弹性工作制：需求、问题与对策

岳 玲

（中国劳动关系学院，北京 100048）

弹性工作制由来已久，已成为标准工作制的一种重要补充。弹性工时、补偿性休假、自愿减少工作时间、压缩工作周、职位共享、远程办公等弹性工作制成为很多组织加强经营和用工灵活性的一种手段。随着互联网信息技术和平台经济的发展，很多行业的生产组织方式发生变化，以灵活性为特征的新就业形态群体规模越来越大，也引发了大量对工作灵活性和规范性的讨论。弹性工作制在给组织和劳动者提供灵活性的同时也带来一些诸如劳动者权益保护等方面的问题，值得进一步深入研究。

一、弹性工作制的缘起、内涵和形式

（一）弹性工作制的缘起

弹性工作制的最早形式是弹性工时制。在现实经济中，工作时间与报酬一直是劳资关系乃至整个生产关系的核心问题。①赵秀丽、李敏：《弹性工作制的政治经济学分析》，载《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期，第153-158页。大卫·哈维（David Harvey）认为，“在历史上，对工作日、工作周、工作年（带薪假期）和工作生涯（有关退休年龄）的斗争在短期和长期一直都存在，并且这一斗争仍然伴随着我们。”②大卫·哈维：《跟大卫·哈维读〈资本论〉》，上海：上海译文出版社2014年版，第153页。工作日长度是具有可变性（或弹性）的，在身体能够承受的界限和社会规定的界限之间变动，劳工方经过了长期艰苦的斗争才终于获得了工作日长度的社会界限。1847年，英国通过了《十小时工作制法》；国际劳工组织1921年通过了每周休息1天的公约①1921年，第三届国际劳工大会通过了《工业企业中实行每周休息公约》。，1935年通过了40小时工作周的公约，1962年提出在不减少工人工资的情况下缩短工时的建议②国际劳工组织1935年通过了《40小时工作周公约（1935）》（第47号），做出40小时工作周的决议。1962年国际劳工组织理事会又提出缩短工时建议书，这个建议书规定了缩短工时的一般原则：在适宜时，逐步缩短正常工时，以达到40小时工作周的社会标准，并在缩短工时的同时不减少工人的工资。。20世纪60年代，德国为了应对经济衰退所带来的失业及成本上升，开始普遍采用短时工作制和工时账户制度，为了应对日益严重的交通堵塞而采取错峰上下班③黄昆：《弹性工时发展趋势初探》，载《劳动保障世界》，2018年第10期，第62-63页。，为了让妇女能兼顾工作和照顾家庭而采取灵活上下班时间④汤树光：《浅谈西方国家的弹性工作时间》，载《科学学与科学技术管理》，1983年第4期，第17-18页。。在德国的工厂中，工时专家设计出各种灵活机动的工时模式，如德国大众公司就有140多种不同的工作时间和轮班制度，其目的就是为了充分利用产能的同时保障员工的休息时间。⑤《工时改革在德国》，载《南方钢铁》，1995年第2期，第37-38页。美国首先在公共部门推行弹性工作制，并于1997年通过《关于每周40小时工作制的修正法案》，旨在促进私营企业实行弹性工作制的法律化。⑥张小平：《风行美国的弹性工作制》，载《中外企业文化》，1998年第9期，第22页。

（二）弹性工作制的内涵

20世纪，全球化战略推动各国企业在不同地区重新布局产业链并组织生产，在全球范围内寻找廉价劳动力，进行更灵活、更具弹性的劳动控制，⑦刘震、许弘智：《全球“社会断裂带”：联合的全球资本与分裂的地方劳工》，载《马克思主义与现实》，2019年第3期，第141-148页。弹性工作制突破了工时制的范畴而进一步扩展到了雇佣方式等领域。1984年英国学者阿特金森（Atkinson）提出弹性的人力策略⑧J.Atkinson,“Manpower Strategies for Flexible Organizations”,Personnel Management,1984,(8).，即采用弹性的雇佣方式和工作方式来实现经营的弹性。其中，弹性雇佣方式将员工分为核心员工和边缘员工，核心员工拥有更多样的技能、更稳定的职位、更高的薪酬；而边缘员工则拥有较少技能、不稳定的职位、低薪酬，这种雇佣方式能为组织提供功能弹性、数量弹性和财政弹性。功能弹性（Functional flexibility）是指组织功能上的灵活性，即员工拥有多种技能或者功能，以便于组织能在活动和任务之间快速、顺利地重新部署员工，如在生产线上实现不同岗位工人之间的轮换或替补。数量弹性（Numerical flexibility）指员工数量上的灵活性，即组织与员工之间的劳动关系是可调整的，以便于根据劳动力需求水平的短期变化，迅速、容易地增加或减少人员编制。财政弹性（Financial flexibility）是指在薪酬上的灵活性，即薪酬并非是固定不变的，以便于形成工人群体之间的相对性和差异性，而不是全面推动降低工资。1991年，布莱顿和莫里斯（Blyton &Morris）进一步将弹性策略分为四类，包括功能弹性、数量弹性、工时弹性和薪酬弹性⑨Blyton,P.Morris,J.,“HRM and the limits of flexibility”, In P.Blyton,P.Tunrbull,eds.,Reasesssing human resource management,London:Sage,1992.，其中工时弹性（Working hours’flexibility）是指在工作时间上的灵活性，即上下班时间点或者工作时段是灵活的，以便于组织根据生产经营情况计算工作时间，在降低成本的同时保留住工作岗位。

如今人们所谈的弹性工作制更多落脚在工作方式层面。按照史蒂芬·吉利兰（Stephen Gillilan）等人的观点①Stephen W.Gilliland，Dirk D.Steiner,Daniel P.Skarlicki,Managing social and ethical issues in organizations,La Vergne:Lightning Source Inc,2007.，弹性工作制是非标准的工作时间、工作地点或者雇佣方式的安排，其内容包括：（1）弹性工时制，即在保证完成工时的前提下，在一定范围内由个人灵活掌握上下班时间的一种工时制度，一般只规定每周或每天一个人所应完成的工时数，还有些企业会规定每天的核心工作时间（即应在岗的时间）；（2）补偿性休假，即以带薪休假替代因常规或非常规的加班所产生的加班费用，这样企业可以根据生产经营情况调整工作时间，从而减少支付加班工资；（3）自愿减少工作时间，是指在企业经营困难时，通过鼓励员工自愿减少工作时间，从而达到减少成本、为更多人保留住工作岗位的目的；（4）压缩工作周，即用更少的时间完成其工作职责，在这种制度下，员工可以选择一天工作10小时，这样每周工作4天就可以完成周40小时的工作时数，从而为员工减少通勤压力、提供更多私人时间等；（5）正式兼职，即用人单位与兼职员工约定每周或每月的工作量，将其在工作量意义上变为正式员工②冯长坤、孙玉娟：《弹性工作制——后危机时代的一剂良药》，载《河北联合大学学报（社会科学版）》，2013年第3期，第12-16页。，从而可以减少正式员工的雇佣数量，为企业提供数量弹性；（6）职位共享，即将现有职位的劳动时间进行不同形式的分割和重组，由多人共享该职位，创造更多就业机会的同时也增加了工作安排的灵活性，如甲、乙二人分享一个岗位，每人每天分别工作4小时；（7）旅馆式办公，即按需给员工分配办公空间，而不是给每位员工预留固定的办公空间，从而减少企业所需的办公空间，提高办公资源的利用率，特别适合员工经常需要出差的企业；（8）远程办公，即通过现代互联网信息技术实现远距离的办公，包括在家办公、异地办公、移动办公等 形式。

（三）我国弹性工作制的不同形式

1.我国弹性工作制的传统形式

在很长一段时间内，我国弹性工作制的主要形式是“不定时工作制和综合计算工时制”，这两种弹性工时制针对的是一定范围内的企业和岗位，其实施需要得到行政审批许可。1995年，我国颁布实施《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（以下简称《审批办法》），对“不定时工作制和综合计算工时工作制”这两种弹性工时的适用范围、休息休假权及审批程序做出规定。“综合计算工时工作制”是指采用以周、月、季、年等为周期综合计算工作时间的工时制度。如交通、渔业、旅游等岗位，因工作性质特殊或者受季节及自然条件限制，需在一段时间内连续作业，于是采用以周、月、季、年等为周期综合计算工时，但其平均工作时间应与法定标准工作时间基本相同。“不定时工作制”是指因企业生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，无法按标准工作时间安排工作或因工作时间不固定需要机动作业的职工所采用的弹性工时制度，包括企业中的高级管理者、外勤人员、推销人员、部分值班人员等无法按标准工作时间工作的职工；还包括企业中的长途运输人员，如出租汽车司机和铁路、港口、仓库的部分装卸人员等因工作性质特殊需机动作业的职工。我国《劳动法》规定，企业应在保障职工身体健康并充分听取职工意见的基础上，采用集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间等适当方式，确保职工的休息休假权利和生产、工作任务的完成。随着我国企事业单位雇佣方式和生产方式的变化，一些其他形式的弹性工作制也开始出现，如为了节约时间而错峰上下班、为了节约办公空间而共享工位（旅馆式办公）、为了异地协作而远程办公等。

关于弹性工作制的定义，王全兴认为，弹性工时制是在“非标准工时的前提下，由企业根据自身生产需要对职工的工作时间进行灵活安排的工时制度”①王全兴：《劳动法（第三版）》，北京：法律出版社2015年版，第218页。。这个定义认为弹性工时是一种非标准工时，与标准工时相对而言，并突出了企业在制定弹性工时制中的主导权。结合中国现实，我们认为弹性工作制是指灵活的工作安排方式，主要包括弹性工作时间、弹性工作地点和弹性工作量三种形式，其中弹性工作时间（又称弹性工时制）主要体现为工作时间上的弹性，包括不定时工作制和综合计算工时工作制、压缩工作时间、补偿性休假、自愿减少工作时间、错峰上下班等；弹性工作地点体现为工作地点上的弹性，包括远程办公、旅馆式办公等；弹性工作量则体现为工作量上的弹性，包括职位共享、正式兼职等。

2.我国弹性工作制的发展演变

以上对弹性工作制形式的讨论基本是在传统组织形态和劳动关系下进行的，2020年突如其来的新冠疫情进一步推动了弹性工作制在更大范围内的实施。数据显示，疫情爆发初期，国内有上千万家企业、接近2亿人次在家办公。②Alter：《疫情下的远程办公：巨头入场打造新基建》，载《大数据时代》，2020年第2期，第30-37页。事实证明，居家办公模式有效避免了因人群流动而带来的疫情扩散风险，也保证了部分工作的顺利运行。我国进入疫情防控常态化阶段后，为了刺激国内消费，加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，江苏、浙江、安徽、江西、河北、甘肃、湖北等地出台详细政策，鼓励有条件的单位缩短工作时间，实行4.5天工作周制。当然，这项政策并非是疫情后才出现的，早在2019年，河北省在《关于完善促进消费体制机制实施方案（2019—2020年）》中就提到，“在有条件的地区探索实施周五下午加周末的‘2.5天小长假’政策措施。”这种将5天工作时间缩短为4.5天工作时间的方式，就是将原工作内容压缩在更短的时间内完成的一种弹性工作方式。在这种工作方式下，总工作任务量不变，由于总工作时间缩短从而使得单位时间内的工作任务量增加，也因此增加了休闲时间，当然员工在工作时间内所承担的工作量和压力也必然加大。尽管4.5天工作周仅是部分地方的选择，且在中国目前的经济、科技和生产力水平下，还很难在企业中广泛推行③参见《人力资源和社会保障部对十三届全国人大三次会议第9238号建议的答复》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/gggs/hyjyta/jianyi/index_6.html,2021-04-07.，但是伴随人们对闲暇时间的渴望和对美好生活的向往，推行弹性工作制，给人们更多闲暇时间，将成为降低能耗、提高生产效率、增加员工满意度的一种重要选择。

除了以上形式，还需注意的是，随着互联网信息技术以及平台经济的发展，很多行业的生产组织方式发生了变化，工业社会的组织化劳动转向网络社会的平台化劳动，随之而来的是这种劳动给工作方式带来的变化。以出租车行业为例，以前基本上是由出租车公司作为主体进行运营管理，出租车司机以雇员的身份为乘客提供服务。而在网约车时代，运营主体首先是拥有车辆的网约车司机，网约车平台则作为供求信息匹配平台隐匿在背后，网约车司机与平台之间也不再是雇佣与被雇佣关系，而变成了合作或其他关系。看上去，网约车司机可以自主决定工作时间、工作地点、服务对象等，但实际上却被平台用信息系统和一系列的规则所控制。这样的变化大量出现在现代服务业，包括出租车、快递、零售、旅游、家政等行业。根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告》，2020年共享经济中服务提供者约为8400万人，同比增长约7.7%。随着组织化劳动向平台化劳动的转变，大量以灵活性、去中心化为特征的新就业形态开始涌现，其灵活性包括雇佣关系灵活化、工作时间灵活化、工作地点灵活化等。雇佣关系灵活化体现在部分平台企业与劳动者之间签订的不是劳动合同而是劳务协议、合作协议或其他协议等；工作时间灵活化表现在没有上下班的时间约束，劳动者可以根据个人情况安排工作时间；工作地点灵活化表现在不需要到某个固定地点上下班，劳动者在网络上或者根据客户需求完成工作即可。这些灵活的工作方式也属于弹性工作制的范畴，尽管这些弹性工作制的形式早已存在，但是在新就业形态下却体现出新的特点。

（四）国外弹性工作制的主要探索和借鉴

弹性工作制在国外也经历了长期的探索发展过程。德国是最早采用弹性工作制来应对失业、成本上升、妇女兼职工作等问题的国家之一，尤其是在弹性工时方面进行了很多的探索，其中最具代表性的是短时工作制和工时账户制度。短时工作制是指企业在面临订单减少而导致财政危机时，通过减少工人的工作时间并据此支付部分工资的一种弹性工作方式。例如，工人的工作时间减少到60%—70%，获得原有工资的60%—70%，企业仅付出一定的“短时工资”，其余部分工资则由企业向公共就业服务机构申请失业保险金来承担。同时为了防止企业滥用短时工作制对国家造成损失，德国规定短时工作制必须由企业内部的职工委员会通过并由其进行管理，从而达到保障就业的目的。工时账户制度是指员工将超出原有工作计划的加班时间储存在工时账户中，企业并不在当下为员工支付这部分加班时间的工资，而是根据工时账户中的工作时间来进行调休，用带薪休假来冲抵工时账户余额。这种方式既满足了企业应对淡旺季等生产经营活动的特殊需求，也保障了劳动者的合法权益。以德国大众公司为例，劳资协商规定的标准工作时间之外的加班时间计入工时账户，通常以带薪休假的方式进行补偿，超过一定标准的部分支付加班费。其工时账户由三部分组成，即个人弹性账户、个人长期账户和时间有价证券①李英：《时间有价证券》，载《工人日报》，2000年8月22日。。个人弹性账户是建立生产灵活性和就业保障的工具，通过对加班时间的灵活控制可以减轻产能波动带来的影响；个人长期账户主要为了满足较长时间的工作中断或缩短工作年限，如进修、休假等；在时间有价证券中，职工可以利用工时账户的时间和资金参与该计划，由公司挑选的资本投资公司对时间有价证券基金进行专业性管理，使其达到个人储蓄无法得到的增值。2021年以来，由于全球芯片供应不足，包括德国大众在内的车企产能普遍受到影响，在员工工作时间上表现为综合工时不足，这将冲减个人工时账户中的时间余额，并可能产生负工时。为此，大众公司采取了年假抵扣负工时等措施，以避免这种情况给员工利益带来的 损害。

美国的弹性工作制始于20世纪80年代，主要形式包括错峰上下班、远程办公等。很多公司为了减轻员工工作压力，让他们既完成工作又能安排好生活，在保证每天或每周标准工作时间的前提下，让员工自己确定上班时间。例如，在惠氏公司下属的一家药品研发机构，有的员工为避开交通高峰时间将工作时间安排在早晨7点到下午4点；有的员工因为每周的某天下午要带孩子上学习班，就减少这一天的工作时间而在其他日子延长工作时间；还有一些公司甚至连上班总时间也不规定。2004年的统计显示，全美有28.1%的男性和26.7%的女性员工享有弹性工作待遇。①杨河清、郭晓宏：《欧美和日本员工过劳问题研究述评》，载《中国人力资源开发》，2009年第2期，第79-80页、第108页。远程办公在美国的发展也很快，主要是由于各行业对科技化、年轻化、全球化人才的需求增长，不得不用工作时间和工作空间上的灵活性吸引世界各地的年轻科技人才。当然，美国在信息技术上的创新和发展也为远程办公的实现奠定了基础。受新冠疫情影响，越来越多的美国科技企业开始考虑长期远程办公。2020年4月，社交网站Facebook的CEO马克·扎克伯格宣布在未来10年内将允许公司的半数员工远程办公。这也是继Twitter后又一家鼓励长期远程办公的互联网巨头。②崔健、姜佐：《日本和美国远程办公发展比较研究》，载《现代日本经济》，2021年第3期，第82-93页。

二、推行弹性工作制的现实逻辑

如前所述，弹性工作制是对弹性生产方式的一种应对，以实现组织在功能、数量、薪酬等方面的灵活性。新形势下，适应供应链和生产方式变化，保障企业的正常生产经营活动，提高员工满意度，都对继续推行弹性工作制产生现实需要。

（一）适应供应链的多元化和弹性生产方式

有学者认为新冠疫情可能导致全球政治和经济格局的变化③John R.Allen,“How the World Will Look After the Coronavirus Pandemic”,Foreign Policy,March 20,2020.，各种其他不确定因素也进一步加剧了这些变化。一方面，疫情让分散在全球的即时供应链（Just in time）备受打击，也让效率至上的原则受到质疑。2020年5月，多家媒体报道了《经济学人》的智库报告，称疫情将加速推动供应链向离市场更近的区域化发展，并通过多元化对冲可能存在的风险，即不再仅仅依赖一家供应商而是使用多样化的供应商。对于中国企业而言，全球政治和经济格局的不稳定也将必然加快供应链的重新布局，多元化、智能化是趋势，这将提高对灵活工作方式的要求。另一方面，从生产环节来看，越来越多的企业为了满足多样化的市场需求和复杂的竞争态势，开始采用“精益生产”等弹性生产方式，从而扩大了对弹性工作方式的需求。长期以来，我国企业的生产方式主要是在适应过去大规模标准化需求下形成的①谢富胜、王朝科：《企业生产方式创新是建设现代化经济体系的关键》，载《企业家日报》，2018年10月22日。，而在个性化、多样化消费渐成主流的背景下，这种大规模标准化的生产方式越来越无法适应消费需求升级的要求。当前，企业要以低成本满足消费者不断变化的多样化需求，就得转变生产方式，关键是要将大规模生产和产品多样化结合起来。为了实现这一点，企业要在互联网、大数据和人工智能等现代技术的基础上，集成从产研到供应、生产、销售、物流等的各项业务活动，建立弹性生产方式以满足多样化的市场需求，其中包括智能化的机器设备、多团队之间的协作生产等。这些弹性生产方式需要远程办公、弹性工时等弹性工作制的支持。

（二）缓解生产波动带来的经营困难并保留工作岗位

企业生产可能受到各种因素的影响而处于波动状态，包括自然灾害、公共卫生事件、市场变化、政治经济环境等。以新冠疫情为例，尽管国内疫情防控形势良好，但是受国外疫情持续蔓延的影响，国内部分行业、部分企业存在产品链上下游交付困难、订单减少开工不足、业务量不均衡等问题，但疫情防控期间的人员工资、金融机构利息、各项税费和电费、房屋租金等均需按时支付，再加上产品积压回款大幅减少，经营成本压力增大。如果这种情况持续下去，可能拖垮很多企业。为了帮助企业渡过难关，保住就业岗位，多地都积极引导企业申请“综合计算工时制”，即企业可以综合调剂使用年度内的休息日，实现企业生产淡旺季调节，在闲时避免不必要的工时浪费，在忙时减少因加班造成的人力成本上升。这既有利于企业生产任务的完成，也可避免熟练工人的流失，同时满足企业生存和保护职工权益的需要。企业在停工或者订单任务较少时，可安排一线员工休息，也可将职工带薪年休假等假期一并安排在停工期或者生产淡季，企业依法支付相应的工资，员工安心休假；当企业恢复生产，进入生产旺季时，可将生产淡季的休息休假用于调剂旺季加班加点时间，前文提到的德国企业的工时账户制度也是同样的设计思路。在我国，1995年的《审批办法》对综合计算工时工作制的适用范围、审批程序等做出了相对应的规定。在疫情防控期间，多地放宽了年度内综合计算工时工作制的许可条件，支持受疫情影响的企业根据生产经营需要向人力资源和社会保障部门申请实行综合计算工时工作制，采用集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间等适当方式，确保职工的休息休假权利和生产、工作任务的完成。

（三）创造更多灵活就业岗位

一些群体因无法满足工作时长或者工作地点的要求而不得不放弃就业，如要照顾家庭、身有残疾者等，但他们有意愿也有能力从事时间相对较短或者居家的部分工作，于是错峰上下班、“共享职位”、居家办公等弹性工作制能帮助他们顺利实现就业。还有一些从事创作、设计或者其他服务工作的群体不愿意被囿于一家组织，希望能够更自由地为多个客户提供服务，以订单交付为主要的工作约束条件，而不以工作时间或工作地点为约束。数字平台经济为这些群体的就业提供了便利，也就是今天所说的新就业形态。这种工作方式具备典型的弹性工作时间和弹性工作地点等特征。通常状况下，这些群体与组织之间不是劳动关系，而只是合作关系。不过，如果双方之间的合作越来越多、越来越顺畅，可能会出现组织与个体约定每周或每月的工作量，将其在工作量意义上变为正式员工的情况，即弹性工作制中的“正式兼职”。此外，越来越多的企业需要有年轻化、技术化、全球化的人才，不受工作时间、工作地点约束的远程办公等弹性工作制可以帮助企业吸引这些人才，从而实现专业人才在全球范围的重新配置。

（四）缓解压力、提高效率、保护职工身体健康

弹性工作制还有助于平衡工作和家庭之间的压力。对于在职员工尤其是女性职工而言，照顾家庭和工作压力之间的矛盾始终存在。通过压缩工作周、远程办公、职位共享等弹性工作制可以缓解工作和家庭之间的平衡压力，提高员工满意度。有研究显示，弹性工作制可以通过缓解家庭矛盾进而提升工作业绩，尤其有利于从事创造性工作的员工。①冯美欣：《家庭友好实践感知、角色压力与员工满意度的关系研究》，华南理工大学2020年硕士学位论文，第24页。另外，弹性工作制也有助于减少通勤时间，提高工作效率。在大中城市，由于上下班路途遥远以及交通拥堵等问题，人们往往需要在路途上花费很多时间。错峰上下班、远程办公等弹性工作制有可能免除人们的奔波之苦，将更多的时间和精力放在工作上。2019年，某劳动力管理调度软件服务商的一项针对2000名企业雇员的调查显示，约49%的被调查对象愿意合理降低薪酬来换取弹性工作制，以实现更自如的工作日程控制。②孙健敏、崔兆宁、宋萌：《弹性工作制的研究述评与展望》，载《中国人力资源开发》，2020年第9期，第69-86页。这也部分说明了职工对弹性工作制的期待。

三、弹性工作制实践中面临的问题

尽管推行弹性工作制已经成为适应弹性生产方式、应对新冠疫情等突发性公共事件等的选择之一，各地政府也纷纷出台政策推动其落地实施，但在实施过程中也出现了规划和现实有差距、相关政策执行困难、缺乏民主管理程序保障、职工合法权益受侵害等问题，值得引起关注。

（一）推行弹性工作制的规划和现实需求之间有差距

以推行4.5天弹性工作周为例，早在2015年国务院办公厅就印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，首次提出“鼓励弹性作息，有条件的地方和单位可根据实际情况，依法优化调整夏季作息安排，为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件”③国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见（国办发〔2015〕62号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/11/content_10075.htm,2021-04-06.。除此之外，该意见还提到了“落实职工带薪休假”“鼓励错峰休假”等。虽然这项政策对于刺激消费、拉动内需、促进经济稳定增长的作用是显而易见的，但一直很难落地，原因是多方面的。对于很多企业而言，受经营业绩以及生产规律的约束很难调整工作时间。有职工表示，目前企业能保证双休日已经实属不易，部分行业职工甚至还在与“996”工作制相抗争，要推行4.5天弹性工作制很难。即便是在政府机关，情况也与规划有差距，如政策规定“在保证单位正常运转的情况下，鼓励完成工作任务的职工在周五下午进行调休”，但是很多岗位只有1个人，调休了工作就没人做；还有些地区没有政策的落地保障机制，甚至有些单位并没有在组织内部传达这项政策，这使得很多人在观望，谁也不愿意做“第一个吃螃蟹的人”]5天弹性工作周政策看上去很好，但是与现实需求之间还是有一定的差距。在这种情况下，有全国人大代表建议推行每周4.5天工作制。2020年8月，人社部在回复时明确指出，目前“4.5天工作制”尚不宜在企业推行①参见《人力资源和社会保障部对十三届全国人大三次会议第9238号建议的答复》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/gggs/hyjyta/jianyi/index_6.html,2021-04-07.，因为缩短工时会给企业带来较高的用工成本和负担，从而加大企业的生产经营压力，影响经济发展。人社部指出，我国现行的工时制度是综合考虑人口、就业、经济发展水平等因素制定的，有利于实现劳动者身体健康权、休息权与就业权之间的平衡。如果进一步缩短我国的法定工作时间标准，需要以经济发展、科技进步和生产力水平的提高为基础，充分考虑我国社会经济发展水平和企业承受能力。不过需要明确的是，人社部回复中所说的“尚不宜在企业推行”实际上指的是“缩短工时”，即工资不变的情况下将5天工作制缩短到4.5天。而各地推行的4.5天弹性工作周中指的是“压缩工作周”，即将5天的工作内容压缩在4.5天内完成。两者有本质区别。

（二）弹性工作制的相关政策落地存在执行困难

2020年2月，一项针对上海市民营企业劳动用工状况与对策的调查显示，有约41%的企业在“期待政策”上选择了“提供灵活用工人力资源服务”。②王炜、史妍：《完善突发公共卫生危机中弹性工作制的思考——以“新冠肺炎”疫情为例》，载《中国人事科学》，2020年第5期，第20-28页。为了满足企业需求、帮助企业渡过难关，中央政府及一些地方政府的相关部门陆续出台政策对弹性工作制的推行及相关问题给出指导建议。③2020年2月，人社部、全总、中企联、全国工商联共同发布《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》。据不完全统计，从2020年2月初开始，北京、上海、河南、广东、江苏等地陆续出台相关政策，鼓励企业申请综合计算工时工作制等弹性工作制，并将政策覆盖面从《审批办法》规定的范围扩大到受疫情影响的企业。但在政策落地执行的过程中，还存在审批流程复杂、覆盖面不足及界定不清晰等问题。目前，我国相关劳动立法中规定企业实行特殊工时制须经事前行政审批环节，强调事前条件审查。如某省规定首次申请的企业需要提交9项材料，人社部门受理申请后要采用书面审查或者实地审查的方式，审批时限为13-23天。在疫情防控期间，复杂的审批流程和较长的审批时间不利于企业的复工复产，政府应为企业提供更多便利。另外，这与国家“放管服”改革的精神不相吻合，有必要放松。④岳玲、杨思斌：《进一步规范和完善弹性工作制的思考》，载《工人日报》，2020年7月20日。

另外，相关规定还存在覆盖面不足、界定不清晰、形式较少等问题。一是覆盖面不足。在《劳动法》和《审批办法》的相关规定中，主体适用范围限定为企业职工中的特定群体，不包含政府机关、事业单位等。二是所适用的岗位范围不明确。《审批办法》用列举法对适用的岗位范围进行规定，但是存在界定模糊等问题，如第五条中的“其他适合实行综合计算工时工作制的职工”，兜底性描述过于宽泛和模糊，大大稀释了列举使用岗位范围的限制性；第四条用列举法规定了使用不定时工作制的岗位为“企业中的高级管理人员”，这个概念的内涵很模糊。三是主要涉及弹性工时制，较少涉及其他形式。《审批办法》中提到的“不定时工作制和综合计算工时工作制”属于弹性工时制。近期地方出台的相关政策中，有些仅涉及特殊工时制，有些还提到错峰上下班、远程办公等，较少提及弹性工作量这种形式。四是规定了职工休息休假权，但存在地区差异。《审批办法》中提到了保障职工的休息休假权；地方政府随后出台的相关政策则情况不一，有些对劳动时间上限、报酬、休息休假等做了规定，有些则不明确。

（三）部分单位在推进弹性工作制时缺少民主管理程序的保障

《劳动合同法》第四条规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。但是现实并不尽如人意，有些企业在推行前并未告知员工实施弹性工作制的依据和意义；实施方案未经全体职工讨论，出现了职工不知道、不了解、没有充分参与等情况；实施过程也不透明，未将实施情况及时告知员工和上级部门。事实上，无论是工作时间、工作地点、工作内容还是与之密切相关的工作收入，都是关乎劳动者切身利益的重要问题，职工有权利参与这些重要事项变动的讨论。

（四）职工的合法劳动权益易受到侵害，尤其是新就业形态劳动者

虽然弹性工作制有助于企业合理配置人力资源，但是也容易成为一些企业逃避加班补贴、逃避相关责任的方法。我国现行的工时制度有3种：标准工时、综合计算工时和不定时工作，后两种又被称为“特殊工时”或“弹性工时”。按照《劳动法》第三十六条规定，国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过40小时的工作制度，这是我国的标准工时制度。弹性工作制的广泛应用对现行工时制度以及与之相配套的法律法规均带来一定的挑战。主要包括如下方面：第一，采用弹性工时制难以准确核算工作时间，这直接关系到职工的加班工资支付问题。①孙中伟：《避免滥用弹性工作制 侵害劳动者权益》，载《工人日报》，2020年5月11日。我国现行劳动法律规定，超过标准工时之后的加班工作要按照1.5倍工资支付加班费，休息日加班支付2倍工资，法定节假日加班支付3倍工资。而在弹性工作制下，可能会出现职工每周工作时间超过40小时，却因综合计算工时的核算周期不同或不定时工时等原因而无法主张加班费的情况，职工的合法权益受到侵害。第二，远程办公等弹性工作制允许员工在办公场所之外工作，这些员工的上班与下班时间变得难以分辨，如果在工作中遇到疾病或伤害等问题，可能出现是否能认定为工伤的困难；另外，由于缺乏工作现场的监督和管理，一旦发生工伤事故，工作责任也难以认定。以上情况在新就业形态中表现得更为突出。根据笔者最近的一项调查显示②该调查是一项专门针对新就业形态女性劳动者劳动权益保障的研究。，有40%的新就业形态群体每周工作时间在40小时以上，这个数据相当于标准工时制下全职劳动者的工作时间，并且这个群体中有60%的人是专职为一家平台工作的。然而，这个群体与平台组织之间并没有劳动关系，因此劳动者的劳动时间、劳动收入、休息休假、社会保险等权益都得不到相应的保障。

四、完善弹性工作制的对策建议

政府有必要出台相关政策，充分发挥弹性工作制的优势，帮助企业克服经营困难，推动经济健康平稳发展，更有必要从政策法规的制定、实施、监管等方面进一步规范和完善弹性工作制，保障职工权益，并覆盖到新就业形态劳动者群体；企业应根据自身的经营情况，在与职工平等协商的基础上推行弹性工作制；工会应在监督检查、保障职工意见表达、集体协商等方面发挥更积极的作用。

（一）进一步完善弹性工作制相关的政策法规，并覆盖新就业形态群体

我国的弹性工作制还存在覆盖面不足、界定不清晰、形式较少等问题，需要不断完善。一是明确适用的主体范围，除了企业的相关职工外，弹性工作制的适用主体还应包括国家机关、事业单位、社会团体等的职工。二是明确适用的岗位范围，如将不定时工作制的实施范围从高级管理人员扩大至符合条件的其他层级管理人员。三是丰富弹性工作制的形式，将弹性工作地点、弹性工作量纳入政策范围。除了特殊工时制外，错峰上下班也是弹性工时制，即将工作时间分为“核心时间和弹性时间”，员工在保证核心时间在岗前提下可以自由选择上下班时间。弹性工作地点、弹性工作量也是弹性工作制的形式，应纳入政策考虑范围。四是进一步明确规定工作时间的核算周期、上限标准、休息休假权和报酬权等，避免用人单位利用弹性工作制随意延长工作时间、提高劳动定额和考核标准等侵犯劳动者合法权益的现象。五是专门研究新就业形态群体的工作情况，推动平台企业和满足一定工作时间、工作条件的劳动者之间签订劳动合同；针对不符合劳动关系的劳动者，推动行业协会、工会、龙头企业等共同制定与工作时间、工作收入、社会保障相关的引导政策，共同维护新就业形态劳动者的权益。

（二）结合实际情况分类推行弹性工作制

如前所述，弹性工作制的内容和形式各异，其实施目的以及所适应的生产方式也不尽相同，采用何种弹性工作方式以及如何实施都要根据具体情况进行分析。以推行4.5天弹性工作周为例，制度能否落地首先要看组织是否具备实施条件、措施是否能落到实处、能否激发假日效应。一些地方首先从政府机关、事业单位等有条件的组织开始实施，在保证单位正常运转的情况下，鼓励完成工作任务的职工在周五下午进行调休；同时也规定了具体的落实措施，周五调休半天的休息时间可以由平时加班的时间或者年休假来抵扣；对因工作原因未能落实周五半天休息的职工，允许职工根据实际情况将两个周五半天调整到同一周五休息；同时还倡导机关单位实行周五无会日，不在周五下午或者双休日安排重要会议。为了让周五半天的休息时间能激发假日效应，一些地方政府鼓励各单位开展丰富多彩的促消费活动，并出台了非常人性化的家庭共联制度，如规定：夫妻双方均为在职职工的，鼓励同时休假；夫妻一方申请周五全天调休的，另一方同时提出调休申请的，所在单位可以优先安排。通过分类推行、制度保障、家庭共联等方式可以更好地保证4.5天弹性工作周的落地。对于很多企业而言，4.5天弹性工作周制度很难推行，而综合计算工时或者不定时工时制更能满足其生产经营需要。

（三）简化和优化弹性工作制的落地实施流程，完善事中监督和事后追责机制

以“综合计算工时制”的推行为例，目前我国采用的是行政审批制度，流程繁琐，耗时较长，可以通过实施“告知承诺制”，优化其审批流程，缩短时限。告知承诺制是指行政机关在办理有关许可登记等事项时，以书面形式将法律法规规定的证明义务或者证明条件一次性告知当事人，由申请人书面承诺已经符合这些条件、标准和要求，同时也愿意承担承诺不实的法律责任的，行政机关就不再索要证明，直接予以办理。例如，在新冠疫情期间，扬州市人社部门规定，各类企业申请实行不定时工作制和综合计算工时工作制时只需要提交书面承诺，不再需要提交其他书面材料；同时，缩短办理时限，原来规定二十个工作日的审批，缩短到三个工作日内完成。这种做法值得在各地推广。然而，弹性工作制落地过程中的流程简化有可能会造成一些环节的管控力度减少、风险加大。例如，在采用告知承诺制的情况下，可能会有因弱化事前条件审查而出现企业材料造假的现象，这时就需要同时强化事中监督和事后追责。流程简化的主要目的是快速满足企业需求、减轻企业负担，而不是减轻相关部门的管理责任，给不法企业可乘之机。因此，行政审批机关应当加强事中监督和事后追责，如果在后续检查中发现被审批人实际条件或者执行情况与承诺内容不符，应要求其整改，并对其违规行为制定明确的处罚措施；逾期拒不整改或者整改后仍不符合条件的，应当依法撤销行政审批决定。

（四）强化用人单位的责任意识和担当精神，保护职工合法权益

在推行弹性工作制的过程中，的确存在一些企业借机延长工作时间、侵害职工权益的现象。2021年7月，人社部等八部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，首次明确平台企业对劳动者权益保障应承担相应责任。对于新就业形态下的平台企业而言，不应一味享受平台经济带来的红利，也应承担起相应的责任。在加强监管的同时，相关部门也应通过培训教育、宣传等途径强化企业的责任意识和担当精神，强调从同时满足企业经营利益和保障职工个人权益的角度推行弹性工作制。根据《劳动合同法》的相关规定，用人单位在推行弹性工作制时应充分征求全体职工的意见。用人单位应加强民主管理意识，在推行弹性工作制前，向全体职工介绍实施的背景、意义、相关政策规定等；应将推行弹性工作制的实施方案通告职工，包括在哪些岗位实施、如何实施、对职工利益有何影响等细节内容，并经全体职工表决通过方可实施；应按照人社部门的要求，认真做好弹性工作制的上报与审批工作，确保合理、合法、合规；应及时将实施的过程信息通告全体职工。

（五）充分发挥工会在弹性工作制推行过程中的监督检查、保障职工意见表达、代表职工参与集体协商等方面的重要作用

在推行弹性工作制的过程中，各级工会应联合政府相关部门共同对辖区内的重点行业和企业开展“弹性工作制”专项监督检查，杜绝通过滥用弹性工作制伤害职工权益的做法，进一步规范企业用工行为，保护劳动者的合法权益。

工会作为职工利益的代表，应积极了解职工对相关政策的知晓情况、对推行弹性工作制的意愿、对实施方案的意见等，组织职工充分参与方案的讨论，保障职工意见的充分表达。同时，工会应代表职工与用人单位充分沟通，将职工意见、职工所关切的问题传递到位，通过协商取得双方的一致意见。工会应督促和监督用人单位将相关事项进行公示，保证职工的知情权；应对弹性工作制的实施过程进行监督，一旦发生职工权益受侵害的情况，代表职工进行协调磋商。代表职工参与集体协商是发挥工会作用、维护职工权益的重要途径。职工代表及工会组织在合适条件下可以考虑将“错峰上下班、远程办公、综合计算工时、缩短工时”等弹性工作制列入集体协商内容，在企业经营的困难时期保住就业岗位，尽量不裁员；对因包括疫情等各种因素影响而不能开工生产的企业或者不能按期到岗的职工，可以就远程办公、带薪年休假、企业自设福利假等内容进行协商；对已经正常经营的企业和正常到岗的职工，可以就错峰上下班、弹性工时制等用工措施进行协商；对因各种因素影响而加大生产的企业和加班工作的职工，在保障职工身体健康和劳动安全的前提下，企业与工会和职工代表协商，可适当延长工作时间应对紧急生产任务。①张绍平、叶迎：《稳定和谐的劳动关系是复工复产“压舱石”》，载《北京日报》，2020年4月27日。