地。事实上，在已有专门学校的基础之上设立专门接收触法未成年人的专门学校，需要采取修建新场所、配备各种教学管理措施、增设教育管理人员编制、划拨财政经费等一系列举措。因此，在当前专门学校资源本就不足的情况下，该种解释结论实施难度较大，不具有现实可能性。

上述两种解释结论要么无法避免交叉感染，要么不符合我国实际，片面采取任何一种解释结论，都难以为专门矫治教育确定合理的执行场所。所以，须在综合考虑两种解释结论的基础上，根据我国实际情况，改革当前专门学校设立体系。

（三）专门矫治教育执行期限不明

不同于普通专门教育，专门矫治教育作为一种机构化处遇措施采取闭环管理模式，在一定程度上剥夺或者限制了触法未成年人的人身自由，属于最为严格的保护处分措施。然而，预防未成年人犯罪法并未规定专门矫治教育的执行期限，这一立法空白给理论界与实务界带来了“此次修法为何没有规定专门矫治教育执行期限”的疑问。关于这一问题，形成了两种意见，一种意见认为，仅就执行期限而言，收容教养采取了固定期限与浮动期限相结合的方式，张弛有度，具有一定的合理性，其虽已被废除，但有关执行期限的规定仍可继续沿用，无须耗费立法资源再做相同规定。另一种意见认为，“虽然现今许多法律学者都赋予目的解释方法最高的位阶，但不应将之理解为：目的论解释无论如何都必须要贯彻甚至当其与法条文义抵触时亦应得到贯彻”[14]，既然此次修法并未规定专门矫治教育执行期限，那么就应当认为对触法未成年人进行专门矫治教育并无固定执行期限。

若采取第一种意见，以下问题亟待明确：由谁来决定执行期限？决定的标准是什么？是否可以根据触法未成年人的矫治教育情况缩短或者延长执行期限？是否能够对触法未成年人适用开放性处遇措施？若采取第二种意见，意味着执行期限的长短完全由触法未成年人的矫治教育情况决定，那么可能会出现两种极端处遇境况，一种极端为执行期限过短，甚至短短两三个月就让矫治对象复归社会，这种根据矫治对象短期表现所形成的评估结论的科学性有待考证，难以发挥矫治实效。同时，过短的执行期限不利于对被害人进行保护，忽略了专门矫治教育制度的社会效果。另一种极端是执行期限过长，有违比例原则，使得处遇措施的严厉性与触法行为的社会危害性不相适应，出现严厉性倒挂现象。

执行期限的长短关乎专门矫治教育的处遇效果与社会效果，更关涉触法未成年人的人身自由。因而，应当从“儿童利益最大化原则”出发，摒弃无固定执行期限的观点，确定符合触法未成年人身心特点、矫治情况的具体执行期限。

四、制度形塑：专门矫治教育制度的实践路径

如前所述，此次修法未对专门矫治教育与收容教养、普通专门教育之间存在的差异做出规定，从而引发了诸多实践难题。为充分发挥专门矫治教育处遇实效，进一步预防低龄未成年人恶性暴力案件的发生，应从决定程序、执行场所、执行期限等三个方面对该制度进行完善。

（一）建构准司法化的专门矫治教育决定程序

专门矫治教育在一定程度上存在限制或剥夺未成年人人身自由的现象，故其决定程序应当具有中立性与专业性。实现这一目标的唯一方法，是让司法权介入该决定程序中，而预防未成年人犯罪法设立的专门教育指导委员会为此提供了可能。

1.厘清评估决定制的内部关系

从形式上看，专门矫治教育的决定程序采取的是评估决定制，即专门教育指导委员会享有评估权，教育行政部门及公安机关享有最终决定权。但本文认为，不能仅从形式上认为教育行政部门及公安机关享有最终决定权，而应当以“儿童利益最大化原则”为指导，从实质层面理解预防未成年人犯罪法第四十五条之规定。其一，应将专门教育指导委员会享有的评估权实体化，即对触法未成年人是否采取专门矫治教育，专门教育指导委员会的意见具有决定性作用。同时应对教育行政部门与公安机关享有的决定权予以程序化，如根据当地或者周边地区专门学校的分布情况做出送入哪一级、哪个校区抑或是哪个班级进行专门矫治教育的决定。因而，教育行政部门与公安机关应当仅享有程序性权力而无实体性权力。其二，从文义上来看，“专门教育指导委员会评估同意”与“教育行政部门会同公安机关可以决定”仅具有逻辑上的前后关系，并不能绝对说明权力作用、地位的大小关系。鉴于此，应当限制、弱化教育部门与公安机关决定权的内容及作用，确立专门教育指导委员会在专门矫治教育决定程序中的主导地位。

2.依托专门教育指导委员会建构准司法化决定程序

被寄予厚望的预防未成年人犯罪法似乎并未给司法权介入专门矫治教育决定程序留下太多空间，于是各种建构司法化的专门矫治教育决定程序的蓝图在学界如雨后春笋般出现。目前，学界大致形成了两种观点：一种观点主张由法院做出是否适用专门矫治教育的决定[15]；另一种观点则是主张由检察机关承担司法审查职责[16]。但上述观点均忽视了专门教育指导委员会在专门矫治教育决定程序中的决定性作用，采取立法论的立场将预防未成年人犯罪法第四十五条束之高阁，希求在法律框架之外寻求司法权的介入，因脱离了现有法律制度而不具有现实性。“法律并非嘲弄的对象”[17]，应当认识到，解决触法未成年人处遇困境的当务之急是如何在现有法律框架下设计一套具有中国特色、科学可行的专门矫治教育运行机制。诚如姚建龙教授所言：“应高度重视解释论研究——将修法没有说清楚的、有漏洞的甚至争议激烈的条款解释清楚。”[18]有鉴于此，本文主张在现有法律制度下，依托专门教育指导委员会建构具有准司法属性的专门矫治教育决定程序。

第一，组建具有准司法属性的专门教育指导委员会。专门教育指导委员会作为由多部门多人员组成的机构，是跨部门合作思维的具体体现与实践，但不同部门间的合作关系建立之后的合作过程也可能充满冲突与挑战。因此，学界对该指导委员会能否履行个案评估职能提出了质疑，甚至有学者认为应考虑由教育行政部门与公安机关行使评估权[11]77。但本文认为，在专门教育指导委员会组建模式、议事规则等问题尚不明了的情况下，不宜轻易认定其无法完成相应职责。相反，应当努力探索符合我国实际的组建方案与议事规则。因此，如何组建专门教育指导委员会成为决定该机构能否发挥功效以及发挥多大功效的先决条件。本文认为可以依托专门教育指导委员会组成的灵活性、专业性、综合性等特点，组建具有准司法属性、纵向权力运行工作模式的专门教育指导委员会，切实发挥多部门多人员的“协同效应”①“协同效应”是经济学概念，指多家公司合并之后，如果重组得当，能够使资源得到更合理的配置，从而产生更大的效应。。具体而言，在决定是否对触法未成年人适用专门矫治教育时，应当由检察机关牵头并享有决定权，教育行政部门、共产主义青年团（以下简称“共青团”）、妇女联合会（以下简称“妇联”）、关心下一代工作委员会（以下简称“关工委”）等部门担任辅助角色，对触法未成年人进行调查评估，形成社会调查与评估报告。

第二，上述工作模式具有理论基础。专门教育指导委员会内部存在许多部门，为何由司法机关中的检察机关而非人民法院牵头，若不加以说明，该种工作模式势必沦为无源之水、无本之木。根据行政法相关原理，专门教育指导委员会属于多部门联合机构，通常情况下应当由具体行政部门领导相关工作，而选择司法机关牵头且由其享有最终决定权，是由该机构的特殊职责所决定的。从决定结果来看，该机构对触法未成年人进行评估并决定是否对其进行专门矫治教育，其评估结论直接关系到触法未成年人的人身自由；从决定内容来看，该机构的审查内容既包括触法未成年人心理行为偏差程度，也包括构成要件符合性的形式与实质审查，而行政机关显然不具有专业的能力、中立的立场来完成上述工作，如此看来只有司法机关能够担此大任。选择由检察机关承担上述职责的原因还有：一方面，近三十年来，我国检察机关已经积累了丰富的未成年人刑事检察经验，专业机构与队伍建设较为完善，各地已普遍设立了专门的未成年人检察机构；另一方面，考虑到我国司法实践的具体情况，不宜再让负担沉重的人民法院承担上述工作，加之我国少年法庭发展处于“式微”阶段[19]，数量骤减，其恐难以承担以上职责。

第三，上述工作模式具有实践基础。南浔检察机关在对未成年人案件专门处遇的长期探索中，积累了丰富的实践经验，形成了一套有效的未成年人罪错行为分级干预模式[20]。其中，针对触法行为积累了多部门联席工作制度经验，即对于触法案件，首先会同多个职能部门商议，综合审查触法行为的社会危害性与人身危险性，最终决定适用何种措施。在该工作模式下，检察机关足以胜任对未成年人触法案件的司法审查，这为解决触法未成年人司法处遇困境提供了新思路。因此本文认为，专门教育指导委员会的组建可以借鉴上述联席机制的经验，在内部多部门联席的基础上，赋予检察机关主导权。

3.设计具体的决定程序

就具体决定程序而言，可以参考检察机关推行的不批捕、不起诉的听证宣告制度，设计以检察机关审查、决定为中心的决定程序。详言之，在公安机关侦查后，发现未成年人的行为确实触犯刑法并符合构成要件，却未达刑事责任年龄的，应当做撤案处理，同时直接将案件移送至专门教育指导委员会，启动专门指导委员会的评估程序。专门教育指导委员会由检察机关牵头，由其对该案进行司法审查，即对构成要件符合性进行形式与实质审查，对证据不足但需要继续侦查的，可要求公安机关补充侦查；对于证据充分，认为符合构成要件的，交由教育行政部门、共青团、妇联、关工委等部门组成的联合调查小组对该未成年人进行社会调查，并在此基础上进行综合评估，形成评估报告，检察机关再根据评估报告对未成年人行为的社会危害性及人身危险性进行评估，认为符合“必要性”条件的，启动不公开听证程序。听证程序包括两部分，第一部分对案件事实展开听证，由检察官担任主持人，书记员记录，通知涉案未成年人、被害人以及双方监护人到场，为充分保障未成年人权利，应当允许涉案未成年人的监护人聘请律师，在特殊情况下可以指派援助律师参加听证，就有关案件事实出示相关证据，听取双方意见。第二部分就是否适用专门矫治教育进行听证，在对案件事实进行听证后，对于没有触犯刑法或者不能确定是否触犯刑法的未成年人，应予以训诫；针对已确定触犯刑法的未成年人，应就是否适用专门矫治教育进行听证。最后，无论是涉案未成年人一方还是被害人一方，对听证结果不服的，都可以在一定期限向上一级专门教育指导委员会申诉，以保障双方申诉权。

（二）明确专门矫治教育的具体执行场所

专门学校是对触法未成年人进行教育矫治的法定场所，决定着专门矫治教育处遇措施的成效。然而当前我国专门学校设立体系存在将普通专门教育与专门矫治教育适用对象、处遇措施混同等问题，难以实现对有严重不良行为的未成年人的区别处置。

预防未成年人犯罪法第四十五条明确规定按照分校区、分班级的方式设置专门矫治教育的执行场所，这为解决上述问题预留了空间。故而，应当因势利导，以该条文为指引改革我国当前专门学校不合理的设立体系，明确专门矫治教育的具体执行场所。目前，学界就此问题已形成了两种观点：第一种观点认为，专门学校体系的建构应采取专门学校分级制度，将管理对象按照其行为恶性程度以及管理、教育难度大致分为三级，并依次送入县级、市级、省级专门学校，实现三级专门学校之间的联动[21]。另一种观点认为，应当结合本省具体情况，集中优势资源，原则上在本省辖区内确立一所或两所专门接收触法未成年人的专门学校[22]。上述两种观点均具有合理之处，但都难以在我国普遍推行。我国地域辽阔，不同地区之间的经济、教育、文化等方面存在着较大差异，加之专门学校的分布极不平衡①我国目前31 个省份（不包含港澳台）都已设立专门学校，但7 个省份各仅有1 所，而贵州则有21 所。数据来自中华人民共和国教育部：《工读学校基本情况》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2020/gedi/202109/t20210901_557357，访问日期：2020 年7 月3 日。，因此就专门学校设立而言，难以采取统一的标准，需根据各地的具体情况选择具体的模式。本文认为，上述两种模式都旨在破除专门学校管理对象混乱、处遇措施混同的困局，并非排斥关系，完全可以结合我国实际情况共同发挥作用。

尚未设立或者设立较少专门学校的省份，可以设立一所省级专门学校，若本省辖区范围过大或有地区交通十分不便的则可考虑设立两所，每所专门学校原则上至少设置两个校区，分别接收有违警行为的未成年人与触法未成年人，两个校区应当采取不同的管理模式、制定不同的教育矫治计划、配备不同的管理设施、安排不同的人员进行管理。同时，在每个校区内按照未成年人心理行为偏差程度分班级进行矫治教育。此外，有条件的省份可以设置三所校区，将有轻微违警行为、严重违警行为的未成年人以及触法未成年人分别送入不同校区接受普通专门教育、专门矫治教育，实现对罪错未成年人的精准矫治。该种模式的可行性在于：一方面，省级专门学校具有充足的财政保障，享有较为集中的优势资源，具有新设专门学校并采取分校区的方式设置专门场所的现实条件与物质保障。另一方面，该种模式在确保专门矫治教育处遇措施专业性、有效性的同时，能够以省级专门学校为先导，积累该地区专门学校办学经验，为将来在全省范围内设立专门学校奠定基础。

专门学校较多、师资较为充分的省份，可以在本省范围构建专门学校分级制度，但不应采取上述县、市、省三级专门学校分级制度，原因在于：第一，建构县、市、省三级专门学校体系并不符合各省专门学校设立情况，当前，大部分省份以省、市两级专门学校为中心，县级专门学校很少甚至没有。第二，将行政区域作为专门学校的分级标准，忽略了某些市级专门学校实质上并不具备教育矫治社会危害性与人身危险性较大的未成年人的现实条件，难以在省级专门学校与县级专门学校之间起到承接作用。鉴于此，应在专门学校分级制度框架内寻找更为科学的实质分级标准。本文认为，可以将专门学校师资力量、设施配备以及该学校所在地的经济发展情况作为专门学校的分级标准。具体而言，由省级教育行政部门统筹，根据上述标准将辖区内所有专门学校划分为两类，一类为经济发展较好、专门学校师资较强、管理设施较为齐全的高级专门学校，该类学校仅接收心理、行为偏差较大、教育矫治难度较高的未成年人，包括触法未成年人以及有严重违警行为的未成年人。同时，应在高级专门学校中至少指定一所专门接收触法未成年人的学校，通常为省级专门学校。另一类为综合条件相对较差的普通专门学校，仅对实施了轻微违警行为、人身危险性较小的未成年人进行普通专门教育。

改革专门学校设立体系可以实现在全国范围内对有严重不良行为的未成年人的区别处置，明确专门矫治教育区别于普通专门教育的具体执行场所，避免触法未成年人与违警未成年人之间、有严重违警行为与轻微违警行为的未成年人之间出现“交叉感染”。另外，采取该种改革方案也能够明确教育行政部门与公安机关程序性决定权的内容，即依据专门教育指导委员会做出的评估意见，结合当地以及周边专门学校分布情况，做出将触法未成年人送入哪一级、哪个校区或哪个班级进行专门矫治教育的决定。

（三）确定专门矫治教育的执行期限

专门矫治教育作为最为严厉的保护处分措施，在一定程度上剥夺或限制了未成年人的人身自由，然而此次修法却未对专门矫治教育执行期限做出规定。虽然我们难以探明此举的目的是继续沿用收容教养制度执行期限的规定还是因时机尚不成熟而没有做出规定，但无论属于何种情况，绝不意味着专门矫治教育应适用不定期执行期限。

《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）要求，对未成年人采取机构化处遇措施应当恪守必要性与最短性原则。根据部分国家和地区的经验来看，针对已触犯刑法但因未达刑事责任年龄而不构成犯罪的未成年人适用的机构化处遇措施，期限一般在6 个月到3 年不等①日本所适用移送少年院措施的，其执行期限分为长期处遇期限与短期处遇期限，前者一般为两年，后者一般为6 个月以内，特殊短期处遇为4 个月以内；我国台湾地区所适用感化教育措施的，执行期限最长为3 年；法国所适用的如安置在寄宿学校机构的教育性惩罚措施，期限为一学年。。鉴于此，本文认为，专门矫治教育应以该原则为基础，采用相对确定的执行期限（1 年以上3 年以下），对最短执行期限与最长执行期限做出限制性的规定。如此，既能兼顾社会利益与未成年人利益，又留有较大的裁量幅度，便于决定机构根据不同触法未成年人的具体情况确定个性化的执行期限。此外，在执行过程中，可以根据触法未成年人实际教育矫治情况适当缩短、延长执行期限。对于已经取得教育矫治效果的未成年人，在执行一定期限后可以附条件让其提前复归社会，并根据具体情况对其适用责令定期报告活动情况、接受心理辅导及行为矫治等社会化处遇措施。但无论是确定执行期限还是缩短、延长执行期限，都需要有明确、科学、全面的参考依据。因此，应当完善当前对触法未成年人的调查制度，设计动态考评机制，实时掌握触法未成年人的矫治情况，确定符合触法未成年人身心特点以及矫治情况的具体执行期限。

首先，明确决定主体。专门教育指导委员会享有适用专门矫治教育的决定权，承担着对触法未成年人的评估工作，是判断触法未成年人矫治情况的重要媒介，故应由其作为专门矫治教育执行期限的决定主体。同时在执行过程中，由教育行政部门、共青团、妇联、关工委等评估部门承担定期评估工作，检察机关根据评估报告对是否缩短、延长执行期限以及附条件让其提前复归社会做出决定。值得注意的是，若决定机构与专门学校位于不同行政区域，可以考虑在该机构首次对触法未成年人进行调查评估后，将调查评估报告移送专门学校所在地的专门教育指导委员会，由后者承担上述职责。

其次，完善触法未成年人社会调查制度。应充分发挥专门教育指导委员会多部门多人员的组织优势，拓展社会调查的广度与深度，由教育行政部门、共青团、妇联、关工委等部门组成联合调查小组，围绕未成年人触法原因、监护情况、受教育程度、成长环境经历等方面展开全面、深入的调查，形成触法未成年人的社会调查报告。

最后，设计入学前、执行中、完成时的动态考评机制。入学前，由专门教育指导委员会根据事先所形成的社会调查报告，运用教育学、社会学、心理学等专业知识，对触法未成年人的心理、行为偏差程度进行科学评估，制作初始评估报告，为确定执行期限提供参考依据。同时，该评估报告还能作为专门学校制定个性化矫治方案与判断触法未成年人教育矫治情况的初始依据。执行中，由专门教育指导委员会定期对触法未成年人进行评估，原则上一学期进行一次评估，有特殊情况的可适当增加评估次数，实时了解触法未成年人教育矫治情况，形成中期评估报告。若矫治对象积极接受教育矫治，服从学校管理，专门学校可以提请专门教育指导委员会做出缩短执行期限的决定，专门教育指导委员会应依据初始、中期评估报告，决定是否缩短执行期限。执行一定期限后，触法未成年人具有上述良好表现，并且其家庭、社区有能力且愿意对其进行教育管教的，专门教育指导委员会可以对其做出附条件提前复归社会的决定，并可以根据具体情形采取相应的社会化处遇措施。同时，专门教育指导委员会享有建议权，在定期对触法未成年人展开评估的过程中，发现教育矫治方案与矫治对象身心特点不相符的，或者教育矫治情况不佳的，可以建议专门学校重新制定教育矫治方案。完成时，由专门学校提请专门教育指导委员根据入学前、执行中所形成的评估报告进行综合考量，对确已取得矫治实效，心理行为回归正常的触法未成年人，应当做出让其复归社会的决定。若评估发现该未成年人教育矫治情况较差，且家庭、社区无能力或不愿意对其进行教育管教的，则可以决定延长执行期限。为充分保障未成年人权益，专门教育指导委员会决定延长期限后，应当向上一级专门教育指导委员会备案，若上一级专门教育指导委员会发现决定不当，有权撤销该决定。

五、结语

面对频发的低龄未成年人恶性暴力事件，如何破除“一放了之”或“一关了之”的处遇困境，成为我国少年司法改革的当务之急。希求通过降低刑事责任年龄、严惩触法未成年人的做法来摆脱上述困境无异于饮鸩止渴，难以从根本上解决问题，“试图遵循单一的儿童福利保护理念倾斜性保障未成年人权益或者运用严厉的刑罚制裁措施规制未成年人罪错行为都非理智之举”[23]。刑法修正案（十一）与预防未成年人犯罪法以专门矫治教育取代收容教养，这一立法上的重大转变既回应了社会安全需求，又完善、提升了我国未成年人犯罪治理体系与治理能力。专门矫治教育作为一种新型保护处分措施，是预防和矫治未成年人违法犯罪必不可少的环节，为避免其重蹈收容教养覆辙或混同于普通专门教育，应当在廓清专门矫治教育制度基本内涵的基础上，检视该制度面临的现实困境，通过形塑区别于收容教养、普通专门教育的专门矫治教育制度，形成程序正当、科学有效、契合触法未成年人身心特点的处遇机制，有利于在后收容教养时代处理好儿童福利保护与社会安全防卫之间的关系。