脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的“社会政策群”探析

张 帆

镌刻着中国特色的社会政策的设计与实施是破解民生问题的重要制度化举措。纵观我国脱贫攻坚的战略筹谋与实践路径，社会政策的多维嵌入成为打赢脱贫攻坚战的托底保障。在全面脱贫的基础上，为推进“脱贫攻坚”向“乡村振兴”这一空前复杂的发展战略转换，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，首次明确提出，要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，标志着“有效衔接”成为我国乡村新发展阶段的重要战略议题。以全局视域观之，实现有效衔接不仅需要在经济产业方面持续发力以推动乡村发展大幅跃升，还需要以底线思维，在医疗、住房、教育等各方面防范低保、特困、贫困边缘户、三留守等特殊脆弱群众规模返贫，而此更是支撑衔接进程的基础之维。正因如此，以公平正义、均衡发展、托底保障为核心取向的社会政策可谓是助推有效衔接的基础性制度载体和重要结构要素。“就有效衔接的内容而言，无论是时间、空间意义上的衔接，还是制度、群体、政策、文化等不同层面的衔接，都具有突出的复杂性。”(1)田毅鹏：《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的社会基础》，《山东大学学报》2022年第1期。因而在有效衔接命题下，缓解相对贫困、兜牢基本民生保障底线是一项贯穿两大战略，且涵盖多维的系统工程，绝非单项社会政策所能统摄，亦非由碎片化、零散性的社会政策堆砌可得。这就要求我们把相关社会政策置于纵横交叠的政策网络中通盘考虑、统筹协调，建构科学系统的政策结构布局，促进政策间的承续调适与有机耦合，构塑形成面向衔接期兜牢基本民生保障底线目标的“社会政策群”，以综合政策筹谋、凝聚政策工具、释放政策合力。鉴于此，本文将援引“政策群”的理论分析工具，以T县衔接期“社会政策群”的制定实施为实证案例，尝试研讨以“社会政策群”的建构，筑牢兜底保障堤坝，推进有效衔接的理论问题。

一、巩固脱贫攻坚成果与夯实乡村振兴基础的“社会政策群”视域

自20世纪50年代美国学者Harold Lasswell提出政策科学(Policy Sciences)的概念以来，政策科学和政策分析便成为统摄政策研究的核心理论范式。在政策科学的理论框架下，政策研究的一项重要进展便是开始超越对政策的片面性、零碎性解读，转而注重政策的系统工程性、多层次性和有机整体性分析。“政策群”的概念由此生发。作为公共政策的重要领域，聚焦于福利与公平问题的“社会政策”的设置与研究也愈发注重政策间的递进、联结、相成关系，以及政策设置与政策实施环境的兼容性。本文认为，纵向维度上，国家乡村发展战略的历时性转换是一项庞杂的系统工程，脱贫攻坚时期发挥福利、兜底功能的多元社会政策面临转换升级的挑战，如何实现历时态链条上各项社会政策的动态承继和创新至关重要；横向维度上，社会政策涵盖衔接问题的多个方面，为保障有效衔接而制定的社会政策绝非封闭的独行者，多领域多项社会政策间势必复杂交错，相互影响，如何以科学、协调的社会政策群建构提升政策合力和政策效率，实为重要议题。鉴于此，超越“各司其职”而指向“同心协力”的“社会政策群”，将成为帮助我们系统理解和统筹制定脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接基础保障体系的重要理论工具。

(一)“政策群”概念的提出与基本界定

英文世界的政策群(Policy Package)概念生发于20世纪80年代，Rizwanul Islam(2)Rizwanul Islam, “Foodgrain Procurement, Input Subsidy and the Public Food Distribution System in Bangladesh: An Analysis of the Policy Package”, The Bangladesh Development Studies Winter-Summer,1980,pp.89-120.在1980年进行孟加拉国粮食采购、投入补贴和公共粮食分配系统的研究时，率先倡导用更加宽广的框架，将多项相关政策视为政策群(Policy Package)加以分析。随后，Carol Lee Hamrin(3)Carol Lee Hamrin, “Competing Policy Packages in Post-Mao China”，Asian Survey， Vol.24,1984,pp.487-518.在1984年撰文研讨后毛泽东时代中国的竞争性政策群(Policy Package)问题。20世纪90年代以来，面对纷繁复杂的公共政策现象，西方公共政策学界愈发意识到，将某一单项政策仅看作指向特定社会问题的孤立设置，抑或过分强调单项政策自身结构而忽视政策之间的衔接与耦合关系，均导致政策研究缺乏宏观和整体高度，难以全面洞悉政策的缘起逻辑和转换机制，更难于发现“政策网络”中多项政策间的深层关联。英国政策社会学家Steven Ball阐明，单一政策受到作为“相关政策总体”的政策群(Policy Ensemble)的深刻影响和制约。其后，Ozga(4)Ball, What is policy Texts, Trajectories and Toolboxes Discourse.1993,pp.10-17.将“政策群”喻为“更大的图片”(the Bigger Picture)，用以揭示政策系统的广泛覆盖性、蕴涵元素的多样性及其相互作用。迄今，西方的“政策群”概念业已被应用于外交、经贸、教育、环保等诸多研究领域，还包括用以研讨各领域政策与其他领域政策的密切互动、互构关系。其实质在于，以整体逻辑和统筹方法将错综复杂、碎片化的政策问题加以整合，形成更具纵深性和横向联结性的政策研究视域。

国内首推“政策群”研究的学者为戴维翰，他从“政策管理”的视角入手，将“政策群”视为现代管理的科学依据，指出“制定政策要有整体观，必须树立系统工程思想。要以普遍联系的观点，把所有政策作为一个网状体系通盘考虑。”(5)戴维翰：《政策群·规律群·知识群——浅谈政策管理是现代管理的根本管理》，《东疆学刊》1985年第2期。遗憾的是，他并未从学理层面对“政策群”加以界定。新千年以来，“政策群”的理论建构工作进入了一个全新的阶段。张勤教授(6)张勤：《当代中国的政策群：概念提出和特质分析》，《北京行政学院学报》2000年第1期。在2000年伊始发文，将“政策群”问题视为透视当代中国政策制定模式及其转换规律的良好视角，系统论述了政策群概念及其背景、展开了政策群的历时态和共时态分析。他率先提炼和界定了“政策群”的概念，即“政策群既非单个政策的简单相加，又非政策数量的一般累积。它是国家在一定时期之内所实施的内容不同但产出理念同源、导向相近的一组政策的集合体。”初步形成了中国政策研究的重要学术话语。此后国内学者多援引此版本的政策群概念，在多个领域形成了各具特色的研究成果，如彭彩霞(7)彭彩霞：《“政策群”视阈中的基础教育课程政策变革》，《天津师范大学学报》2010年第2期。的基础教育课程政策变革研究、卫志民等(8)卫志民等：《政策群视域下的扶贫政策体系研究：演化过程、政策衔接与路径优化》，《江苏行政学院学报》2019年第1期。的扶贫政策体系研究、薛立强(9)薛立强：《政策群理论及其应用——以“十一五”期间成功关停小火电为例》，《理论与改革》2011年第6期。的“十一五”期间小火电成功关停研究、王燊成(10)王燊成：《我国城市最低生活保障制度与就业救助制度衔接研究——一个政策群的理论视角》，《中国劳动》2018年第8期。的城市最低生活保障制度与就业救助制度衔接研究等。近年来，“政策群”研究的进展略显缓慢，政策群的理念与话语虽可见于一些重要研究之中，却并不构成其核心的研究对象，鲜有研究围绕某一宏观战略或具体问题，专门剖析各项支撑政策之间的复杂关联和相互作用机制。

(二)“政策群”的内涵分析

本研究认为，“政策群”乃政策分析领域中一种重要的理论工具，欲深刻理解“政策群”的涵义与特征，应把握以下几个要点。

第一，政策群由“层次分明”的多项政策集成。众所周知，在纵向层次上，政策可划分为元政策、基本政策和具体政策。政策群正是由这些层次分明的政策所构成。基本政策和具体政策在元政策的导向下，虽涉及不同部门和领域，侧重于不同的方面和内容，但所指向的总体政策理念具有高度的同源性，总体政策目标具有高度的一致性。在由元政策所规定的总体理念与目标统摄下，政策群内的低层次政策是对高层次政策的遵循、回应和具象化，表现为目标方面的分解化、内容方面的具体化、任务方面的操作化。另外，各层级的政策也是多元化的，涉及诸多政策主体和部门，包含多样且彼此关联的政策内容，因而各层级内部也形成了微观意义上的政策群。元政策—基本政策—具体政策的纵向结构与各层级内部多元政策的横向结构，架构成政策群的“重层性”特征，这也是我国“条块结合”治理体制的深刻表达。

第二，政策群内部结构的系统化和协调性。随着现代社会的发展，各类政策问题呈现跨界性、复杂性，不同治理主体的治理边界愈发模糊，不同政策的执行对象相互交叉，以往针对某一领域问题由单一政策主体作出单边政策决策的模式式微。(11)温美荣、王帅：《政策协同视角下脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接》，《西北农林科技大学学报》2021年第5期。据此，政策问题的解决依靠的往往不是单一的政策，而是一系列相关政策，各项具体政策有其独特的目标和功能，这些分散的零碎化目标需要一个系统构架来整体协调，这个整体构架就是政策群的总体安排和设计。(12)汪霞：《政策群视域下政策效率的理论诠释及启示》，《武汉大学学报》2010年第2期。易言之，政策群绝非由各类政策简单堆砌累加而成，其强调在同一理念的统摄下，围绕某一中心任务而设置的政策之间的耦合性。以此观之，政策群内各项政策的任务、内容、程序均相互依赖、融合共生。科学协调的政策群，强调政策结构布局的重要性，力图通过系统化统筹，将网状联系的各政策凝聚为“政策合力”，依此降低政策实施成本，提升政策效率。若不同政策虽各司其职，但彼此抵触、互不兼容，则会对政策效率产生负面制约。

第三，政策群的纵向承继性与递进性。政策的时间协同理论强调，“原来的政策周期即将结束时，政策系统需要适应政策环境的变动对现行相关政策进行调整，保证在未来一段时间内持续发挥效力，避免政策系统产生时间维度上的冲突或缝隙。”(13)秦德智等：《云南新型城镇化建设政策协调分析》，《西南民族大学学报》2020年第10期。因而，政策群研究并非局限于狭窄的时间跨度内，仅从横向结构上讨论同一时期围绕某一总体命题的系列政策，而更应扩展为政策在时间演进过程中的纵向关联。鉴于意识理念、经济发展程度、社会文化基础等多个方面的差异，针对同一总体性问题的系列政策的诸多元素，在时间链条上往往历经变动和转化，因而时间上的比较研究是我们理解政策群演进逻辑性和承继递进性的重要途径。

(三)“社会政策群”的特殊面向

在厘清政策群界定及内涵的基础上，本文认为，“社会政策群”又突显出几方面的特殊面向。其一，社会政策的建构主体不局限于政府公共部门，只要是能够对社会资源、地位、权力的再分配带来影响或改变的组织，均可列入社会政策的提供范围或关注范围。(14)赵维生：《香港社会政策的回响》，香港：集贤社,1987年，第80页。因此，社会政策群所涵盖的诸项政策，主体更加多元、来源更加广泛、利益更加分散，政策向度更是自上而下与自下而上相结合，因而社会政策群是一个更加庞大和丰富的系统。其二，社会政策一般被界定为，政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。以此概念观之，虽然伴随经济社会以及文化理念的发展，社会政策出现了政策目标、内容的转换，但福利性与公平性始终是社会政策设置的宏观理念和基础原则，因此社会政策天然便具有较强的同源性、亲和性，这正是社会政策得以“群化”的逻辑起点。其三，“社会政策要托底”是我国现阶段社会政策发展的总体指导原则(15)关信平：《论当前我国社会政策托底的主要任务和实践方略》，《国家行政学院学报》2016年第3期。，涉及社会保障政策、公共医疗政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动教育政策等，虽政策内容侧重不同，但政策对象均指向弱势群体，旨在通过社会福利事务的各种安排保护他们的权益，增进其福祉，弥合社会差距。针对弱势群体而设置和实施的系列社会政策具有更强的关联性，唯有各政策相辅相成，才能够共同搭建广覆盖、全托底的福利体系。其四，社会政策群不仅在各项托底性、福利性的政策内部强调耦合、互促关系，还必须拓宽视野，考虑与经济、文化等诸领域政策间的兼容性。

在脱贫攻坚取得伟大胜利的同时，我国发展不平衡、不充分的问题仍然较为突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨，脱贫不稳定户和边缘易致贫户还面临着一定的返贫和致贫风险，特别是弱势人群的致贫返贫原因纷繁复杂、相互交织，因而巩固脱贫攻坚成果需要“一揽子”社会政策系统发力，守住民生底线更需以蕴涵系统工程理念的“社会政策群”予以统摄。易言之，“任何一个公共政策问题都不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响的，通常总是表现为一个复杂问题的集合或问题系统。”(16)王曙光等：《公共政策学》，北京：经济科学出版社，2008年，第127页。乡村脱贫向振兴的衔接拓展，继而迈向共同富裕，需要凭借“社会政策群”的科学建构来破解诸多挑战。

二、有效衔接命题下T县“社会政策群”的结构性梳理

(一)衔接阶段T县面临的民生兜底挑战

T县位于我国14个集中连片特殊困难地区之一的大兴安岭南麓山区，总面积8476平方公里，总人口36.7万，下辖172个行政村。全县共有耕地540万亩，人均占有耕地面积居全省首位，但积温不足，降雨量偏少，土壤沙化、盐碱化程度严重，贫瘠的土地使得T县平均每亩玉米产量不足黑土核心区的一半。除了资源匮乏、灾害频发等自然因素，T县致贫的短板还体现在发展基础薄弱、结构性矛盾突出、创新活力不足以及农村公共事业滞后等方面。2012年，T县被确定为国家扶贫开发工作重点县。截至2015年底，T县共有建档立卡贫困人口28746户54598人，综合贫困发生率为21.8%，贫困村90个，其中深度贫困村17个。脱贫攻坚期间，T县坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，将县域“减贫—治理—发展”深度融合，取得了多维度、多层面的脱贫成果。2020年4月11日T县正式退出贫困县序列，实现摘帽。

诚然，脱贫攻坚的全面胜利并不意味着“三农”问题的彻底解决，“相对贫困”依旧是盘桓在我国经济社会发展进程中的持久挑战。在推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的乡村发展全新阶段，T县仍然面临“民生底线失守”的挑战：一是产业与就业扶贫的显著成效虽然为县域整体脱贫提供了坚实基础，但低保、特困、三留守、残疾人等脆弱群体难以依靠常规性的扶贫手段脱贫致富，脱贫内生力和可持续性不足。在衔接过程中，若保障和救助不力，他们易将重新遭遇生活困境与返贫。二是因病致贫返贫问题是各地防范规模返贫的最大“拦路虎”。特别是统计数据显示，T县的因病致贫率超过70%。在业已全面脱贫的新时期，T县群众因罹患重病导致基本生活困难而返贫的压力依旧较大，风险依旧较高。三是虽然T县的脱贫成效具有较强的可持续性，县域经济社会发展也处于平稳进阶之中，但遭遇突发性、紧迫性、临时性生活困难的群众，面临骤然返贫的风险，何以提升这一类特殊群体抵御突如其来风险的能力成为守住民生底线的重点议题。

(二)T县面向兜底保障的“社会政策群”主要结构

将“守住民生底线、防止规模返贫”的社会政策目标置于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下加以审视，便会发现，此政策问题具有显著的跨界性特征，即“兜底保障”关涉医疗、教育、住房等诸多领域，事关低保、特困人员、残疾人等诸多主体，需要跨部门的多元社会政策予以回应以确保兜底内容的遍及性，以及保障对象的覆盖性。任何领域的兜底失效均可能引发民生困境，对任何脆弱群体的保障遗漏也可能使他们遭遇返贫的风险。鉴于此，T县结合县域实际，建构了面向兜底保障的综合性社会政策结构框架。笔者尝试从“社会政策群”的角度，对T县在衔接阶段设计实施的社会政策加以提炼和概括。

1.提升特殊群体供养标准，扩大收入豁免范畴

低保、特困、残疾人员等特殊弱势群体由于缺乏内生性脱贫能力，长期徘徊在贫困边缘，以社会政策兜住他们的民生底线对于巩固脱贫攻坚成果极为重要。脱贫攻坚战尾声，T县按照J省民政厅、财政厅文件要求，出台《关于确定2020年城乡居民最低生活保障标准和特困人员供养标准及城市低收入家庭认定标准的通知》将农村低保标准提高到4020元/人/年(17)2017、2018、2019年标准分别为3200元/人/年、3600元/人/年、3800元/人/年。，农村特困人员供养标准提高到不低于上年度农村低保标准的1.3倍。衔接首年，T县在上述基础上，将低保标准大幅提升到4860元/人/年(18)资料来源于T县人民政府《关于确定2021年城乡居民最低生活保障标准和特困人员供养标准及城市低收入家庭认定标准的通知》。，将分散供养特困救助提升到不低于上年度农村低保标准的1.5倍，集中供养特困救助不低于上年度农村低保标准的2倍(19)资料来源于T县人民政府《T县特困人员救助供养实施办法》。。为了避免政策急刹车诱发返贫风险，T县决定家庭人均收入超过T县低保标准但低于2倍标准的继续享受低保待遇，低保家庭可继续享受18个月，残疾人低保家庭可继续享受24个月。在提升供养标准的基础上，T县继而扩大“收入豁免”范畴，使供养救助政策能够覆盖更加广泛的困难群体，即在国家制定的收入豁免政策基础上，颁发《T县城乡贫困家庭收入评估测算办法》，提出在认定农村低保对象时，其获得的“扶贫项目保底收益”在衔接期内暂不计入家庭收入核算范围。如《T县光伏扶贫电站收益资金分配使用方案(2021年度)》便将上述政策落到操作层面，其规定，“分布式光伏电站收益的80%用于对相对贫困人口的扶持，并对整户无劳动能力的脱贫户进行兜底扶持。”多数低保和特困户得到这部分资金，加上村集体资产分红、庭院经济收入等叠加式的收入已经跨过了常规供养线。但鉴于这部分群体仍然面临相对严峻的返贫风险，T县在衔接阶段坚持在测算贫困家庭收入时，不将这部分收入计入其中，从而实现了降低供养救助门槛，升级保障力度的政策效果。总之，衔接阶段的收入豁免政策与供养标准提升政策的同步实施，囊括了更大范畴的弱势群体，大幅提升了特殊脆弱群体的兜底保障力度。

2.创新临时救助政策，防范骤然返贫

上述政策对象主要是低保、特困、残疾人员等特殊弱势群体，政策内容指向其常态化需求。但遭遇突发性、紧迫性、临时性生活困难的群众也骤然成为另一类特殊脆弱群体，迫切需要全面建立“临时救助制度”以兜住底线，防止骤发返贫。2021年2月，T县人民政府办公室印发《T县城乡居民临时救助管理办法的通知》，一是强调建立县人民政府负责，多部门密切协作，乡镇受理审核与日常监管，村民委员会协助的四级联动体系，并特别赋予乡镇临时救助的权力，对于救助标准低于1000元的，由乡镇裁定处理。二是建立临时救助的紧急程序和绿色通道，对于急难型救助，简化审核确认程序，开展“先行救助”。三是对给予相关救助后，仍有困难的，分情况提供转介服务。对符合医疗、教育、住房、就业等专项救助条件的，及时转介到相关职能部门并协助其申请；对需要社会工作服务机构提供专业服务、志愿服务等形式给予帮扶的，及时转介到有救助意愿的相关社会团体、社会组织和社会工作服务机构。实现临时救助与相关制度、政府救助与慈善救助、物质帮扶与救助服务密切衔接，形成救助合力。基于县域光伏产业的快速发展，T县还特别出台了《光伏扶贫风险防控补助资金设置与应用方案》，提出“从收益资金中提取500万元，确保因突发意外及患重大疾病等存在致贫返贫风险的贫困群众能够在年度内及时得到补助。”T县通过对遭遇意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，常规社会救助制度暂时无法覆盖的家庭或个人给予的应急性、过渡性救助，增强了综合救助能力。

3.医疗保障向“贫困边缘户”倾斜，并以“一事一议”政策托底

鉴于地域性的高比例因病致贫率，县域群众因病返贫的危机值得高度警惕。T县在健全常规性医疗保障体系的基础上，将社会政策理念嵌入医疗保障结构，一方面，构建面向“贫困边缘户”倾斜的医疗保障政策，兜住困难群体的医疗保障底线；另一方面，强化“一事一议”政策托底，延展医疗保障的兜底范畴和力度。具体而言，T县相继印发《关于印发巩固拓展健康扶贫成果同乡村振兴有效衔接的实施方案的通知》《关于对全县贫困人口进行重特大疾病政府兜底救助的实施意见》等，确定了保持医保帮扶政策总体稳定，并向贫困边缘人口倾斜的政策主旨：其一，升级参保资助力度，其中对特困供养人员、孤儿每人资助290元升级为全额资助，对城乡低保对象、脱贫人口每人资助130元，以动态纳入的方式确保贫困边缘人口100%享受医疗保障。其二，建立农村低收入人口常态化健康帮扶机制，推进大病专项救治、家庭医生签约服务措施对农村低收入人口重点落实。为严重精神障碍脱贫患者进行免费药品发放服务，做好失能半失能老年人医疗照护。其三，对脱贫攻坚期内认定患有32种常见慢病的贫困患者，在县域内定点医疗机构基本医保报销的基础上兜至80%。持有原新农合门诊慢病手册的患者仍可在衔接期内继续享受门诊慢病保障待遇。

一般而言，新农合基本医疗、新农合大病保险、医疗救助、大病兜底四道防线业已包含了常规医疗保障全部范畴。但经上述保障报销后，有部分困难群众自付医疗费用额度仍然较高，支付高额的医疗费用成为群众返贫最为突出的导火索。鉴于此，J省印发《建档立卡农村贫困人口大病兜底保障实施方案》，提出“设立‘一事一议’第五道防线，进一步解决特殊贫困患者负担个人自付医疗费用仍有困难问题”的政策要求。作为县域回应，T县卫生健康局、发改局、医疗保障局等11部门于2021年8月联合印发《关于巩固拓展健康扶贫成果同乡村振兴有效衔接的实施方案》，提出常规医疗保障程序后，个人自付医疗费用额度仍然较高、确实无力承担的特殊贫困患者，由县新农合管理中心报卫生计生部门，进而报政府大病兜底救助联席会议领导小组，采取“一事一议”的方法予以救助解决。鉴于医疗救助的急迫性，“一事一议”救助款在一周内发放。“一事一议”救助资金从县财政每年列支的2100万元重特大疾病政府兜底救助基金中列支，并以光伏收益资金灵活补充。T县2021年上半年通过“一事一议”托底救助143人，救助金额达282万元。(20)资料来源于《T县医保局2021年上半年工作总结》。“一事一议”政策饱含福利托底意蕴，以更加灵活的方式，促使医疗保障兜底的深度延伸、力度增强，成为填补常规性医疗保障救助政策漏点和不可及范围的重要补充。

4.开发设置公益岗，托底安置就业

在上述以输血为本质的兜底政策基础上，T县尝试增强特殊脆弱群体的内生性脱贫能力，以实现其脱贫发展的可持续性。部分特殊群体由于生理、家庭等方面的限制，无法通过扶贫车间、转移就业等常规的就业安置手段予以保障，导致其脱贫的持续性面临考验。对此，T县印发《兜底安置类公益性岗位开发管理实施办法》《关于进一步做好公益性岗位开发管理有关工作的通知》等文件，要求各职能部门接续脱贫攻坚阶段工作，继续开发公益性岗位，为特殊脆弱群体提供就业机会。作为响应，各部门纷纷出台政策，结合领域需求设置公益岗位。如农业农村局在衔接期开发人居环境整治劳务岗4372个；自然资源局开发生态护林员、生态护草员岗位、生态护林员岗位643个，护草员岗位104个；乡村振兴局开发防返贫监测专岗172个等。上述岗位均主要面向返贫风险较为突出，且不适用转移就业的重点监测对象，岗位工资由T县光伏收益资金列支。实际上，开发公益岗是脱贫攻坚时期兜底就业方面的重要社会政策，取得了突出的政策效果，衔接期则是在岗位规模和覆盖人群方面，加大了政策力度。

5.村集体经济发展与社会政策嵌入

作为社区性经济，村集体经济具有天然的“再分配”功能，即村集体经济的利益分配需要兼顾村落治理服务需要和对村落成员福利保障诉求。因此，村集体经济的相关政策往往蕴涵着浓重的社会政策意味。T县在衔接期，将社会政策的理念嵌入村集体经济发展框架，为兜底保障夯实经济基础。在脱贫攻坚时期光伏产业得到显著发展的基础上，T县在衔接阶段计划使用光伏资金及村集体自筹资金，筹建3.44万千瓦分布式光伏电站，使172个行政村集体每年收入10万元左右。除发展光伏产业外，T县还通过实施“资源清收”开辟集体经济运作空间，仅通过土地清收叠加村落原有积累，T县90个村的集体经济达到百万元，10个村的集体经济达到200万元，上述项目所产生的收益全部用于壮大村集体经济、村落环境整治及公益费用支出等。特别是T县印发的《T县光伏扶贫电站收益资金分配使用方案(2021年度)》，明确分布式光伏电站收益资金的20%用于相对贫困村集体使用，并指明这部分资金，“一是对外出务工、自主发展生产、自我创业的有劳动能力的脱贫户根据收入情况适当给予一次性奖励；二是按照本村实际情况，用于保障民生项目及巩固脱贫攻坚成果的相关事项，并特别向需要兜底保障的困难户进行倾斜。三是将光伏扶贫电站的收益以‘以工代赈’的方式支撑公益岗运作。”在村集体经济充分发展的基础上，村级组织陆续出台“内部政策”，将村集体经济作为兜底保障和解决村民实际困难的支撑，如利用村集体收益对村民的特殊困难问题采取“一事一议”的方式予以帮扶，为村落低保户、特困户、三留守人员设置“兜底保障金”等。再如在易地扶贫搬迁社区，村集体将资源发包收入、集体土地补偿费收入、集体资产租赁收入、扶持项目收入和易地搬迁后续资金补助等用于集中安置区的公共基础设施建设，不仅建成了带有标准化的村综合服务中心、文化活动广场、孝老服务餐厅、农机服务区及家户蔬菜种植园的社区公共场所，形成便捷的居住、医疗、教育、村务多功能综合服务区，同时还出台村级政策，对所有入住新楼的村集体经济组织成员提供生计保障支持，如对每户免收取50平方米取暖费和代缴物业服务费，有效降低了易地搬迁后村民的生活成本。总之，在延续和升级兜底保障政策守住民生底线的基础上，T县将社会政策理念内嵌于村集体经济发展框架之中，为特殊群体增强抵抗返贫能力、摆脱生活困境、提升生活质量提供了坚实的经济性支撑。

三、两大战略衔接期的“社会政策群”耦合性分析与评价

限于篇幅，前文简要梳理了T县在衔接期围绕“兜底保障”而制定实施的较具代表性的社会政策。欲理解系列政策的逻辑与结构，需要突破单项政策的闭锁空间，超越对政策内容的简单罗列和独立解读，转而以开放综合的政策群视域，在上下贯通、纵横交错的社会政策演进脉络和重层网络中，体认复数的社会政策之间的互动关联，以及总体政策效应。

(一)沿承原典民生思想的社会政策群“同源性理念”

政策群强调在“同源性理念”的统摄下，围绕中心任务而设置的政策之间的关联性和耦合性。将衔接阶段面向兜底保障而出台的系列社会政策置于中国原典民生思想脉络中加以检视，便会发现，其同源性政策理念并非肇始于当下，而是沿承于中国“德政保民”和“包容共生”的传统民生思想体系。众所周知，在中国传统社会思想体系中，儒家思想占据着绝对的主导地位。其最高的社会理想境界是“老有所终，壮有所用，幼有所养，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“大同世界”。(21)田毅鹏：《西学东渐与近代中国社会福利思想的勃兴》，《吉林大学社会科学学报》2001年第4期。东亚共生思想体系中所蕴含的思想精髓亦可浓缩概括为“仁”的理念、“共”的智慧以及“人与自然共生”等思想，尤其是关于分化社会状态下贫富强弱双方“共存”“共栖”“共生”的思想智慧。(22)田毅鹏：《共生思想与包容性社会政策体系的构建》，《社会科学》2012年第1期。“民本”“仁政”“大同”思想不仅是哲学理念或社会政治思想，其所蕴含的朴素的福利主张，对东亚社会政策理念的发育及演进产生了深远影响。特别是东亚社会政策明显体现出对弱势群体的关怀与重视，即虽然共生思想关涉到社会各阶层之间的关系问题，但其核心关注却主要表现为一种弱势关怀取向，从“弱势关怀”的角度出发，对反贫困、特殊群体等问题的关注便成为东亚乡村社会政策理念的表征。(23)李珮瑶：《东亚乡村社会政策的特征及评价》，《南通大学学报》2019年第6期。易言之，将中国原典民生思想置于新中国乡村建设发展的历史进程中加以体认，便会发现，此思想理念始终引领乡村社会保障和脱贫振兴的社会政策安排。

1956年第一次全国人民代表大会审议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“对农村无劳动能力的社员的吃、穿、住、烧、葬都由合作社保障”，奠定了我国农村五保供养制度的基础。十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出，“随着集体经济的发展，要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈军属的生活得到更好的保障。”此为改革开放后我国农村社会保障发展的最早政策。(24)王立剑、代秀亮：《新中国70 年中国农村社会保障制度的演进逻辑与未来展望》，《农业经济问题》2020年第2期。特别是2007年中央一号文件首提“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，随后国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求“将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”自此，我国形成了以低保和扶贫开发两大制度为主干的农村扶贫新格局。(25)左停：《有效衔接两项制度确保实现精准脱贫》，《中国民政》2016年第20期。在此基础上，我国的脱贫攻坚与乡村振兴战略及其二者的过渡衔接进程均更为注重以社会福利保障体系兜牢民生底线的问题。因此上文所提炼的系列社会政策虽均生成于衔接阶段、横跨众多部门、涉及广泛领域，但若从中抽象出各政策的共同本质和价值属性，便可知其均展开于中国“德政保民”和“包容共生”的传统民生思想体系的统摄之下，演绎为同源性经典理念在有效衔接命题下的当代表达和反馈。一言以蔽之，对于衔接期指向兜底保障目标的社会政策群同源性理念的理解，必须要在中国传统思想脉络中进行探索和阐释，历久弥新的原典民生理念正是衔接期诸项社会政策得以集化而群和耦合互嵌的核心价值支撑。

(二)顶层设计与地方响应的社会政策“重层结构”

本文虽着重梳理了T县在衔接期出台的诸项社会政策，但县域政策并非孤造而成，而是内嵌于“中央—地方”的政策体系框架之中，是上级政策要求嵌入于地方实际的政策转换与表达。在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会之际，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》(以下简称《意见》)，提出通过设立5年过渡期，为两大战略的衔接工作提供转换的时间条件和更加夯实的基础支撑，并对衔接工作作出统筹部署。毫无疑问，在政策层次的视角下，此为有效衔接领域的综合性“元政策”。以《意见》为引领，国家各部委纷纷出台响应政策，包括民政部、财政部、国家乡村振兴局印发的《关于巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果进一步做好困难群众基本生活保障工作的指导意见》，人力资源社会保障部和民政部等联合印发的《关于巩固拓展社会保险扶贫成果助力全面实施乡村振兴战略的通知》，国家医疗保障局和民政部等联合印发的《关于巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略的实施意见》等数十项政策。这些政策或直接归属于社会政策范畴，或蕴涵社会政策的理念表达，从不同领域出发，在回应“元政策”纲领性要求的同时，对其加以拆解和细化，共同构成了“国家层面”指向衔接问题的社会政策群。沿着“中央—地方”的“条块”治理结构，各省、市、县以顶层设计为基准，结合地方实际出台本辖域范围内的社会政策，构成衔接期社会政策群的“多层级”纵向结构，并在各层级范畴内形成了横跨各领域的微观社会政策群，共同指向兜底民生保障的政策目标，这也构筑了社会政策群结构的“重层性”特征。

基于以上，社会政策群“重层结构”可阐释为：(1)在“元政策”的纲领下，国家层面各部门出台的系列政策，既构成顶层社会政策群，涵盖兜底保障的各个方面，也成为各纵向条线部门的基本遵循，即为确保全面、正确落实国家政策要求，地方政策严格以国家顶层政策作为框架和导向。(2)地方政策同样具有省—市—县多层级梯次性，下级机关部门制定政策须回应上级部门的政策要求。并且低层级部门政策是对上级相关政策的细化和操作化，规定政策任务的具体内容、责任主体、实施细则、完成时点等。(3)兜底保障有赖于通过恰当的结构安排，同时发挥好“顶层设计”与“地方创新”两种积极性。(26)吕方、梅琳：《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》，《社会学研究》2017年第3期。“县级”是治理层级中制定政策的最基层单位，县级政策往往更契合地方特点，更具针对性，是指导县域实践的直接方案。T县的独具特色的兜底保障政策正是对国家政策文件要求“完善分层分类的社会救助体系，适度拓展社会救助范围，创新服务方式，提升服务水平，切实做到应保尽保、应救尽救、应兜尽兜”(27)引自民政部、财政部、国家乡村振兴局在2021年5月10日联合颁发的《关于巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果进一步做好困难群众基本生活保障工作的指导意见》。的地方操作性回应。(4)“坚决守住不发生规模性返贫”是衔接期的底线任务，更成为地方巩固脱贫攻坚成果的“压力型任务”。因此地方部门常常针对地方短板进行政策加码，以满足上级政策要求。如T县医疗保障领域的“一事一议”防线，正是面向县域因病返贫严峻挑战的升级性政策回应。

(三)衔接期社会政策群的历时态与共时态问题

学界在研讨政策关联之时，一般从两条路径进入，强调新旧政策的更替衔接，抑或强调同时期政策的横向关联。而两大战略衔接本身便是一个动态变化且内涵丰富的过程，鉴于衔接命题的转换性和复杂性，欲深刻理解脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接领域的社会政策群问题，则需要综合考察政策群的历时态与共时态双重方面。

其一，历时态视域的社会政策延续与升级。为实现两项战略有效衔接，国家顶层政策明确提出，“过渡期内严格落实‘四个不摘’要求，即摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管。”作为实现有效衔接的关键筹谋，“四个不摘”蕴涵浓重的社会政策理念和兜底保障逻辑，这也为衔接期各项社会政策的制定奠定了基调。上文T县社会政策梳理的过程中，我们可以清晰地发现衔接期社会政策的延续性、转换性和进阶性。如T县将村民最低生活保障标准和特困人员供养标准加以提格升级，超越脱贫攻坚时期标准；延续公益岗政策，为特殊困难的脱贫户提供维系生计的可持续性机会；对特殊困难群众由县财政继续给予医疗参保资助等。上述社会政策均非“另起炉灶”，而是沿着农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的根脉生发起来的，并被赋予了面向衔接任务的新内涵。因而深入挖掘政策之间的“历时态关联性”是理解衔接期系列社会政策的价值观念、生成机制、产出程序等问题不可或缺的重要步骤。这也提示我们，衔接期的社会政策群建构既要考虑脱贫攻坚的已成目标，又要结合乡村振兴的预设目标，并从中不断作出调适。

其二，共时态视域下的社会政策关联与互构。扶贫开发与乡村振兴具有极其丰富的内涵和面向，涉及众多政策部门和专业领域，以兜底保障为核心的社会政策既单独成文，也作为部分条款贯穿于各领域综合性政策之中，形成了较为丰富的政策表达，以及较为广泛的政策覆盖面。但若局限在教育、住房、医疗等各领域政策内部，“碎片化”地研究衔接阶段的社会政策问题，则将忽视这些政策间的呼应性与互构性。我们只有打通政策间的领域壁垒，方得以获得对社会政策群的深刻认识。通过上文梳理可知，T县在衔接阶段设计实施的兜底保障政策，虽横跨多部门、多领域，但政策间具有极强的互补性和配合性：在政策对象上，既覆盖低保、特困、残疾人员等特殊弱势群体，又涉及遭遇突发性、紧迫性、临时性生活困难特殊脆弱群体，保障了救助政策的对象全覆盖；在政策内容上，既包含输血取向的资金供养，又包括激活内生动力的公益岗位就业安排，实现了内外结合的综合保障效力；既以底线思维牢守返贫底线，又通过扩大收入豁免范畴使特殊脆弱群体进一步远离底线区域，特别是只有我们充分了解集体资产分配政策、庭院经济扶持政策、光伏资金补贴政策等具体内容，才能够真正领悟到“收入豁免政策”的实施基础、政策力度及其实际效果。任何政策的缺席或政策间的冲突均可能导致兜底保障政策体系出现漏点，或削弱兜底保障效力。

质言之，欲深刻理解衔接期社会政策群的相关问题，需要以综合统筹的视域将看似“碎片化”的社会政策加以解构和重构，在历时态角度追寻政策的延续性、转换性和递进性；在共时态角度探知政策的分工性、补充性和配合性。这启示我们要树立政策系统观，把相关政策置于纵横交叠的政策网络中统筹协调，规避政策冲突与隔阂。这项工作需要政策制定者、执行者充分理解相关政策问题的历史地位和现实作用，使制定出的政策既能联结和过渡以前的政策，又能给后继的政策安排留下充足的伸展空间和发展弹性(28)汪霞：《政策群视域下政策效率的理论诠释及启示》，《武汉大学学报》2010年第2期。，同时在共时性政策体系中按照一定秩序，锚定每项政策的精准定位，厘清其与相应政策的互动联结机制，即注重调节各层次、各阶段、各方面社会政策的逻辑关系和匹配性，激发政策协同效应。

(四)社会政策群内涵的理论拓展

学界在研讨社会政策群的理论问题时，倾向于在社会政策内容角度解读政策间的相互关联与内蕴逻辑。本研究认为，社会政策群的理论还应容纳更广泛的阐释空间。其一，从政策内容群拓展向政策主体群。虽然传统的东亚福利模式呈现出“威权主义”特征，但现代语境下的社会政策重要特点在于政策生产主体的多元性，亦可称为“政社协动”的社会政策生产过程。T县实践中，政府部门主导出台了横跨各领域的系列社会政策，为推进兜底保障提供了制度基础，与此同时，各村落依托于村集体经济发展制定了一系列具有村落特质的福利政策，村级自治组织作为主体切入社会政策格局。另外，社会组织、慈善人士等社会力量也加入扶贫帮困的社会行动当中，为困难群体增强抵抗返贫能力、摆脱生活困境、提升生活质量提供了有力支撑。这也启示我们，依赖政府统揽兜底保障是不充分的，社会主体也是社会政策的重要谋划者，即社会政策群不仅表现为“政策内容”上的群，还应指称“政策主体”上的群，这便需要我们在社会政策的各阶段建立起多元主体参与的共商机制，将政社多元主体和资源汇集成结构饱满、链条完整、内容详实的社会政策共同体。(29)孙健、田明：《中国社会政策结构转型与治理关系重构》，《天津行政学院学报》2019年第6期。

其二，建立社会政策与多维公共政策的耦合兼容性。推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，涉及机制衔接、产业衔接、项目衔接、政策衔接、规划衔接(30)毛中明:《从脱贫攻坚到乡村振兴应做好“五个衔接”》，《光明日报》2021年1月12日，第2版。各个方面，需要多维度政策共同施力。若将社会政策目光闭锁于在兜底保障领域，而与其他领域政策相区隔，则可能导致社会政策“内卷化”，即投入大量政策成本，政策效果却仅能够低水平维持民生底线。因此，社会政策群的建构应超越社会政策之间的内部化联结，建立起与经济、文化、人口等多维政策群之间的耦合关系，实现不同领域政策间的互相促进、相得益彰。正如有研究指出，“农村社会政策建设，一方面要尊重市场规律和发挥社会主义市场经济的优势，另一方面要通过扩大赋权、公平制度建设和兜底救助来降低农民的脆弱性，实现发展与公平的兼顾。”(31)桂华：《后扶贫时代农村社会政策与相对贫困问题研究》，《武汉大学学报》2022年第1期。概而言之，巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是一项内涵广泛，覆盖全面的整体性工程，其解决方案也必须是首尾相连、历史衔接、左右兼顾的综合对策。唯有打通政策壁垒，将不同领域和维度的政策供给与制度安排进行整体性的协调(32)温美荣、王帅：《政策协同视角下脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接》，《西北农林科技大学学报》2021年第5期。，让各项子政策和配套措施在整体结构性框架下各就其位，才能发挥政策的耦合效应和整体效果，推动衔接目标的全面达成。

其三，统筹社会政策群的动态过程。“社会政策不是一个静态的抽象概念，而是一个持续的动态过程。理想的政策过程模型应该包括政府对政策的制定与修正执行机构对政策信息的传达与评估，以及标的团体对政策的接受与反馈。只有保证政策过程的良性循环才能保证政策效果的圆满达成。”(33)巫俏冰：《社会政策研究的过程视角——以北京市农村社会养老保险制度为例》，《社会学研究》2002年第1期。“政策过程”理论赋予政策以动态生命力，将政策研究从研讨政策文本内容拓展为体认政策实践过程中的诸多现实问题。将统摄衔接期兜底保障的社会政策群置于“政策过程”视域中加以审视，便会发现系列社会政策所指向目标的实现，不仅需要政策文本方面的科学布局与有机耦合，还有赖于政策执行过程中所涉主体的协同配合、政策执行者与政策对象对政策本身的充分理解，以及对政策执行过程中所暴露短板、偏差的评估与修正。特别是在前后贯通、左右关联的社会政策群中，统筹考虑政策过程，对于总体性政策目标的实现具有重要价值。

总之，我国脱贫攻坚与乡村振兴战略的衔接工作方发其端绪，坚守民生底线，谨防规模返贫需要依托“社会政策群”的妥善建构予以保障。进入衔接期以来，我国从顶层设计到地方实践，业已形成了内蕴丰富的社会政策，在巩固脱贫攻坚成果方面发挥了重要作用，但仍存一定的局限性，政策耦合度与政策效率仍待提升。据此，本文倡导，在有效衔接的命题下，学界应更多关注并加强对社会政策群的理论研究，并以问题导向和目标导向聚焦缓解相对贫困与兜牢基本民生保障底线的重点领域和关键环节，推动社会政策群的科学建构，完善政策过程，构筑引领有效衔接的政策合力。