长三角路地警务一体化发展路径探析

唐晓军

（南京铁路公安处，江苏 南京 210000）

2019 年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，从十二个方面作出具体部署，为实施长三角一体化发展战略搭建起了“四梁八柱”。为深入贯彻落实好长三角一体化发展国家战略总体部署，南京铁路公安处牢牢把握战略发展机遇，坚持创新引领，深化地方公安机关与铁路公安机关协助联动，协调江苏省公安厅制定出台了《江苏省地方公安机关与铁路公安机关深度融合十项机制》，江苏路地公安在更高层次、更广领域开展了高质量的警务合作。通过近年来的区域性路地公安深度融合工作实践，笔者对建立与长三角战略定位发展目标相匹配的执法合作路径进行了简要探究。

一、推动长三角警务一体化发展的重大意义

实施长三角区域一体化发展战略，是习近平总书记谋划、部署和推动的又一项重大战略举措，是党中央国务院在建设社会主义现代化国家新征程中所做出的重大决策部署。要贯彻好、落实好这一重大决策部署，作为基层铁路公安，应从落实新发展理念的高度把握高质量发展的战略机遇，深度融合、主动担当，在服务保障长三角一体化这一国家重点战略中展现作为。

（一）铁路公安忠诚履行职责使命的必然要求

国内对于长三角区域一体化及其制度设计的实证研究表明，长三角区域一体化战略中，“一体化”和“高质量”是关键，提升集聚度、连接性和协同率是手段。铁路特别是高速铁路的发展能够最大限度地影响长三角各个区域的集聚程度。区域经济一体化的理论研究表明，优化区域一体化的目标需要通过十类区域优化的综合结果来体现，其中就包括社会发展的稳定度、生存环境的舒适程度。保障社会发展稳定，打造平安、和谐、温馨的社会环境正是公安机关职责使命所系。警务一体化是指，两个以上相对独立的警务实体为了实现共同的警务发展目标或组织目标，以消除警务运作过程障碍为核心，通过价值取向的趋同、主体的个体权益自愿让渡、协作制度的固化，形成一种责任共担、利益共享、联动共建、平等共处的警务机制或模式，它是警务合作达到最优化程度的表现状态或最高境界。铁路公安机关作为党领导下的重要职能部门，贯彻落实党和国家的重要战略部署，发挥职能作用，深化对长三角警务一体化的战略意义认识，服务战略目标，落实战略部署，是长三角地区铁路公安用习近平总书记重要训词精神武装头脑、指导实践、推动工作，以实际行动展示护航新征程的政治担当和使命担当、责任担当的具体表现。

（二）铁路公安提升社会治理能力的必然要求

迈入高质量发展新阶段，政治安全考验严峻复杂，社会安全稳定面临诸多风险挑战。一是从国家发展战略来看。习近平总书记在党的十九大报告中提出了“加强铁路建设，打造交通强国”的重要论述，“十三五”时期是长三角铁路历史上投资规模最大、新线运行最多、高铁发展最快的时期。“十四五”开局，长三角铁路建设持续“高歌猛进”，预计投资在750 亿元以上，计划开通新线里程833 公里。同时，党和国家领导人乘坐高铁开展视察调研工作以及外国领导、贵宾乘坐高铁参观访问的频次越来越高，高铁已然成为“国家名片”。二是从政治、生产风险情况来看。长三角地区开放程度高，意识形态斗争尖锐复杂，受新冠肺炎疫情等各类因素影响，金融等经济领域风险不断显现，特定利益群体稳定隐患增多。近年来南京铁路公安处掌握的数据表明，特定群体和高危人员通过铁路流窜活动频率居高不下。铁路运输里程不断增多，高铁线路多从情况复杂区段穿行，线路人防、物防、技防设施建设水平有限，安全生产的风险增大。三是从火车站地区暴恐风险情况来看。火车站地区是城市综合交通枢纽所在，区域内人群高度集中，在经济、政治等领域的重要性不言而喻。以江苏省为例，重点地区关注对象日进量、列控重点人员人数长期居于前列，火车站地区防暴恐输入压力增大，铁路公安机关在维护国家安全稳定中的地位越来越重要、作用越来越显著。在打造高水平安全稳定环境这一大目标下，唯有通过大规划将长三角地区铁路公安工作放在长三角地区警务一体化工作大局中谋划推进，通过政策创新、机制创新、手段创新，推动路地融合发展，深化联勤联动，共同落实安全防范、维稳处突等各项工作措施，才能为长三角一体化高质量发展走在前列提供坚强保障。

（三）铁路公安彰显维护稳定职能的具体举措

随着互联网、物联网等高新技术的迅猛发展，长三角区域一体化的深入推进，三省一市（江苏省、浙江省、安徽省以及上海市）人流、物流、资金流、信息流等快速融合流动，各类矛盾风险的跨界性、关联性、传导性特征日益凸显。要使防风险、保安全、护稳定、促发展的各项任务同步拓展延伸，唯有提升社会治理现代化水平，打破思想观念、体制机制、资源力量的藩篱和壁垒。强化协调联动工作机制建设，加强各方数据资源整合共享，推动问题共治、工作共抓、平安共建。作为在地区重要“窗口”执法的铁路公安，对“窗口”平安的贡献能力最能体现出长三角区域警务一体化工作的水平。铁路公安全面融入长三角警务一体化建设工作，全力提升铁路公安平安建设贡献能力和水平，把问题解决在萌芽状态，牢牢把控铁路通道，全力过滤危险因素，方能为平安建设提供最优支撑。

（四）铁路公安全面提升警务效能的重要途径

近年来，地方公安机关大力开展大数据智能化发展战略，全面汇聚各类风险防控数据、构建智能感知网络、深化“数据赋能”攻坚，不断提升智慧警务建设应用水平，全力推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革。在推进智慧警务发展的过程中，铁路公安作为党领导下的政法队伍的一分子，在以大数据、智能化为导向的公安发展战略中还未能紧紧跟上长三角地区地方公安的建设应用水平。如果不有效提升铁路公安智慧警务建设应用的水平，将制约长三角警务一体化数据产品和服务精准输送的效率；制约以数据驱动的综合研判、联合指挥、侦查办案、基础管控、政务服务等工作的服务质效；制约与大数据、智能化相匹配的警务实战运行模式的工作效能。同时，铁路公安自身还要长期面对线长、面广、量大、点多的工作特点，面对警力与铁路快速发展之间不平衡的矛盾，牢固树立“一盘棋”思想，坚持问题导向，以解决突出矛盾为根本点，突破体制的围栏，努力为铁路公安建设创造更加有利的工作条件，提供更加先进的警用装备技术；努力通过共建共治、协同联动、深度融合，提升铁路公安的数据汇集、感知网络、数据赋能等智慧警务建设应用能力水平，方能补齐短板，在大数据智能化公安发展变革中勇立潮头。

二、积极实践打造路地公安深度融合样板工程

江苏省公安厅在系统调研谋划、完善顶层设计的基础上，借力铁路公安管理体制改革的东风，按照公安部“信息共享、联勤联动、协同高效、运行顺畅”目标要求，开阔思路，创新发展，全力开启路地公安深度融合新格局。

（一）加强顶层设计，确立路地公安机关警务协作大方向

牢固树立“一盘棋”思想，加强顶层设计，强化统筹谋划，条块联动发力，建立健全路地公安机关警务协作机制。

一是一体规划，做优顶层设计。江苏省公安厅主要领导多次深入铁路公安机关调研，厘清路地警务协作思路，进行系统谋划，加强顶层设计。2018 年以来，以智慧警务共建为抓手，以数据共享、一体运用、双向赋能为目标，先后出台《关于将省内铁路公安机关纳入全省警务大数据总体规划统筹开展相关重点项目建设的通知》《关于开展2019 年省内铁路公安智慧警务重点项目共建工作的通知》《江苏省地方公安机关与铁路公安机关深度融合十项机制》，江苏省政法、公安系统先后投入共建资金3 亿元，积极打造现代化铁路治安防控体系。

二是一体推进，全面部署落实。2018 年，江苏省专门组织召开铁路安全保卫工作会议，对加强铁路公安信息化建设、健全路地联勤联动机制、深化治安防控体系建设进行了全面部署。在江苏省公安工作会议上，对路地共建工作也进行了重点强调。在2019 年全国公安机关“平安站车路、金盾护你行”专项行动部署会议上，江苏省介绍了江苏路地公安机关共建经验，各地市公安机关表示要发挥属地优势，落实共建措施。

三是一体督导，压实工作责任。通过召开片会、座谈会等形式，加强交流、统一思想，加快推进路地公安机关警务共建。江苏省公安厅组织指挥中心、大数据局、警务保障、通信保障等多个部门会同铁路公安机关组成联合督导组，先后四次在全省开展督导检查，通过现场调研、实地踏勘等形式，查验路地对接、经费保障、重大项目推进等的共建进度，调研存在困难，先后下发多期督导情况通报，推动共建执行。

（二）突出实战导向，把握路地公安机关警务协作关键点

以实战需求为导向，推动指挥调度、治安防控、赋能实战一体化，使反恐维稳更高效、打防管控更有力、高铁线路更安全。

一是紧盯基础平台建设，构建指挥调度体系一体化。加强路地公安“线上+线下”两个平台建设。“线上”以提升涉铁各类警情联动处置效能为重点，投资4000 万元对铁路公安处情报指挥中心和江苏省55个铁路公安派出所指挥室进行全面改造，加强网络通道、硬件设施、平台系统建设，全力提升警情联动处置与应急指挥调度效能。江苏省公安厅出台了《关于进一步加强危及铁路行车安全紧急情形应对处置工作的通知》，从省级层面明确涉及铁路行车安全的紧急情形和处置规范流程。“线下”以联勤联动指挥部为依托，围绕“1、3、5分钟”快速反应机制，从通信、视频、情报、警力、装备等多个方面给予铁路公安支撑，形成联勤联动一体化指挥调度体系。

二是紧盯前端感知建设，构建治安防控体系一体化。健全铁路智能感知网，将铁路沿线视频建设纳入全省新一代“雪亮技防工程”系统规划建设，构建高铁线路防侵入自动报警系统，在江苏省火车站广场架设高清探头，在沿线重点部位安装监控探头、自动报警系统、预警广播；在铁路站区建设人像识别系统、WiFi嗅探、“全息探针”、电子围栏等智能感知设备。深化运用“大数据+网格化+铁脚板”治理机制，将铁路安全管理纳入网格化社会治理，形成安全隐患联防、矛盾纠纷联调、突发事态联处的网格联动工作机制。

三是紧盯数据资源利用，构建赋能实战体系一体化。将江苏省内铁路公安机关网络宽带全部从十兆升级至百兆，向铁路公安机关开通相关实战应用系统近3000个权限和14类数据查询接口。牵头开发南京铁路大数据实战平台，打通信息共享、指令流转通道，实现了对江苏全省安保维稳大局的有力支撑。2018年以来，路地公安机关合成作战，有效处置了一系列给社会秩序带来威胁的群体性事件；高质量完成党的十九大、国庆70周年、建党100周年等重大安保维稳任务；在抗击新冠肺炎疫情中，铁路公安给予了江苏省数据溯源有力支撑，发挥了举足轻重的作用。

（三）推动机制创新，提升路地公安机关警务协作新质态

以铁路公安管理体制调整为契机，推动路地公安机关从联勤向共建，从共建向融合发展，进一步凝聚路地公安机关推进平安建设的强大力量。

一是突出整体性，在融合的广度上不断拓展。在大力推动路地公安机关传统刑事侦查协作、反恐维稳、要人警卫工作融合的基础上，开辟智慧警务、指挥调度、政治保卫、交通管理、执法办案、监所管理等融合新领域，实现各业务条线全覆盖、全方位的融合。2020 年10 月14 日，南京铁路公安处监管业务已正式移交南京市公安局负责，所有需羁押人员全部由南京市公安局监管场所收押，集中配置警务资源，有效提升了监管工作效能和安全水平。

二是突出系统性，在融合的力度上不断强化。各警种、各地市围绕“十项机制”，结合各自实际，会同铁路公安机关迅速制定细化措施，有效推动融合。江苏省公安厅治安总队制定《重大活动安保路地联勤联动查控劝返重大人员工作机制》，促进涉稳重点人员路地管控工作规范化、制度化。南京市公安局细化制定24项具体工作任务，率先建立与南京铁路公安处路地融合六项协同工作机制，2020年以来，在侦破“史某然寻衅滋事案”“万某慧金店被抢案”等案件中，充分发挥了路地协同作战效能。将铁路公安民警纳入江苏省、市公安机关集中培训范围，并积极推动铁路公安机关与江苏警官学院合作，培养优秀专业人才。

三是突出协同性，在融合的深度上不断推进。路地公安机关挂职交流常态化。南京铁路公安处主要负责人挂职南京市局党委委员、副局长；沿线铁路派出所与地方公安机关派员交叉挂职，并按需派遣辅警力量加强站区治安管控，执行纪律一体化。江苏省内铁路公安机关在严格执行本系统纪律管理规定的同时，也主动执行江苏省、市地方公安机关出台的一些制度，包括《江苏省公安民警饮酒事项“六个一律”》、南京市局《严禁工作日饮酒规定》等。从优待警实体化，积极推进地方从优待警政策向铁路公安机关延伸，江苏省公安厅机关幼儿园向铁路民警子女开放招录，南京市局将铁路乘警纳入疗养范围。评功授奖同步化，对安保维稳、打击犯罪专项行动中表现突出的铁路干部民警同步予以表彰。

三、积极探索长三角警务一体化最优路径

长三角警务一体化工作是一项系统工程，无论是地方公安机关还是铁路公安机关，在这项系统中都是不可或缺的组成部分。因此，三省一市的路地公安机关必须根植“一体化”的理念，树牢“一盘棋”的思维，提升合作理念的高度共识，制定健全完善的合作机制，打破壁垒提升合作效率，坚持实战导向做实合作内容，才能高质量地推动长三角警务一体化工作行稳致远［1］。

（一）坚持以总体国家安全观为指引，培养警务合作新理念

合作源于现实需求，但如何将合作推向更高层次的“一体化”这一境界，需要多方的理念共通。长三角地区的安全与稳定，是维护国家安全和发展大局的重要组成部分，推动长三角地区警务一体化迫切需要共同理念支撑下的警务执法合作。因此，应将总体国家安全观作为行动指南，培育长三角警务一体化警务执法合作新理念，不断强化整体性和系统性思维，找准自身在警务执法合作中的定位，有效克服部门间局部利益的干扰，全力推动长三角区域警务执法合作的系统化和协同化。

一要树立法治理念，提高依法治理能力。长三角地区路地公安机关是社会治理的重要组成部分，事关人民群众利益的关键所在。运用法治思维解决基层突出问题时必须端正执法理念，坚定法治信仰，高度重视中央关注、社会关切、群众关心的各类敏感事件，通畅三省一市之间、路地公安机关之间的接处警、受立案、侦办查处等环节的沟通渠道，提升共同处置的成效，共同提升平安建设质效［2］。

二要坚持底线思维，提高风险治理能力。充分认识到区域一体化可能带来的风险问题，提高应对尤其是驾驭风险挑战的本领，时刻准备应对各种“黑天鹅”和“灰犀牛”风险的挑战［3］。三省一市路地公安机关要高效协同运转，实现信息情报的及时收集、准确研判、有效使用和共享，统筹协调重大事项和重要工作，有效整合各种资源、力量和手段，形成强大合力。

三要把握本质规律，提高系统治理能力。随着长三角区域一体化的不断深入，单一的治理手段已经不能适应现代社会治理的需求。发挥长三角城市群内国际国内知名高等学府和科研机构的战略资源，并建立开放共享的警务技术人才库，通过干部挂职交流、校局合作、重大警务课题调研、警务高精尖技术装备研发、协同练兵等方式，不断提升长三角区域内公安队伍的专业能力。

（二）坚持以常态化机制建设为根本，打造深度融合新架构

实行规范全面的区域政策，在一个高效率的经济组织运作下协调发展是促进一体化的关键。机制的创新则是一体化实现的驱动力和重要保障，只有在打破原有的各自为政基础上建立高效的区域合作协调机制，通过制度创新才能更好地推进区域经济协调发展。一要完善规划设计。遵循职责明确、规范有序、结构完整、功能全面的总体原则，完善一体化的各类规范性文件及其配套细则，不断明确各城市、警种、部门以及专业间对口对等，分级对等合作职责，确保在文件规范下，为强化区域警务合作履行应尽的职责承诺。二要优化顶层设计。警务一体化是从单体凝成整体的转化过程，显现的状态及形成整体系统的结构形态很大程度上受更高层面的政策影响，因此，路地公安机关要针对推进过程中的难点、堵点、痛点，按照公安部“信息共享、联勤联动、协同高效、运行顺畅”的要求，争取政策支持，发挥政策的最大效能。三要引领创新机制。长三角警务一体化工作涉及区域大、警种多，单纯依靠政策支撑效率难以提升，从江苏路地公安深度融合机制的建立可以看出，机制创新引领让双方实现了双赢，实现了实际成效和社会效果的统一，因此要在一定层面建立符合地方实际、能够精准有效解决问题的协作机制。积极鼓励基层路地公安警务合作形成可复制、可推广的经验做法，推动长三角警务一体化形成更多实践成果、理论成果、制度成果。

（三）坚持以风险防控系统化为导向，构建一体化合作网络

当前，长三角区域面临的内外部环境正在发生着深刻变化，各种可预见和不可预见的安全风险因素明显增多。因此，推动长三角警务一体化应当紧盯安全风险防控全闭环，构建和完善多层次一体化警务执法合作网络。一要在战略层面组建由高层次负责人共同构成的区域安全风险防控联合领导网络，负责系统分析安全风险，针对防控短板和薄弱环节主动采取改进措施，掌握区域安全风险防控的战略主动权。二要在指挥层面组建由具体业务部门负责人共同构成的安全风险综合研判网络，以大数据、智慧警务为支撑，打造全覆盖的信息融合中心，实现对安全风险信息的快速采集、科学分析、精准推动和综合预警，强化区域安全防控。三要在战术层面组建由具体行动部门负责人共同构成的区域安全风险防控快速反应网络，加强对警务执法联合行动的组织指挥、警力调动、战术应用、协调配合等工作，并通过实战化综合演练等措施，提升长三角区域安全风险防控的应急处置能力。通过三个层级的网络建立，形成以安全风险防控为导向横纵层级紧密相连的全覆盖、立体化的一元合作网络。

新时代，新机遇，长三角地区各级公安机关作为维护安全与稳定的中流砥柱和中坚力量，应当牢牢树立以总体国家安全观为基础的区域安全共同体警务执法合作理念，发挥制度体制优势，创新发展，凝聚共识，积极挖掘警务合作潜能，为推动长三角一体化高质量发展提供坚实的安全保证。