中国共产党领导社区建设的百年经验与启示

许婷

（中共重庆市垫江县委党校 重庆 408399）

一、研究现状述评

乡村社区建设方面，比较有代表性的文献包括：陆益龙（2021），滕明君、张昱（2021）从不同的角度分析了乡村社会建设的百年历史演进。城市社区建设方面，比较有代表性的文献包括：向德平、华汛子（2019），夏建中（2019）从不同的角度对新中国成立以来党领导社区建设的阶段做了划分，郝海波（2020）概括了党的十八大以来习近平总书记关于社区治理的主要思路。已有研究对本研究提供了非常重要的研究基础，帮助本研究理清新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期、中国特色社会主义新时代这四个历史时期[1]党领导社区建设的背景、原因、做法、经验。本研究进一步归纳总结四个历史时期党领导社区建设的成就，分析其动力源泉，得出其经验与启示。

二、中国共产党领导社区建设的历史成就

（一）新民主主义革命时期

乡村社区建设方面，大革命时期土地革命主张以“打土豪、分田地”为主，变革地主的土地所有权。抗日战争时期，土地革命在实践中主要推行 “减租减息”运动，有力地团建了更广泛的抗日力量，但并未大规模没收地主的土地。解放战争时期，开始全面实行土地改革；1946年中央发出 “五四指示”，在全国实行减租减息、没收地主土地并分配给农民的政策；1947年召开的全国土地工作会议，通过了《中国土地法大纲》，明确提出废除地主的土地所有权，实现耕者有其田。

城市社区建设方面，1921年—1929年，党领导城市社会开展武装斗争，如南昌起义、广州起义。1929年—1949年，古田会议以后，以毛泽东为书记的红四军前敌委员会指出“农村工作是第一步，城市工作是第二步”，初步形成农村包围城市、武装夺取政权的思想，所以城市社区建设不赘述。

（二）社会主义革命和建设时期

乡村社区建设方面，1950年6月出台的 《中华人民共和国土地改革法》从法律层面确认了农村土地改革，农村土地改革继续在全国推进。1952年后在农村建立起人民公社制度，加快社会主义现代化进程。自1953年起，农村开展社会主义改造，由农户的互助合作到成立初级合作社、加快发展高级合作社，1958年开始大力建立人民公社，1962年人民公社集体经营制度得到正式确立。

城市社区建设方面，1954 年 12 月出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，从法律层面规定了我国城市街道办事处和居民委员会的地位、性质、任务和机制，至此城市基层组织正式建立，开启了我国城市居民管理工作的法治化进程。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期

乡村社区建设方面，1978年12月，党的十一届三中全会要求开展农村家庭联产承包责任制改革，重新确立农村的经济关系。1983年10月，中共中央、国务院制发 《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》（中发〔1983〕35号），要求把基层管理从人民公社中分离开来，建立乡政府和乡党委，加强集镇建设。1984年各地农村相继建立了乡镇政府，专门成立了村民委员会取代了之前的生产大队，人民公社制度基本瓦解，乡村治理体系初步形成。1998年出台的《村民委员会组织法》，从法律层面确立了村民自治制度，村级治理体系逐渐完善。从2006年起，全面取消农业税费，实施城乡一体化与社会主义新农村建设战略。

城市社区建设方面，①社区服务阶段（1978年—1990年）：1986 年民政部首次把“社区”概念引入城市管理，1987年民政部召开全国城市社区服务工作座谈会，1989 年民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作会议”，社区服务理念逐渐深入城市社区建设。1989 年12月出台的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》从法律层面把社区服务纳入居民委员会职责。②社区建设试验探索阶段（1991 年—1999 年）：1991年民政部明确提出“社区建设”的概念，社区建设逐步在全国有序开展，社区建设的理念逐渐深入人心，民政部在1998 年把“基层政权建设司”扩名为“基层政权与社区建设司”，社区建设的主管部门职能更加明晰。1999 年民政部专门制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，按照方案的要求民政部随后在北京、上海、天津、沈阳、武汉等地先后设立了 26 个“全国社区建设实验区”，试点试验涌现出“行政主导型”“合作推动型”“社区自治型”等社区建设类型。③社区建设全面推进阶段（2000 年—2011年）：《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）充分肯定了社区的重要作用，明确了社区建设的重大意义和思路。 次年“社区建设”被纳入国家“十五”计划纲要。党的十六届四中全会明确提出“加强社区建设与管理”。2006 年国务院制发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）则第一次提出了关于加强社区服务体系建设的要求。2009 年，民政部出台《关于促进民办社会工作机构发展的通知》（民发〔2009〕145号），并于当年出台《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）；同年，全国范围内500 个社区被民政部授予“全国和谐社区建设示范社区”。并且《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）再次肯定了城市居民委员会的功能作用，对完善基层自治制度等作了明确要求。

（四）中国特色社会主义新时代

乡村社区建设方面，党的十八大之后，党在农村发展方面作出一系列重大战略部署，主要包括打赢脱贫攻坚战、实施精准扶贫、全面推进乡村振兴战略等，制定了《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》等政策制度，有力推动了农村社会的变革。

城乡社区建设方面，2012 年11月党的十八大报告首次把“社区治理”一词写入到党的纲领性文件。《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《城乡社区服务体系建设规划（2016－2020年）》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策制度的制定进一步完善了城乡社区治理的制度和体系。

三、中国共产党领导社区建设的动力源泉

（一）新民主主义革命时期

乡村社区建设方面，由于帝国主义列强入侵打破了中国封建小农经济和农业社会的制度结构，为解决土地占有和使用的不公平、农村的民生民主问题，党领导农民开展农民武装斗争与土地革命，废除旧制度，根本扭转了农村发展的命运。

城市社区建设方面，按照俄国十月革命先夺取城市然后扩展到农村的经验，在1921年至1929年期间，中国共产党领导城市社会开展武装斗争。

（二）社会主义革命和建设时期

乡村社区建设方面，新中国成立初期，党为推进工业化，超常探索制度变革，推进农村社会主义改造和建设，初步建立起民族工业体系。

城市社区建设方面，新中国的成立开启了我国现代化进程的开端，促使党和国家的工作重点从农村转向城市，城市社区通过废除保甲制度，以及成立区公所、街道办事处和居民委员会等城市基层组织，稳定了基层政权；通过推进社会主义改造、加强单位吸纳、促进农业合作化运动、推进土地改革等措施，逐步在城市形成了以单位制为主、街居制为辅的基层管理体系。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期

乡村社区建设方面，社会主义改造及农业集体化改革为国家工业化积累了一定的制度和物质基础，但农民温饱得不到满足，农业发展滞后，工农差距、城乡二元结构问题渐渐凸显，实施农村集体经营制度困难重重。

城市社区建设方面，伴随市场经济、工业化与城镇化的发展以及社会转型，城市基层治理体系必然由单位制转向社区制。通过开展社区服务、社区建设试点及推广，达到创新社区管理体制、构建新的社区组织体系的目标。

（四）中国特色社会主义新时代

乡村社区建设方面，党的十八大以来，打赢脱贫攻坚战和实现全面建成小康社会战略取得全面胜利，创造了人类减贫史上的奇迹和农村发展奇迹。进入新时代，在党的新发展理念引领下，随着乡村振兴战略的全面推进，中国农村发展将迎来社会主义现代化建设的黄金时代。

城市社区建设方面，基于社会矛盾的转型，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作，要求加强基层党建、推动全面从严治党向基层延伸，要求大力培育社会力量，加快推进城乡融合发展，这些基层治理的新思想进一步完善了城乡社区治理。

四、中国共产党领导社区建设的经验启示

（一）坚持中国共产党的领导

成效：第一，新民主主义革命时期重新组织乡村权力机构、在革命根据地重组乡村权力机构，逐步建立起基层党组织领导下的乡村组织体系，不断凸显农民在乡村治理中的主体性作用。第二，社会主义革命与建设时期将乡村政权建设和乡村治理融为一体，基本形成乡村“三级治理体系”，农村治理生态得以重塑。第三，改革开放和社会主义现代化建设时期，将村民自治与基层政权建设、农村基层民主建设有效结合，农民的首创精神得以强化。第四，中国特色社会主义新时代大力探索村民自治的有效实现形式，乡村治理中的多元主体活力得以不断激活[2]。

启示：以基层党组织为载体，发挥党组织在社会治理中的组织优势，同时，用党的资源撬动社会资源，用体制内组织带动体制外组织，将基层社会组织和居民个体统合起来，最大限度地发挥中国共产党的社会整合能力，更好地打造共建共治共享的基层社会治理格局。

（二）坚持人民主体地位

成效：第一，在推进乡村治理过程中高度重视农村基层政权建设，不断完善农民政治权利。第二，在推进乡村治理过程中全面建构起了以农民为中心的权益保障体系，不断完善农民经济权利。第三，在推进乡村治理进程中重视依靠农民化解乡村社区基层矛盾，维护了农民在乡村治理中的主体地位。

启示：新时代加强和创新城乡社区治理，要坚定发挥人民主体精神，坚持依法治国基本方略，最广泛地动员和组织人民群众依法治理社区事务，积极投身社会主义现代化强国建设。

（三）培育社会治理共同体

成效：第一，在乡村治理实践中重视农民具体生活需要的满足，不断提升农民政治和文化素养。第二，在乡村治理实践中重视改善农村公共服务、完善农村社会保障体系，不断提升农民的经济社会地位。第三，在基层治理压力巨大与社会力量薄弱的条件下，国家凭借国家主导下的社会创制机制[3]，既创造社会伙伴，同时又使其运行在制度框架内，寓管理于社会创制之中，实现中国城市基层治理转型。

启示：健全基层党组织领导的基层群众自治机制，形成共建共治共享的基层治理格局，广泛实行群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治制度，最广泛充分地调动居民的积极性、自主性、能动性和创造性，推动城乡社区发展。