基层政府权责不对等现象及属地管理模式的研究

刘雪姣

（中南财经政法大学 法学院，武汉 430073）

一、引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以国家治理体系和治理能力现代化建设为导向，强调转变政府职能、优化政府机构设置和职能设置、提高效率效能，深化党和国家机构改革，构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”［1］。为实现这一目标，深化行政体制改革，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“规范垂直管理体制和地方分级管理体制。理顺和明确权责关系，属于中央事权、由中央负责的事项，中央设立垂直机构实行规范管理，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导、协调、监督”［2］。但从实际来看，基层政府权小责大、有权无责已成为共识。一方面，人、财、物的匮乏束缚了基层政府工作的有效开展，残缺不足的权力体系限制了基层政府的行动能力；另一方面，基层政府承担了过多“高负荷”“超权限”的任务，“上面千条线，下面一根针”成了基层日常工作写照，批量下发的“责任状”让基层政府时刻处于如履薄冰的紧张状态，“服务型政府”理念的不断强化使其逐渐沦为上级政府的执行和服务机构。既然国家已经从制度设计的角度对权责配置进行了改革与建构，为什么“最后一公里”还存在权责不对等现象？学界从不同的角度对这一现象进行了解释。

第一，法律不完备理论。持这个观点的学者往往关注权责配置的规范设计和权责统一的法律表达，他们认为解决权责不对等的重要手段就是从法律层面完善权责配置的规定。这些学者主要是从部门法的角度，以具体的法律条文作为分析对象，尤以行政法学和财税法学学者居多。在学者们看来，权责一致与权责背离之间，最主要的原因是缺少权责一致的制度安排［3］，或是权责配置没有遵循法律规范运行［4］，或是事权与事责划分随意［5］，内容含糊不明。

第二，追权弃责理论。持这种观点的学者受到“理性经济人”学说的影响，认为权力的享有者是经济人而不是道德人。与权力相关的地位、荣誉、利益等衍生品驱使官僚们为谋求自己的利益最大化而扩张权力［6］。在具体的权责运行当中，囿于信息壁垒和精力有限，中间层的地方政府处于多重监控失效的状态［7］。由于中间政府能够轻松地截留下级政府的权力资源，并将各种责任推卸出去，这就加剧了政府权责配置的不稳定，造成基层政府权小责大的现实。

第三，组织结构理论。这一理论是以我国中央地方关系高度“职责同构”的组织结构为基础而建构起来的。所谓的“职责同构”即为不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致［8］。这就意味着政府间的权力边界、职责范围划分不清，上级政府可以借助这种组织结构形态将事务和责任不断下移，从而造成基层政府权小、责大、事多的格局。赫广义认为，我国政府间“职责同构”的运行模式，造成了决策者和执行者的分离，使得基层政府成为上级政府政策变动的物质损失和信用风险承担者［9］，提高了基层政府承担的风险和责任。周振超认为，我国目前的条块关系中，上级政府和条条集中权力，下级政府及条条权力有限，责任无限［10］。这种安排不但与现代政治运作过程中权责一致的规律相违背，也使下级政府总是处于负担过重，责任过多的处境。

第四，压力型体制理论。很少有学者专门从压力型体制的角度解释权责不对等现象，大部分只是散落在其文章的字里行间。欧阳静认为，乡镇政权非正式运行，与压力型科层制有关，即乡镇政府一方面权力弱小、资源不足；另一方面面临层层下压的指标和任务。生存于压力型任务与资源匮乏困境［11］使基层政权陷入权责不对等的状态。叶贵仁认为，自上而下的压力型体制不但给上级政府监督、考核下级政府提供了便利，也为上级政府向下级政府推诿事权提供了可能［12］。从纵横两个角度来看，条条的部门弱化了乡镇政府的权力，党委书记的一元领导使得乡镇长处于“二把手”的权力地位。在这种双重压力型体制下，乡镇长的权力被压缩，但其承担的体制性责任却被扩大［13］。

从整体上看，国家越来越重视基层治理的规范化、法治化，并且通过出台相关的法律法规对政府间权责进行调配。自党的十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”这一目标以来，我国各级政府对权力清单进行了诸多探索，并形成了权力清单、责任清单、负面清单三种清单管理模式。该模式依托现有的法律文件，对各级政府及其部门管理权限、职责范围、工作流程等作出明确规定，成为构建政府权责边界的制度性工具［14］。由于法律法规、清单制度无法对政府间权责配置进行全面而详尽的规定，虽然这已经不是造成基层政府权责不对等现象的主要原因。因此，这一理论很难对基层政府权责不对等现象进行解释。

追权弃责理论的学者，他们看到了地方政府的趋利行为。这种解释具有一定的合理性，事实上，在权责配置运行的过程中也确实存在这样的现象，一旦权责超越静态结构过渡到动态实践，官僚的理性自利总会不自觉地发生，进而出现追权弃责现象。但是这种分析往往偏重官僚主体，从而致使学者为了分析追权者的偏好、目标、利益而忽略权力结构性的因素。

组织结构理论有助于理解基层政府权责不对等现象形成的原因。根据组织社会学的观点，组织结构对组织具有重要影响，组织结构是秩序的产物，也是秩序的再造。组织的形态、行动逻辑等也都受到组织结构的影响。从目前来看，我国为了改变中央政府和地方各级政府之间事权不明、职责不分的状态，深化党和国家机构改革，通过推行行政区划体制改革、进行职责和机构的再设计、规范纵向政府间管理事项等重大措施，理顺和明确各级政府权责关系。应该说，国家也从体制层面对纵向政府间的权责配置作出了重要指示。从这个层面上来讲，这一解释具有一定的说服力。但这种解释因其过于宏大、理论性较强而难以在经验上对基层政府权责不对等进行解释。

持有压力型体制解释论的学者，他们往往从动态分析的角度对权责不对等的运作进行解释和说明。相比于前两种解释理论，这个解释强调地方政府的运行是对不同来源的压力进行分解和应对，权责不对等是基层政府在运作过程中形成的。作为解释理论，它有一定的解释力。但是这一理论也有不足，虽然压力型体制是在政府的运作下形成的，但它仍然受到国家政策方针的影响。具体到权责不对等现象当中，它只能解释基层政府权责不对等的现象，对于更宏观的制度环境，权责配置的设计和制定，其解释力仍然不足。

以上解释要么更加注重法律规范层面的研究；要么偏向宏观体制层面的探讨，很难在中观层面回应基层政府权责不对等现象，未能架通抽象理论研究与具体经验之间的桥梁，更没有对基层政府工作中权责不对等现象产生的机制进行追问。事实上，基层政府的权力和责任嵌入在组织结构、组织环境中，这就使得基层政府的权责配置很难按照静态的设计而存在，一旦基层政府开始运行，权责不对等现象就会逐渐显现出来。因此，这就需要将基层政府的权责配置放置在政府具体的时空运作中，对基层政府权责不对等现象的发生机制进行探索和呈现。本文通过对基层治理过程中属地管理模式的产生、确定、运行进行观察，讨论属地管理之下基层社会如何进行治理，进而对上述问题进行回应。

二、属地管理模式进入基层治理

（一）基层治理面临挑战

20 世纪80 年代以来，随着改革开放的持续深入和市场经济的逐步推行，人的思想不断被解放，社会主体的活力被进一步激发。这些不但在宏观层面上影响了经济关系和生产方式，更是对基层治理的结构和治理模式产生了深层次的影响。从整体上看，基层治理所呈现的多样性和复杂性增加了基层治理的难度，也对基层治理能力和治理水平提出了新的挑战。

第一，人口流动性增加。改革开放以来，大规模的人口流动迁移是我国人口发展及经济社会发展中的重要现象。虽然数量庞大的流动人口对优化劳动力资源配置、缓解农村剩余劳动力压力、推动城镇化发展具有重要贡献，但是人口流动性的增强也成为当前基层治理必须面对的难题。一是不稳定性。流动人口进入城市往往从事的是一些临时性、劳动密集型、收入不高的工作，例如餐饮业打工、服装店销售、个体户经商等。他们不但居住点不稳定，其工作单位也具有不稳定性。如果找不到工作或者失去经济来源，他们就很容易返回乡村，甚至可能走上违法犯罪的道路。因此，基层政府往往很难对其进行监控，流动人口也很容易成为基层治理的“死角”。一旦流动人口管理失控，一个小问题很容易演变成当地的治安问题，给当地的社会稳定留下隐患。二是其构成复杂。流动人口来源广泛，特别是在一些工业化地区，流动人口往往打破了地域的限制，流动人口量多面广，涉及多个省份和地区。这些流动人口具有不同的性别、年龄、民族、生活习惯等。这就意味着当地政府需要根据他们不同的特点采取不同的管理方式，进行分类而治。这就无形中增加了基层治理的工作量和难度。

第二，社会矛盾多发。随着社会体制的改革和市场化改革的深入，我国进入传统社会向现代社会过渡的转型时期。一方面，市场经济的发展使得中国经济呈现奇迹式增长；另一方面，社会矛盾也以惊人的速度相伴而生。科塞认为，社会冲突是社会群体之间由于利益或价值的对立而发生的对抗［15］。在社会转型的背景之下，社会结构远远落后于经济结构的发展，在价值观念多元化、社会阶层日益分化、利益格局两极化等因素的影响下，大量潜藏已久的社会矛盾与冲突凸显出来，极大地影响了社会稳定与经济发展。而在这些现有的纠纷矛盾当中，一方面，传统的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、房屋宅基地纠纷等明显减少；另一方面，征地拆迁纠纷、山林土地纠纷、物业纠纷等问题凸显出来，并成为基层治理过程中需要重点关注的领域。这就意味着，面对出现的新问题和新矛盾，原来解决矛盾纠纷的机制需要作出改变，基层治理模式也需要根据新的治理形势和治理重点作出相应改变。

（二）原有体制治理不足

从治理的视角来看，改革开放以来，我国基层治理是一种“垂直管理”和“属地管理”并行的“条块体制”，现代化专业分工强调职能部门和属地之间的“条块分割”［16］。但是由于人口流动性的增强和社会矛盾的频发导致社会治理事务复杂多变，基层治理逐渐成为一个综合性治理的问题，需要多部门联合在一起才能有效解决。当前我国治理体制的现实性问题是基层治理过程中常常出现条块矛盾，这也是基层治理普遍面临的治理难题。

第一，基层政府职能的完整性由此受损。我国出于明确职权分工以及高效管理的考虑，把一个组织横向划分为不同的职能部门，从而形成相对独立的部门。职能制的优点是专业化程度高，分工明确，具有韦伯笔下科层制管理的优点。但是这种建立在专业分工基础上的科层体系却带来权力的碎片化，把组织体系的整体任务搞得支离破碎。基层治理具有在地化和多样的特点，简约、高效是基层治理体制运行的基本要求。但是人员、职能和岗位的高度分散却并不符合基层工作季节性、不规则性等特点，使得基层政权缺乏灵活性［17］，难以满足乡村社会千差万别的治理需求。这样的职能设置虽然能够维护中央的权威，保障政令畅通，但却导致基层政府职能的完整性受损，处于“看得见却无权管”的无奈、尴尬处境。

第二，增加了基层政府的工作难度。受到行政科层理念的影响，基层各个部门负责的业务不同。从分工上讲，每个部门的功能定位和事务范畴是相互排斥的，这往往会出现政出多门、目标分散的弊端，各个职能部门各自为政。由于不同部门之间的利益不对称，部门自利性的存在致使各个职能部门表现为本位主义或部门主义，有利的事情争先恐后，不利的事情无人管辖或互相推诿，增加了基层政府工作协调的难度和成本。在基层治理过程中，存在一些琐碎的、边界模糊的、难以分类定性的、不好处置的基层治理事务。它们很难被规则、严密的科层体系所吸纳，基层政府被迫承担这些“剩余事务”［18］。例如城市向城郊村转移垃圾的现象，涉及城管、卫生、环保等多个职能部门，还需要当地政府和村级组织强有力的监管，单纯依靠一个部门执法很难对这一现象进行打击。但是由于转移垃圾的行为具有隐蔽性、不确定性，联合执法的成本极高，有些部门相互推诿，执法效果也不尽如人意。因此在现实中，这一现象总是屡禁不止。

（三）属地管理的强化

为了适应基层治理环境的变化，克服原有治理体制运行中的弊端，强化政府的责任，增强政府服务的归属感，调动和激发地方政府的积极性和主动性，政府在实际工作中逐渐强化了属地管理的模式。

属地管理是一种基层治理模式。它以空间的边界来划分地方政府管理事务的范围，强调基层政府统筹和管辖地域范围内的方方面面；依据“谁主管，谁负责”的原则来明确基层治理的责任，实行以空间定权限，以空间定责任。在这种模式下，地方政府以地域划定权责范围，打破“碎片化”的“条块分割”，其目的在于强化政府责任，建构完整的事务管理的组织配置，在相对完整的地域范围内，形成集中指挥、部门联动的治理模式。

一开始，这一模式主要是为了弥补垂直管理体制的不足，激发地方政府的自主性。但是随着社会治理环境和治理任务的改变，考虑到动员社会资源的便捷性和有效性，地方政府的属地管理被强化，其内涵和外延也发生了变化。在管理对象上，从侧重地方政府对职能部门的管理变为上级政府（或职能部门）对下级政府（职能部门）的监督；在管理技术上，从侧重专业事务的处理演变成对综合事务的考察，事务管理的边界逐步扩大；在管理功能上，从追求地方政府协同统一的管控向强化政府的责任担当方向发展，促进政府转变政府职能，提高服务的水平和质量，驱动政府风险防范意识。

属地管理打破了科层体制的专业分工。我们在田野调研中了解到，基层政府的各个职能部门并不必然按照职能分工等方式承接治理任务，某些时候，部门也要参与到政府中心工作中来。为了弥合条块部门之间的分化和断裂，政府往往通过设置临时性组织、机构等方式来沟通、协调部门之间的合作，通过资源整合来确保政府治理目标的实现。根据基层干部的反映，这几年，政府抽调各个职能部门工作人员设置“领导小组”，设置专项工作“办公室”等次数明显增加，以此来推动辖区内中心工作的开展，这从侧面反映了属地管理应用的普遍性。与此同时，属地管理强调层级政府的责任。在我国条块分割的行政体制下，基层治理越来越强调各个层级政府“以块为主”的治理责任，以地方行政当局统管区域全部的治理事务。在调研中发现，属地管理经常被基层干部提及并说起，“谁主管，谁负责”成为了政府生态中的最为常见话语和高频词汇。虽然属地管理并不一定依靠规范文件、书面制度自上而下进行明确和固定，但随着属地管理在会议、检查、评比等场合的频繁强调，属地管理成为当前基层治理的普遍治理模式。

三、属地管理的运作方式

（一）以空间划分为基础

属地管理运作的实践过程首先是对空间的利用。根据鲍曼的观点，权力可以支配空间，正是由于空间的重组，权力关系发生变化。后现代学者福柯宣称，现代社会是一个纪律社会，而空间成为权力运作的重要场所或媒介，空间是权力实践的重要机制［19］。属地管理就是利用政治逻辑对空间进行划分，并通过基层政府的具体治理事务表达出来。空间为属地管理的运行提供了前置性条件和必要基础，区域内的人、财、物等资源契合了场所运作的需求，并使得空间具有了吉登斯笔下“权力集装器”［20］的特征。需要指出的是，属地管理凸显了空间在社会治理过程中的重要意义，它将空间视为一种根本性的要素，各个地方的空间实质上成为基层治理的组织单元和主要场域。

与以往我们认识到的空间不同，这里的“空间”包括两层含义，即行政区划范围内的“地”与户籍所在的“地”。前者是基于“地缘性”概念延伸出来的概念，即空间界限通常是指与确定的自然的或人为设立的物理边界相一致。在行政区划范围内，基层政府的属地空间是固定和稳定的，只要是发生在基层政府地理范围内的事务，都属于基层政府管辖范围。根据调研发现，政府在空间划分过程中往往依据道路、山川河流等地理边界进行界定，在这里，地域相近是属地管理的空间基础，权力拥有者通过明确地理边界将不同的空间“区域化”，从而将政治的逻辑嵌入物理空间。后者则是对信访属地管理的概括，根据信访人户籍所属的行政区划，由基层政府进行管理并负责。当越级、跨区域上访时，需要逐级打回基层，并由基层属地政府进行管理。这就使得空间具有了社会属性，并以此为基层政府建构了新的、具体的空间场域。

对于治理任务而言，属地管理的空间划分往往借助政府纵向的组织体系延伸并划分，自上而下形成“中央—省—市—县（区）—乡镇（街道办）—村（社区）”的治理空间格局。在区域化的空间单位内部，当地政府不但具有可供支配的人、财、物等资源，也可以利用策略与战术以分类、划分、区隔等方式规范空间。就治理而言，属地管理对空间的划分和利用也遵循了分层治理的逻辑。这一逻辑能够让不同层级发挥自身优势，激发当地政府的积极性，使得资源配置得到最优化，并使各个条线部门能够整合到当地政府治理体系当中。以新冠肺炎疫情防控为例，借助空间的划分，人员排查、防控物资、疫情措施、信息宣传等精准落实到每个家庭和个人之上，到达社会的末梢，形成“横向到边、纵向到底”的防控体系。

从社会治理的层面来看，空间的运用凸显了治理过程中“无死角”“无缝隙”“全覆盖”“完整性”等特征。过去处于地域交界地带或者治理无人问津的区域被纳入进来，从而保证了社会每一个角落都可以处在政府空间治理范围之内，体现了精细化治理的理念，消除了治理盲区［21］。在各自严格遵守空间边界的基础上，每个治理的单元趋向于封闭和完整，当地政府要对空间区域内的治理事务进行管理并承担责任，被给予了政府条块整合的必要权力。当然，这种空间的全覆盖、无缝隙也使得属地管理绝对化、模式化，它使得空间治理的重心下移，延长了社会治理的链条，使基层政府成为空间管理的最后承担者。同时，它也为行政任务的向下发包提供了更加便利的路径，使得政府的治理任务更加明晰化和固定化。

（二）以事务处理为导向

属地管理中凸显了以事务处理为导向，以解决问题为原则的特点。这是指在基层政治治理实践中，基层政府要坚持问题导向，对辖区内的所有治理事务进行整体负责。这种以事务为核心的运作机制弥补了条块治理碎片化的弊端，一方面，依托治理空间的划分，大量条块分割的治理事务转移到基层社会，这就意味着社会治理不再是单一的专业型治理［22］，而是要强调针对治理事务的特征和属性建构多部门、多领域的合作机制，从而为条线合作提供契机，条条和块块作为一个共同的整体被整合到属地管理模式中；另一方面，以事务处理为导向，以解决问题为原则进行治理，强调各种治理方式的灵活运用和创新，建立具有综合治理特色的事务处理渠道和解决途径，从而弥合不同治理主体之间的张力，为解决条块分割或条块模糊问题提供可能。整体上看，以事务处理为导向，属地管理主要从以下两个方面进行推进。

第一，党政机关的高位推动。在属地管理之下，基层治理事务的处理和解决主要通过党政机关的高位推动来实现。在我国行政管理体制中，党政机关扮演了重要角色。一方面，党政机关处于组织体系中的核心位置，不但对地区内的行政事务具有较强的主导权，也能够影响辖区内部各种资源的调配；另一方面，党政机关推进基层治理也是对中国传统治理结构和文化的继承和发展。高位推动下的属地管理，能够将治理事务及时转化为政治事务，将部门内的工作快速转化为政府的中心工作，并通过集中体制内外的一切资源，打破固有的权力格局，体现集中力量办大事的制度优势。

第二，重视政治动员。政治动员是“统治精英获取资源尤其是人力资源为政治权威服务的过程”［23］。基层治理过程中，政治动员能够最大限度激发个人潜能，挖掘社会资源，共同致力于治理任务的完成。特别是在治理资源有限的情况下，对基层资源特别是人力资源进行更为有效的开发利用，能够缓解治理资源不足的压力［24］。属地管理下，为了争取快速地解决问题，主要通过两种方式来进行政治动员。一是话语动员。这主要是通过干部培训、领导讲话、榜样引导等具体措施转变基层干部的主观观念，引导其动员一切力量完成治理任务。二是通过人事晋升、物质奖励等手段促使基层干部围绕治理事务积极寻求突破，实现治理目标和意图。基层政府会根据治理任务的完成情况对基层干部进行排名，并将其作为年度考核的重要指标，据此，基层政府将治理事务与目标考核治理联合起来，刺激基层干部提高工作的积极性与效率。

（三）以责任锁定为手段

属地管理的实质就是为了保证各项治理事务能够在基层落地实施，将空间与事务相勾连，事务与责任相结合的一种制度。因此，问责是属地管理运行的一个关键环节，并且内化为基层治理的一种手段。它是在层层传导的压力下，督促政府正确履行责任，倒逼政府树立责任意识的一种有效途径。从目前来看，属地管理运作过程中的问责采取的是上级对下级直接问责的形式，并且具有以下特点。

第一，以结果为导向的问责机制。结果导向的基本含义是重结果，轻过程，关注任务和组织目标的实现，摒弃了传统行政管理实践中因追求“投入导向”和“规则导向”而导致的目标异化。在我国政府的运行过程中，“结果导向”不但是政府绩效评估的重要指导原则，也是官员晋升的重要参考标准。在属地管理运行过程中，基层政府要对辖区内的事务负总体责任，这就使得基层问责的压力增大。在以结果为导向的问责过程中，“一票否决”往往成为基层政府关注的重点。“一票否决”的本意是通过划定考核红线，倒逼政府组织动员一切力量和资源完成工作。但在压力型体制下，存在上级政府借助“一票否决”向下级制定不合理的指标甚至不断加码的现象，这种情况下，压力则层层向下转移，这就进一步加剧了基层政府权责不对等。

第二，锁定责任主体。属地管理之下，一方面，上级政府通过空间的划定将基层政府的责任锁定在具体的治理区域范围之内，强调守土有责，强化守土尽责的担当；另一方面，通过目标考核的方式将治理责任锁定在特定的治理主体之上，强调责任到人，强调将责任落到实处。这就使得属地管理具有双重锁定的功效，并产生了两大责任主体。在整个属地空间范围内，强调党委（党组）这个关键主体；在具体的责任链条之内，凸显治理主体的责任。这里的责任包含两个部分：一是政治责任，因未能履行党政体制的职责而承担的责任，是对上负责制，这主要是着眼于提高党的执政能力，唤醒党员的责任意识，通过追责将对人民负责的伦理内化于自觉行动之中；二是行政责任和法律责任，因行政行为构成违法而承担的责任，是来自行政行为本身所赋予的行政责任和法律责任，这主要是针对职能部门的责任追究，是在职能分工基础上的责任追究，强调权力在法律内的规范运行。

四、属地管理与权责不对等

（一）基层事务增加

从基层政府的实践来看，决定基层政府工作“应该做什么”“具体做什么”的除了法律规定的职能之外，还包括上级政府制定和转发的各种文件。一方面，《地方组织法》以明确的形式规定了基层政府的“执行权”，即“上级国家行政机关的决定和命令”“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，在实施管理过程中，由于以上法律对基层政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各层级政府之间事权划分，更未规定具体的职责权限［25］，这就给了上级政府布置各种任务和工作的理由和依据。基层政府是最低一级的行政单位，县级政府及其以上政府和职能部门都可以对其下达任务，事无巨细，都要求基层政府去执行和完成。

属地管理机制嵌入以后，空间成为基层政府承担事务的核心。空间边界以内的所有事务都可以成为基层政府治理的对象，并直接导致基层政府成为无所不干、无所不包的综合政府。基层政府也逐渐被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，（管理）无限的事务”。基层政府几乎承担了辖区空间内的所有事项，这种压力直接成为基层政府职能全包性的根源，给基层政府带来沉重的负担。同时，这将基层政府推向另一个极端。一些处在“上”或“条”位置的干部为了图省事、卸包袱，不加区分地强调“属地管理”，凭借行政权力，把本该属于自己的“责任田”，硬推给下级来“耕作管理”，一些职能部门的同志，到基层政府也拿“属地管理”吓唬基层政府。上级政府通过会议、命令、通知等形式，以行政发包的形式将任务下放给基层政府，由基层政府在属地范围内自行解决。这种不断地下放任务并没有考虑基层政府的财力状况，税费改革后，基层政府在赖以生存的财政资金来源逐步断流和枯竭的情况下成为“悬浮型”政府，财政收入大幅度减少，基层政府只能依靠上级转移支付、企业税收返还等其他方式维持。在基层政府工作人数、人员编制、资源配置无明显增加的情况下，基层政府承担了辖区空间内的所有事项，导致基层政府工作任务陡然增多。

（二）政府责任扩大

基层政府作为国家政权系统的末端，也就是说，它们处于政权的最边缘地带，同时，它们也是一线政府，是国家和社会、政府和农民最直接的关联点，一旦它们出现问题，整个政权和社会的关系就会出现问题。因此，上级政府需要在保证基层政府有效运转的同时控制基层政府。在属地管理机制下，为了保障在空间范围内事务落到实处，政府往往采取责任与空间相勾连的方式进行。在这种情况下，一方面，造成权力与责任相分离；另一方面，增加了基层政府责任负担。

从目前来看，基层政府并不是一个权力完整的一级政府，在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。但在属地管理下，在“空间—事务—责任”的链条中，空间范围内的事务是核心，无论何种性质和内容的工作任务，无论是否有法律权限，上级政府都交给基层政府承办，作为“甩手掌柜”的上级政府只负责监督和验收，这就造成责任属地而权力不属地。问责过程中，属地管理不注重分级负责原则，它淡化主管部门责任，强调“谁管理，谁负责”。例如安全生产，环保检查、交通事故等等，只要事故发生在基层政府空间范围内，不问事故发生的原因，也不管基层政府是否有监管或执法的职权，基层政府就要负责。这是一种属地问责制，它将基层政府的责任锁定在基层政府辖区的空间范围之内，并且要求负责的是全部的事务。这就改变了政府间的责任配置原则，增加了基层政府的责任负担。

在“空间—事务—责任”的链条中，空间范围内的事务是核心，责任追究是倒逼基层政府完成任务的一种机制。并且，这种倒逼机制贯穿了基层政府运作的整个过程。上级政府在布置任务过程中，往往将基层政府的责任锁定在基层政府辖区的空间范围内，并通过责任状的形式实现责任到人。这种自上而下签订责任状的形式，将基层政府中的每一个个体和部门都变成了政府运作体系内的一个微小的组成单元，从而形成了完整的任务完成链条。应该说，这种以空间定责任的方式，它将基层政府工作人员的行为统一到政府组织的战略目标上来，从而发挥组织整合人力资源、协调控制工作人员关系的重要作用。但是需要注意的是，基层政府的这种责任追究是以结果为导向的，以绩效为中心的。在属地管理和自上而下的“压力型”体制下，基层政府要对辖区内的事务负总体责任，这就使得基层政府在落实责任时，会动员一切资源完成任务，避免被追究责任。特别是基层政府在面临“一票否决”的事务时，基层干部处处如履薄冰，稍有不慎就会被追究责任。为了不失职，基层政府只得“不计成本”追求“结果”，忽视了“政策执行过程”，甚至可能会带来“有结果无效果”的政府管理。

（三）责任风险提升

属地管理机制下，作为政权组织最末端的一级行政单位，基层政府直接面对基层群众和各种社会矛盾，并且无法将这些矛盾和冲突向上转移，只能被迫成为责任风险的承担人。这主要表现为基层政府面对权力不足的状态，再向上级部门“租借”权力过程中而承担的风险。另一种是上级政府为了改变基层政府低效呆滞的状态，一方面将行政资源进行上收，另一方面又将事责任务进行转移，导致基层政府权力资源的上移和事责的相对下移，进而提高了基层政府的风险。

根据我国的相关法律，基层政府虽然有执法权，但执法权有限，对于辖区内大部分的违法行为大多只能警告、制止、劝阻，无法采取其他法律措施对其进行惩治。由于属地管理限定了基层政府的事务范围，基层政府只能无条件完成上级政府交予的空间范围内的各项工作任务。在这种压力之下，基层政府愿意通过上级政府寻求权力的支持，而上级政府的一些职能部门，为了减轻自身的负担和压力，方便基层政府开展工作，也愿意将部门权力“租借”给基层政府，从而将风险和责任下沉到基层政府。例如笔者在B镇访谈到的“小散乱污”环境整治工作。上级政府为了更好地开展这项工作，在下发给B 镇的环境整治工作文件中明确指出“对于‘小散乱污’企业，按照‘断水断电、拆除设备、清除原料、吊销执照’的工作标准，依法依规彻底取缔”。从法律规范的角度来看，B 镇政府并不具备这些执法权限，但是他们却成为这些权力的主动行使者。而一旦发生恶劣事件或者媒体关注的事件，基层政府往往成为舆论关注的重点对象。例如容易激化干群关系、引发社会矛盾的征地拆迁，基层政府没有强拆两违建筑等权限，但是上级政府往往将拆迁的“一揽子”任务全部交给基层政府自行处理，面对上级政府的责任考核、评先评优等压力，基层政府只能自行解决相关问题。但是一旦真的引发矛盾，基层政府往往沦为权力滥用的主体，成为责任风险的承担人。值得注意的是，这种权力“租借”往往没有法律法规的明确规定，通常是通过行政命令、任务发包的形式转嫁给基层政府。而对于一些工作难度大，任务重、需要大量人力、财力和物力的工作，上级政府往往采取行政命令、强制摊派的形式将指标下发给基层政府。例如农业保险和养老保险的推广等，上级政府则充当了“甩手掌柜”，通常以指标的形式摊派给基层政府。在这种情况下，上级政府“无风险”，基层政府“高风险”，并且基层政府只能在上级政府的权限内工作，充当上级政府权力的行使者，不断劝说百姓。

五、结论与启示

权责不对等已经成为基层政府的一种常态，虽然学者已经从不同角度给出了不同的解释，但这些至多只能解释一个层面，很难对一级政府，特别是基层政府形成一个完整的解释理论。本文从属地管理的角度解释了基层政府权责不对等的现象，从空间的视角来关注基层政府的权责配置，并在此基础上阐述了属地管理的运作方式。随着基层政府社会环境的改变和组织结构运行弊端的出现，国家政权的稳定和社会治理的秩序面临重大挑战，在这种情况下，属地管理被进一步强化。

属地管理之下，空间成为权责配置的关键。它通过建立“空间—事务—责任—风险”为特征的连接方式，改变了基层政府权责格局。一方面，空间成为基层政府承担事务的边界。上级政府可以借助纵向权力运行体系的优势向下压派任务，也可以利用政府层级间职责不清的现状给基层政府部署工作，从而导致基层政府治理呈现“工作量大、牵涉面广、压力大”的形态。另一方面，空间成为上级政府问责的基础。为了保障在空间范围内事务落到实处，上级政府往往将责任与空间相勾连，利用层层压力传导和问责机制，将基层政府的责任锁定在基层政府辖区的空间范围之内。基层政府为了避免被追责，只得“不计成本”地完成任务。但在现有的政府体系中，基层政府是一级权力构造残缺的政府，能够调动的权力和资源非常有限，也受到法律赋予职能的限制，其职能大多只是服务性的，而不是管理性（执法性）的，其功能和职能还是不完善的、不完整的。如果用空间的概念来定义管理的范畴，并以此来划定追责的标准，这就会让基层政府成为一切事务的“包容体”，成为无所不包的“万能组织”，从而加重了基层政府的负担，引发权责不对等现象。

十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出部署，强调这是“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步指出，“科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系”，与此同时，“地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能”。这些都为划分上下级事权，理顺上下级权责关系指明了方向。就本文讨论的属地管理而言，需要警惕“属地管理”的绝对化和模式化，防止上级政府以“属地管理”的名义将所有任务都抛给基层政府去承担；规范县级以上职能部门的运作，严禁相关部门在属地管理运作中将权力与责任分离的行为，避免基层政府责任属地而权力不属地；正确认识基层社会的风险，不能一味地把风险责任归结给基层政府。