重大公共卫生事件中政府应急征用的法制构造——兼评我国《突发事件应对法》第12条*

宋宗宇 李南枢

一、问题的提出

党的十九届五中全会明确提出“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共卫生事件应急能力显著增强”是新时期我国社会治理的重要方向。应急在《突发事件应对法》第3条中指对自然灾害、公共卫生、社会安全等突发事件的应对。自2019年12月以来，新型冠状病毒疫情迅速波及全国，各地曾出现了医疗资源短缺的紧张局面。在此背景下，湖北省通过征用宾馆、学校等措施增加隔离床位，尽最大努力收治病患者，发挥了应急征用制度的积极作用，为重大公共卫生事件治理提供了宝贵经验。然而，大理“截和”重庆救援物资①马洪超：《大理要懂“大道理”》，《经济日报》2020年2月7日，第4版。等事件，尽管在官方密切沟通、民众隔空喊话以及舆论竭力监督之下，以道歉、归还赔偿、调整执行等措施善后，甚至大理市委市政府主要领导被免职撤职②何勇：《“截和”口罩遭严厉问责，不冤》，《检察日报》2020年2月26日，第6版。，但应急征用中行政权力的滥用仍引发社会的极大关注。所谓应急征用，是指在突发事件中，政府以保障公共利益为目的，临时征用私有财产用于救援，并在事后予以补偿的系列措施③李飞：《〈中华人民共和国突发事件应对法〉释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2014年，第45页。。应当明确，重大公共卫生事件严重影响社会公众健康，具有成因多样、传播迅速、分布广泛、危害复杂等诸多特征，较之其他突发事件更具紧迫性与长期性④欧阳桃花、郑舒文、程杨：《构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期，第20页。。为切实保障人民群众生命健康安全，必须完善重大公共卫生事件下的防控体制与机制，健全国家公共卫生应急管理体系，构建权责明确、高效协调、科学严谨的应急征用制度⑤刘奕湛、王鹏、王子铭：《在战“疫”大考中不断进步——中国抗疫治理能力的生动实践》，《人民日报》2020年4月28日，第2版。。

为梳理现状，我们通过法律信息数据库北大法宝检索发现，规定有应急征用内容的法律13部、行政法规12部、部门规章7部、地方性法规35部、地方政府规章59部。此外，还有国家和省级预案43部。在本次新型冠状病毒疫情中，多个地方政府又颁布了包含应急征用内容的政策性文件38部。以上共计207部。我们又通过北大法宝“法条联想”功能检索到应急征用案例64个，其来源有三：一是在《突发事件应对法》第12条项下搜集到23个案例；二是《物权法》第44条项下搜集到25个案例；三是在《防洪法》第45条项下搜集到16个案例。其他法律法规项下无案例或与上述案例重复。检索结果表明，我国应急征用制度已形成了以《突发事件应对法》第12条为核心的规范体系，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、各级应急预案与政策性文件。这些规范具有如下特征：一是应急征用的前提是政府基于公共利益需要。二是应急征用的最终目的是恢复常态秩序、维护基本人权。三是应急征用制度主要包含征用、补偿两个阶段，并辅以保障措施。基于此，本文围绕征用、补偿、保障三方面分别论述应急征用制度存在的不足与完善。

二、征用：约束与激励并重

征用阶段是应急征用制度功能能否充分发挥的关键，这与公权扩张与私权克减直接相关。重大公共卫生事件的发生不仅危及人民群众的生命财产安全，还严重影响整个社会的安定有序与和谐发展，其紧迫性要求征用行政主体必须充分行使“紧急权力”以提高救援效率。

（一）厘定征用主体

广义的征用主体包括行政主体与行政相对人。关于重大公共卫生事件的征用行政主体，现有法律规定较为混乱。我国《突发事件应对法》第12条规定为“有关人民政府及其部门”，而《传染病防治法》第45条规定为“国务院或者县级以上地方政府”，并不包括政府部门。梳理发现，现行法律法规中还存在“县级以上人民政府”“政府部门”“应急指挥机构”“有关人民政府”等诸多征用行政主体①参见《戒严法》第17条、《防洪法》第45条、《破坏性地震应急条例》第25条以及《江西省突发事件应对条例》第48条。。关于征用的行政相对人，法律规定中亦有不同。如我国《宪法》第13条规定为“公民”，而《突发事件应对法》第12条规定为“单位和个人”，《国家情报法》第17条则规定为“有关机关、组织和个人”。

从发达国家和地区的立法经验来看，重大公共卫生事件应急征用行政主体主要包括两类：一是政府首脑，如美国与加拿大；二是政府或政府部门，如我国台湾地区②王敬波：《略论政府应急征用法律制度的完善》，《行政法学研究》2011年第4期，第21页。。我们认为，征用的行政主体应当限定为“征用财产所在地的县级以上人民政府”，征用的行政相对人明确为“公民、法人或其他组织”。重大公共卫生事件涉及主体众多，“应急指挥机构”“应急综合协调机构”等临时性机构，在突发事件结束后大多予以解散。将这些机构作为征用行政主体，既不利于后续程序涉及的责任分担，亦不利于对行政相对人的权利保护。而政府职能部门众多，若均赋予征用权将使后续补偿复杂化。由征用财产所在地县级以上人民政府负责征用，不仅主体明确稳定，也符合应急效率要求，仅在需要公务协助情形下，由共同的上级人民政府负责协调。就大理“截和”重庆救援物资而言，该事件中系由大理市卫生健康局出具一份《应急处置征用通知书》（大市卫征〔2020〕1-61号），值得进一步检讨。并且，征用应是财产使用权由私主体向公权力机关的暂时转移。但是，《宪法》中“公民”一词却未完整包含所有的私主体，不能涵盖法人或其他组织。

概言之，厘定重大公共卫生事件的征用主体，有利于提升应急效率、便利征用监督、保障合法权益。在以人民为中心理念指导下，应对其分别进行限缩与扩张解释，以最大程度保障人民利益。征用行政主体应统一规定为“征用财产所在地的县级以上人民政府”，涉及跨行政区域时，由共同的上级人民政府负责协调，仅赋予“政府职能部门按照应急预案向人民政府提出征用的请求权”③叶必丰：《规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨》，《法学研究》2011年第6期，第90页。，从而实现统一领导，统一负责。同时将行政相对人扩充为“公民、法人或其他组织”，以期实现对私主体的全面保护。

（二）完善征用程序

遵循法定权限和程序，是依法行政的基本要求。但是，实践中有些基层行政机关却不以为然。如在“安阳市文峰区高庄乡百帮苗木种植专业合作社与安阳市安阳新区高庄镇人民政府行政违法案”中，行政机关认为组织人员砍伐案涉苗木是为保护人民群众的生命财产安全而依法采取的应急措施，无需履行相关执法手续④参见安阳县人民法院（2018）豫0522行初17号行政判决书。。

重大公共卫生事件的征用程序包括前提与启动、变更、结束等诸多过程。就征用前提而言，我国《宪法》第12条明确为“国家为了公共利益的需要”，《突发事件应对法》第12条规定“为应对突发事件”，《物权法》第44条表述为“因抢险、救灾等紧急需要”。由于“公共利益的概念过于抽象”⑤王利明：《〈物权法〉的实施与征收征用制度的完善》，《法学杂志》2008年第4期，第16页。，可能将其简单理解为提高应急效率，确有引致行政权力过大之虞，而“为应对突发事件”等表述过于模糊，应当进一步完善。事实上，在符合“国家为了公共利益的需要”这一基础上，一般通过比例原则作为前提以限制公权力。但以大理“截和”重庆救援物资为例，按照比例原则似乎能够满足大理所称缓解“全市疫情防控物资极度紧缺”的状况，符合妥当性、最小损害、狭义比例等要求。但是，这一看似合法合理的做法却是站在局部的地方利益考量，重大公共卫生事件具有地理空间分布上的广泛性，需要从全国“一盘棋”的政治高度来认识。尽管我们认为在现行法律框架下，地方政府通常有权征用“本辖区内的物资、设施、设备”，但是，当新冠病毒疫情这种重大公共卫生事件在全国蔓延时，“互争就不足，互分就有余”，地方政府对行政区域内救援类“过境物资”的征用权无疑应当受到限制，应当依据《传染病防治法》第45条关于“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要”，由国务院在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内行使征用权。因此，重大公共卫生事件中应急征用的前提应是符合比例原则，且在征用涉及其他行政主体时由共同上级人民政府协调。

就征用的启动、变更与结束等具体程序而言，在我们检索到的法律规范中仅规定出具征用文书，如《戒严法》第17条规定“实施征用应当开具征用单据”、《国防动员法》第55条规定“向被征用人出具凭证”，地方法规与政府规章均要求政府征收时应当出具《应急处置征用通知书》等凭据，但大多没有明确通知书需要记载的内容，以及通知书送达的限定时间。如《安徽省突发事件应对条例》第30条仅要求“应当向被征用的单位或者个人签发《应急处置征用通知书》，并做好登记造册工作”。而征用的变更以及结束等程序并无法律规定。完善重大公共卫生事件中应急征用的具体程序，是保障政府依法行政，维护私主体合法权利的必然要求。例如，征用结束后若法律未明确规定是否需要返还财产，征用行政主体可能以财产受损为由拒绝返还，但财产受损并未使其完全失去使用价值，不返还可能损害行政相对人合法权利。因此，征用具体程序至少应当包含以下方面：一是征用前应出具征用文书，情况紧急无法当时出具的，应在一定时限内补正；二是签订征用协议并登记造册，征用协议应载明征用依据，财产属性、数量、质量，征用时间及征用单位、联系方式、救济途径等内容；其三，征用过程中需改变征用的主体或客体的，应当重新履行征用程序，情况紧急无法当时履行的，应在一定时限内补正；其四，重大公共卫生事件结束或不需要继续征用时，应及时运用电话、函件、网络、报刊等方式宣布结束征用；其五，征用结束后，在规定时限内启动补偿程序，除财产灭失外应及时返还财产与发放补偿。

（三）补足激励措施

在心理博弈论者看来，决策者在做出选择时，决策环境的不同必然导致结果有所区别①Azar O.H，“The Influence of Psychological Game Theory”，Journal of Economic Behavior&Organization，2019，Vol.11，p.445.，而激励措施能够有效实现资源配置的最优化。社会规范“为组成社会的所有行为主体提供了制度激励”②丁利：《制度激励、博弈均衡与社会正义》，《中国社会科学》2016年第4期，第135页。，通过在法律中制定不同的激励措施，也能实现对主体的行为引导，从而完成法律目标。但是，在检索到的法律规范中，仅有河北省、海南省、郑州市、南京市、福州市、太原市、赣州市、淄博市、常州市、惠州市、江门市等11个地方在政府规章中规定应对被征用主体予以激励。具体内容上，目前仅江门市和惠州市规定“给予评估价值30%范围内的额外补偿”、淄博市规定“颁发荣誉证书”③参见《江门市突发事件应急征用和补偿办法》第29条；《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法》第17条；《淄博市民兵和预备役部队军民通用装备征用办法》第18条。，上述规范均未规定政府工作人员在应急征用中的政策激励和责任豁免。这些现象反映出激励措施在应急征用制度中供给严重不足。

尽管重大公共卫生事件中服从政府的征用要求是每个公民的法定义务，但并不能强制要求公民主动参与应急征用。诚然，政府负有运用应急征用手段尽快解决或缓解重大公共卫生事件的职责，但过度强调应急征用中的责任追究，也可能使政府工作人员出于风险避免目的而不愿采用应急征用措施，错过或者延误重大公共卫生事件的处置时机。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，要实现良法善治，其制度设计应当做到约束与激励两者的平衡。通过约束，能够保障征用法律规范得到有效贯彻。通过激励，能调动公民配合征用、政府工作人员履行职责的积极性，充分发挥征用法律规范的制度功能，这与在新冠病毒疫情防控期间将湖北省（含援鄂医疗队）一线医务人员“临时性工作补助相应标准提高1倍”、“薪酬水平提高2倍”等激励措施的效果一致①参见2020年2月22日《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于全面落实进一步保护关心爱护医护人员若干措施的通知》（国发明电〔2020〕5号）。。因此，对在应急征用中表现突出的公民、法人或其他组织，可以给予更高补偿比例、税收优惠、实物奖励与名誉表彰等措施，对积极履行征用职责而有效应对重大公共卫生事件的政府工作人员，应当优先纳入考核与晋升机制，从而构建政府敢征用、民众愿配合的和谐局面。

三、补偿：效率与公平兼顾

征用与补偿是唇齿相依的关系。在征用阶段，由于重大公共卫生事件的紧急性以及客观上人、财、物的有限性，需要侧重于效率以优化资源配置，效率优先价值取向下的立法必然要求赋予政府更多应急权力。然而，片面追求效率最大化难以保障法治的实现，简单依照经济学模式进行计算与处理可能对法治也是一种伤害。为此，在重大公共卫生事件已经结束或其紧急性已经得到缓解时，应当及时给予权利受到损害的当事人公平补偿，以缓和或弥补征用行为对私权的克减。

（一）确定补偿主体与利益范围

无论启动补偿程序抑或划定补偿标准，均依赖于补偿主体的确定。重大公共卫生事件中广义的应急征用补偿主体同样包括补偿行政主体与补偿行政相对人。

关于补偿行政主体，在检索到的13部法律中仅有《戒严法》第17条、《国防法》第48条规定有“县级以上人民政府”为补偿行政主体。但是，重大公共卫生等突发事件在实践中因其紧迫性与规定不清，存在补偿行政主体难以确定的情形。如在“武汉市洪山区防汛抗旱指挥部与涂秀容行政强制案”中，虽然《征用通知》由街道办事处加盖公章，但其依据是防汛抗旱指挥部的命令，街道办事处并未参与征用，行政相对人无法确定究竟谁为补偿行政主体②参见武汉市中级人民法院（2019）鄂01行终327号行政判决书。。为此，部分地方政府规章中确立了“谁征用，谁补偿”原则③参见《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第27条。，其经验值得推广。

对补偿行政相对人，实践中也存在不同认识。如在“陈飞与政和县人民政府行政通知行为案”中，法院认为原告作为案涉店铺的承租人，不是被告行政行为的相对人，不具备诉讼主体资格④参见龙岩市中级人民法院（2016）闽08行初10号行政裁定书。。而在“延吉市千年磁化乳鸽厂与延吉高新技术产业开发区管理委员会征用土地补偿费纠纷一案”中，法院认为虽然原告系承租人，但仍是征用行为的利害关系人，故其具有诉讼主体资格⑤参见吉林省高级人民法院（2018）吉民申2658号民事裁定书。。我们认为，导致司法裁判混乱主要有两方面原因：一方面，《宪法》第13条规定补偿行政相对人应当是私主体“公民”，但是法律法规中则多为“单位和个人”“有关机关、组织和个人”等表述。其中既有公民的财产，也可能有政府机关的财产。对后者的征用是否应予补偿？应由行政系统内部决定，而非法律强制规定。因此，补偿行政相对人仍如前文所述，应明确为“公民、法人或其他组织”为宜。另一方面，实践中还存在“征用违法财产”①参见云南省高级人民法院（2019）云行终804号行政判决书。、“因征用行为造成非征用财产受损”②参见永州市中级人民法院（2019）湘11行终251号行政判决书。、“非所有权人权利受损”③参见龙岩市中级人民法院（2016）闽08行初10号行政裁定书。等情形是否应予补偿的问题。如在“陈家徐与昌江黎族自治县人民政府行政补偿一案”中，法院认定行政相对人的违法建设行为，加大了堤坝安全隐患，是造成突发事件的主要原因④参见海南省高级人民法院（2019）琼行终384号行政判决书。。由于任何人不能从违法行为中获益，只有合法权利受损才能获得补偿，因此，只有合法权利受损的私主体才应享有获得补偿的权利。

因此，补偿行政主体应与征用行政主体一致，但行政相对人则有所区分，只要因政府征用行为导致合法权利遭受克减的，就应当享有依据法定程序获得补偿的权利。此处的权利不仅包括财产权，还应包括生命权、健康权等其他基本权利，这既是依法治国的基本要求，亦是以人民为中心理念的具体体现。是故，应在法律中规定“谁征用、谁补偿”原则，通过明确征用主体来实现统一补偿。即由被征用财产所在地县级以上人民政府进行补偿，既避免上下级政府、部门之间的推诿，又可避免存在多个征用行政主体情形下的“扯皮”现象。同时，补偿行政相对人应是合法权利因征用行为受到损害的公民、法人或其他组织。

（二）补偿程序兼顾公正高效

我国现行法律关于补偿程序的规定较为简约，仅设置有补偿的前置条件。如《突发事件应对法》第12条规定“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。但是，《宪法》第13条规定对公民的私有财产“征用并给予补偿”，并无财产被“征用后毁损、灭失”要求。有必要回归《宪法》的规定，有征用即有补偿，而非仅在财产毁损灭失的情况下才予以补偿。

关于补偿程序，基于具体情形不同可分为两种：一是政府基于申请给予补偿；二是政府直接给予补偿。前者是补偿的一般程序，后者是补偿简易程序。划分补偿程序是“提高补偿效率、降低行政成本”的重要途径⑤郭渐强、杨露：《行政程序简化视角下降低政策执行成本研究》，《广西社会科学》2018 年第6 期，第154页。。虽然法律层面没有关于补偿程序的内容，但在部分地方政府规章中规定了一般程序，如《云南省突发事件应急征用与补偿办法》。在大理“截和”重庆救援物资事件中，大理市卫生健康局就是根据该办法出具《应急处置征用通知书》，要求被征用人“在收到补偿通知1年内，向我局提出应急补偿申请。逾期未提出补偿申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利”。该通知书也根据上述办法，要求被征用人提交应急处置征用通知书、征用财产清单、财产归还情况、财产毁损或灭失情况、补偿金额及计算依据、投保及理赔情况、征用单位要求提供的其他材料。司法实践中，法院也认为补偿应当采用一般程序。如在“南平市泓源水电开发有限公司与南平市延平区人民政府不履行法定职责案”中，法院认为《物权法》第44条、《防洪法》第45条和第47条、《突发事件应对法》第12条均未规定人民政府应当主动履行行政补偿的法定职责，补偿程序应由相对人启动①参见龙岩市中级人民法院（2019）闽08行初96号行政裁定书。。上述规定要求应急征用中处于弱势地位的行政相对人启动补偿程序，而居于强势地位的行政主体却可以相对人未提出补偿申请或未按要求提交材料为由不履行补偿义务。显然，这种做法并不符合《宪法》《突发事件应对法》的立法本意，甚至违背了起码的公平正义理念，体现了权力的傲慢与偏见。关于补偿的简易程序，没有检索到相关规定。

重大公共卫生事件的主体多样、分布广泛且结束时间具有不确定性，由行政相对人提出申请，不仅因行政相对人获取信息的滞后性延长了补偿周期，亦增加行政成本。因此，基于兼顾效率与公平的考虑，应当设立征用补偿简易程序。针对事实清楚、争议不大、补偿标准与方式明确的征用情形，实施简易补偿程序。即在行政主体发出补偿通知后，在规定时限内直接履行补偿义务。这不仅可以节省行政成本，体现法律的效率价值，也是以人民为中心执政理念的应有之义，更是最朴素的情理要求。就完善征用补偿的一般程序而言，我们认为应包含以下过程：其一，补偿通知。在政府发布征用通知后，应在规定时限内向被征用主体发布补偿通知，通知中应包含申请方式、时限、材料、地点等，若无法通知，应以公开方式发布公告。其二，补偿申请。申请人应以书面方式提交申请，载明补偿事实、理由等，并提交《应急处置征用通知书》《征用协议》等材料。其三，补偿评估。评估机构应坚持公开、独立、客观、公正原则对征用财产进行价值评估。其四，补偿协商。评估完成后，针对具体补偿方式，可由行政主体与相对人在法律框架内进行协商。引入协商机制，既有利于“提高执法效率，节约行政成本，又能促进执法和解，化解执法纠纷”②方世荣、白云锋：《行政执法和解的模式及其运用》，《法学研究》2019年第5期，第83页。。其五，补偿履行。协商完成后或在规定时限内，政府应依法履行补偿义务。

（三）公平协商制定补偿标准

当重大公共卫生事件中国家为了公共利益需要而征用，被征用人就负有容忍义务，同时基于权利遭受损害也应得到合理补偿③［日］西埜章：《財産権の制限と損失補償の要否》，《法政理論》（日本）2000年第1号，第2—3页。。但是，合理补偿的具体标准如何确定却是司法实践中的一个突出问题，在搜集的64个应急征用案例中就有25个涉及补偿标准争议，占比39%。当前补偿标准在我国法律中规定得非常模糊。如《防洪法》第45条规定“给予适当补偿”、《戒严法》第17条规定“给予相应补偿”，《青岛市突发事件应对条例》第39条则规定“依法给予补偿”。换言之，到底如何补偿完全由补偿行政主体决定，这种认识也体现在司法实践中。如在“连富英与汶川县人民政府行政决定上诉案”中，一审法院就认为，“法律仅规定政府应当给予补偿，至于补多补少是行政机关根据自己行政区域内的具体情况作出的行政权力”④参见四川省高级人民法院（2016）川行终153号行政判决书。。由于我国尚未制定《国家补偿法》，因此依据不同的法律法规或者其他规范性文件，得到的补偿金额可能大相径庭。比如按照《国家赔偿法》进行补偿，将明显低于按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所补偿数额。

从发达国家和地区的立法经验看，法国要求“全面补偿”⑤刘浪、李俭：《非常规突发事件应急征用补偿机制》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2012年第4期，第95页。，日本坚持“正当补偿”⑥参见《日本国宪法》第29条第3款。，澳大利亚确定为“公平合理补偿”①参见Lands Acquisition Act（1989）第56条。，德国则依“公平衡量”原则②参见《德意志联邦共和国基本法》第14条第3款。，我国香港地区规定“补偿实际价值”③参见《香港特别行政区基本法》第105条第2款。。总的来看，以“公平补偿”取代“适当补偿”“相应补偿”更有利于最大程度平衡双方利益。公平补偿不同于完全补偿，后者的补偿范围过宽，虽有利于保障私人利益，却易加重应急征用的财政负担。公平补偿也不同于适当补偿、相应补偿。依照适当补偿、相应补偿原则，补偿标准多由政府单方面决定，行政相对人既不能参与决策程序，更不能影响政府决定。由于赋予补偿行政主体过大的自由裁量权，容易导致权力滥用。按照公平补偿原则，补偿行政主体与当事人基于市场机制，遵循平等自愿原则协商确定补偿标准。

一是明确细化补偿内容。公平补偿原则下，补偿行政主体应基于被征用财产的市场价值提出初步补偿方案。若被征用财产市场价值难以评估，应结合相近财产的合理市场价值予以明确。为保障公民特殊财产权不受损失，补偿范围应不仅包括直接损失，还包括间接损失以及特定物毁损造成的精神损失。同时，为避免不合理的地域与部门差异，地方政府应在国家统一补偿标准基础上制定地方标准以保障实质公平，但应当明确地方标准不得低于国家标准。在此基础上，行政相对人针对初步方案提出合理意见，如对征用物在疫情中发挥的实际作用大小进行举证，有权要求考量被征用财产在重大公共卫生事件应对中所起实际作用进行区分补偿等。在征用双方对补偿标准均存在异议难以达成一致时，应当及时引入第三方进行补偿评估。

二是探索多元补偿形式。重大公共卫生事件中，补偿行政主体除返还财产、金钱补偿、恢复原状等形式外，可针对被征用的主体、客体的特殊性，尽可能满足补偿行政相对人及利害关系人的合理要求④薛峰、张婷婷、李静怡等：《疫情防控应急征用的法律风险与合法性规制》，《法律适用》2020年第6期，第90页。。例如，重大公共卫生事件中可能征用医疗卫生用品生产企业的相应物品，较之返还财产、金钱补偿等，给予相关企业一定税收优惠或协调融资融券等补偿，可能更能维护企业的生产经营利益。同样，重大公共卫生事件需要征用医院、宾馆、宿舍等必要场所用于隔离，除经济损失外，因隔离为行政相对人造成的声誉影响可能更为严重，应当及时运用公告、表彰等形式尽可能消除征用带来的不利影响。因此，重大公共卫生事件应急征用补偿中应探索多元补偿形式，以实现更广泛的公平。

四、保障：权力与责任均衡

改革开放40年来，经济社会发展的政治任务要求政府增强灵活性与主导性，政府往往遵循“顶层利益”而对“底层权利”有所忽视。正是维护权力的强大“自觉性”与对权力分割的极端“排斥性”，无论在立法层面还是实践操作，形成了应急征用中政府权力大、责任少，公民义务多，保障少的局面。前述大理“截和”重庆救援物资事件中，要求行政相对人启动补偿程序的制度设计就是明证。为此，权力必须放低高傲的身段，勇于发挥法律责任的担当精神，加强监督以限制权力，增加救济以保障权利，实现权力与责任均衡。

（一）强化行政主体的责任配置

当前，我国应急征用制度法律责任的重心仍以行政相对人为主，强调其服从政府合法要求，而行政主体的责任仅占法律体系中的极少部分，二者权责失衡①何晓鲁：《我国突发事件应对中行政征用制度探究》，《大连理工大学学报（社会科学版）》2020年第6期，第106页。。“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。完善征用责任是保障应急征用制度稳健运行的必要条件，是政府实现从权力本位向责任本位的转变，也是构建责任政府的必然要求。虽然我国部分法律法规中设计有责任追究机制，但多表述为：“有失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。寥寥数语一笔带过。不同于征用时的效率优先，也不同于补偿兼顾效率与公平，公平原则应当成为保障措施中的最高价值目标，以弥补权力在紧急状态下对私主体权利可能造成的损害。因此，保障措施应努力确保政府转向责任本位，强化责任意识，维护私主体的合法权利，形成以权利制约权力的理想状态。

根据《突发事件应对法》第12之规定，在重大公共卫生事件中，行政主体是“可以”而非“应当”实施应急征用行为。结合《突发事件应对法》第11条之规定可知，只有符合比例原则，应急征用行为方具正当性。换言之，若行政主体违反比例原则，应当承担相应法律责任。作为“公法中的帝王条款”，比例原则要求国家对人民基本权利的限制必须在目的与手段之间符合一定比例。这在应急征用中表现为：其一，实施应急征用必须以消除突发事件、恢复正常秩序的公共利益为目的，即征用客体系消除突发事件所必需。其二，在不违反前一项要求前提下，若有多种方案，应尽可能不实施征用行为，而选择对行政相对人损害最小的方案。其三，应考虑征用客体的不同性质而采取不同手段，如被征用财产与征用行政相对人的基本生存相关，则不得克减。

然而，比例原则过于宽泛的要求，在应急征用实践中往往停留在理论层面，很难落实为审查标准②张亮：《应急征用权限及其运行的法律控制——基于我国〈突发事件应对法〉第12条的法释义学分析》，《政治与法律》2020年第11期，第85页。。因此，有必要进一步细化重大公共卫生事件应急征用中的比例原则，以满足其合理性与合法性的法治目标。一是必须保障人身安全。《突发事件应对法》中应急征用被明确限制为财产权，此处的限制同样包括因使用征用财产侵害公民人身安全，即要求行政主体在征用前必须考量征用行为是否会造成行政相对人的人身安全严重受损。例如，在重大公共卫生事件中，即使口罩是疫情防控的必要物资，亦不能征用同处危险环境中公民生存所必需的口罩。二是平等维护公共利益。公共利益之间如何取舍，是利益衡量的关键。应急征用虽然在局部地区实施，但针对其他地区财产的征用，必须考量该行为的整体影响。特别是在新冠疫情这种全国性的重大公共卫生事件中，必须具有全局意识，各地防控的紧迫性是平等的，若缺乏特殊情形不得超越权限征用财产。三是合理保护征用财产。行政主体征用财产后，不仅应注重征用前的合理性，征用后财产的使用亦应制定明确的合理保护规则，以最大程度保障行政相对人权利。若行政主体未尽到合理保护义务，甚至恶意毁损，则属于滥用职权的行政违法，应当承担赔偿责任。

当然，试图通过法律穷尽一切违法行为还只是一个理想，“违法—制裁”模式更难以彻底保障应急征用制度的稳健运行，法律的有效实施最终依赖于主体发自内心对法律的信仰。

（二）建立多元征用监督机制

以宪法是否明确授权为标准，来确定紧急权力是否应受法律规制，可将紧急权力分为惯常模式、调适模式和例外法模式三种①Oren G，“Chaos and Rules:Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional?”，Yale Law Journal，Vol.5，2003，p.1011.。目前我国“遵循调适和例外法模式”②孟涛：《紧急权力法及其理论的演变》，《法学研究》2012年第1期，第108页。，政府在疫情处置中享有一定自由，但仍然是在法律框架内的相对自由，即应急征用中应做到权责一致。而实现权责一致的关键则是有效的监督。因为突发事件中强化行政权本身是一把双刃剑，紧急权力与其他行政权力一样都存在被滥用的可能，既必要又危险。若缺乏监督，权力就会无序行使，出现新的混乱。

在我国现行应急征用法律体系中，有云南省、安徽省、广东省、海南省、上海市、南京市、福州市、惠州市、江门市、淄博市等10个地方的政府规章对应急征用权监督作出了规定，但均为行政系统的内部监督。而行政机关在应急征用中的职务犯罪行为却缺乏司法监督规定。突发事件中政府权力的扩张与征用的巨额物资，客观上增强了诱发职务犯罪发生的权力与物质基础，具有司法监督的必要性。特别在强调社会共治的当下，作为权利受限的私主体亦有参与权力监督的必要，但现有法律体系中没有作出规定。

保证权力在法治轨道上稳健运行需要建立多元监督机制。其中，信息公开是影响多元监督的关键因素，因为“信息共享直接影响应急协作的效果”③高轩：《论国外政务信息共享制度的立法特点》，《广东社会科学》2008年第5期，第196页。。信息发布应当及时、准确，不仅是为了让公众了解疫情，更有利于运用信息和大数据技术控制疫情。同时，要在阳光下运行权力，“督促公正用权、依法用权、廉洁用权”④姜洁：《强化政治监督，确保全党步调一致》，《人民日报》2020年2月11日，第11版。，是完善国家治理体系和实现治理能力现代化的必然要求。因此，在应急征用制度中，除现有的行政机关内部监督外，还需建立司法监督，完善社会监督与党的监督，促进相互理解与达成共识，以共识促共治，构筑多元监督与多元共治体系。此外，还需引入应急征用的咨询专家制度，在保证决策民主性、科学性的同时，还能保障内部意见经过专家解读获取公众信任，从而提高社会监督的效率。

（三）设计梯次征用救济程序

当征用行政相对人对征用或补偿行为不满时，应当享有救济权。权利受到侵害后给予受害人有效救济，“人权的‘权利方式’才有可能是完整的”⑤程梦婧：《“权利方式”：人权实现的法律工具》，《政法论坛》2019年第5期，第182页。，这是实现人权的重要环节也是保障人权的必然要求。重大公共卫生事件具有高不确定性、高危害性和高紧迫性特征，决定了政府必须迅速及时地采取“灵活处置”措施，这是紧急状态下“权力的扩张性”使然⑥刘宇琼：《论突发公共事件中的法律强制措施》，《政法论丛》2017年第6期，第144页。，必然造成公权扩张与私权保障的冲突，而全面、完善的救济程序则是维持应急效率与社会公正的重要稳定器。

我国现行法律法规中没有规定应急征用救济程序，仅在一些地方政府规章中有所涉及。其中安徽省、南京市设置了补偿异议程序，太原市、杭州市、惠州市、常州市等地规定了可依法申请行政复议和提起行政诉讼。就制度设计而言，设置行政诉讼程序至关重要。如果仅有补偿异议和行政复议程序，尽管行政相对人可以针对补偿行为提出异议或复议，但“因利益相关性导致的非中立性”使人难以对异议或复议的“客观性与公正性抱有过高期望”①韩大元、莫于川：《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》，北京：法律出版社，2005年，第304页。。并且，当前法律也未明确救济次序和私权救济方式，既可能加重了政府负担，亦不能保障尽快给予相对人补偿。

现代社会以保障私权作为法治的核心。我们认为，应急征用救济中应当按照私权救济、行政救济、司法救济顺序，构成完整的救济梯次，以最大程度保障私权。就救济效率而言，上述梯次依序递减。在私权救济中，应鼓励政府及相对人对被征用财产投保，如财产损毁，先由保险公司进行理赔。运用市场机制转移征用风险，能够保障私权主体及时得到救济，此种方式效率最高且能保证损失得到充分弥补。在行政救济中，基于公平原则政府应就保险理赔之外的剩余损失进行补充，相对人可就此提出补偿异议与行政复议。同时，我国应建立行政行为权限争议快速协调裁决机制，利用现有的疫情联防联控机制发挥协调裁决功能，以期规范化保障行政相对人的合法权益。在司法救济中，作为维护社会公平正义的最后一道防线，法院在制度存在缺陷时，运用法律赋予的规范冲突审查权，通过发挥司法能动性构建系统的法院与人大等国家机关的协同合作机制，以保障社会的公平与稳定。但是，基于应对重大公共卫生事件的紧迫性，对征用过程中的救济一般不应立即阻断征用行为，而应在疫情结束后予以补偿。

五、余论：政府应急征用制度的法条重构

构筑科学的政府应急征用制度，才能实现重大公共卫生事件中的资源合理配置，提高应急效率，保障行政相对人的合法权益，最终促进社会和谐与稳定。大理“截和”重庆救援物资事件绝对不能重演，对乱作为、过度执法等问题也应当及时纠正。越是“战”时，越是紧急状态，越不能乱，越要讲章法，否则，就会打败仗，因为法律不能沉默，“它可能会变化，但它的原则却不因战时或平时而有所不同”②［英］丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，上海：法律出版社，1999年，第207页。。鉴于我国《突发事件应对法》第12条的规定过于笼统，应在总结此次新型冠状病毒疫情防控经验基础上，加大修法力度，从而实现国家治理体系和治理能力现代化。作为应急征用制度的一般法，《突发事件应对法》应在未来予以细化，在修改现有第十二条基础上，增设第五十三条、第五十四条、第五十五条，原条款序号顺延，内容涵盖征用、补偿、保障三个方面。具体条文可作如下表述：

第十二条【原则】 突发事件中应急征用应坚持激励与约束并重、效率与公平兼顾、权力与责任均衡的原则。

第五十三条【征用】 征用财产所在地县级以上人民政府为有效应对突发事件，可以征用公民、法人或其他组织的财产。涉及跨行政区域时，由共同的上级人民政府统筹协调，政府部门可依照应急预案提出征用申请。

征用中做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励，包括更高补偿标准、税收优惠、名誉表彰、职称评定等。

征用应当履行以下程序：

（一）征用前应出具征用文书，情况紧急无法当时出具的，应在2个工作日内补正；

（二）征用中签订征用协议并登记造册，征用协议应载明征用依据，财产属性、数量、质量，征用时间及征用单位、联系方式、救济途径等内容；

（三）征用过程中需改变征用的主体或客体，应当重新履行征用程序，情况紧急无法当时履行的，应在2个工作日内补正；

（四）突发事件结束后应及时运用电话、函件、网络、报刊等方式宣布征用结束；

（五）被征用财产使用完毕或征用结束，除财产灭失外，应在30个工作日内返还财产，并进入补偿程序。

第五十四条【补偿】 因征用行为造成公民、法人或其他组织受损的，应当按照“谁征用，谁补偿”原则给予公平合理的补偿，范围包括直接损失、间接损失以及特定物毁损造成的精神损失，并可基于突发事件中发挥的实际作用区分补偿。针对事实清楚、争议不大、补偿标准与方式明确的情形，行政主体做出补偿通知后，应在30 个工作日内直接补偿。其他情形应按照以下程序进行：

（一）征用结束后应及时向被征用主体发布补偿通知，通知中应包含申请方式、时限、材料、地点等内容。若无法通知，应以公开方式发布公告。

（二）申请人收到补偿通知1年内，应以书面方式提交申请，并载明补偿事实、理由等，并携带《征用协议》等材料。

（三）申请后，应由双方协商聘请专业机构对征用财产进行价值评估。

（四）评估完成后，针对具体补偿方式与补偿标准，可由双方协商，但不得低于国家标准与违反法律强制规定。

（五）协商完成后应在30个工作日内进行补偿，超过1年时间未达成补偿协议，政府应按照评估价值进行补偿。

第五十五条【保障】 征用全程应做到信息公开，并引入咨询专家，接受财政、监察、审计、司法部门与社会监督。

公民、法人或其他组织认为征用或补偿侵犯其合法权利的，已经投保的财产，征用人在保险理赔范围外进行补偿。相对人有权针对征用和补偿提出异议与行政复议。对行政复议不服的，可依法提起行政诉讼。

被征用人对征用行为有异议的，不得中止征用行为，应在突发事件结束后予以补偿。