农村人居环境治理过密化及其解释

冷 波

(中南大学 社会学系， 湖南 长沙 410012)

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，加强农村人居环境治理，建设美丽宜居乡村社会。农村人居环境治理事关广大农民的美好生活，具有重大的现实意义与时代紧迫性。为了解决农村生活污水、生活垃圾、厕所卫生和村容村貌等问题，国家大力开展人居环境整治行动，多次强调基层政府要落实好主体责任。2018年中共中央办公厅、国务院印发《农村人居环境整治三年行动方案》；2019年、2020年中央一号文件连续提出要扎实搞好农村人居环境整治，明确基层组织在农村人居环境治理中的核心地位。由于农村人居环境治理具有公共品属性，政府不可替代地扮演着治理者的角色，尤其是基层政府是不可或缺的重要主体，具有不可推卸的主体责任。[1]在党和国家的大力推动下，农村人居环境治理成为基层治理的重点工作，因而基层政府掀起了农村人居环境治理的浪潮。

然而，基层政府在农村人居环境治理的过程中遭遇到了实践困境，特别是中西部农村地区尤为严重。既有研究主要从三个方面展开分析。一是基层政府治理目标错位带来的实践困境，即基层政府没有形成科学、系统的治理理念，机械地按照精细化、标准化的目标进行治理，造成了农村人居环境治理的知识悬浮困境[2]；二是基层政府治理能力不足带来的实践困境，即基层政府的治理资源和治理经验比较有限，在资金投入、技术支撑、制度供给等方面仍然存在许多问题，导致农村人居环境治理不力[3]；三是基层政府治理方式不当带来的实践困境，即基层政府在进行农村人居环境治理的过程中，往往采取项目式治理模式，受资金和时间的限制，在项目设计和实施中缺乏农民参与，因而难以从根本上解决农村人居环境问题[4]。

总之，已有研究具有重要的启发价值，同时也留出了值得深入研究的空间。一是相关研究对基层政府行为的描述和概括不够全面，有待系统化地展示农村人居环境治理的困境；二是相关研究对基层政府行为的机理分析得不够深入，应进一步解释农村人居环境治理陷入困境的原因；三是相关研究基于微观村庄分析或基于宏观制度分析，对农村人居环境治理进行了二元化解读，缺少中观层次分析。笔者及所在团队于2021年3月对T县展开了为期20天的田野调查，本文以基层政府治理逻辑为切入点，分析农村人居环境治理的实践困境、原因及影响，提出农村人居环境治理的合理路径。

二、农村人居环境治理过密化的实践表达

T县是中部地区的省级贫困县，是一个传统农业大县，财政资源比较匮乏。2020年财政总收入为9.26亿元，其中一般公共预算收入为6.13亿元，一般公共预算支出为39.77亿元。全县52万人口，下辖11个乡镇街道，辖区面积为1140平方公里，人多耕地少，以劳务输出为主。在乡村振兴战略背景下，农村人居环境治理不断强化，成为美丽乡村建设的重要内容。2017年，县级政府打造了3个美丽乡村示范点；2018年，县级政府推行“一镇一品”建设，每个乡镇都要打造一个颇具特色的示范点；2020年，县级政府提出全域美丽乡村建设，对农村人居环境进行全面提档升级，在环境卫生、村容村貌等方面追求整洁、绿色、美丽。近年来，农村人居环境治理逐渐成为当地的重点工作，但基层政府却陷入了治理过密化的困境。

“过密化”原本是用来描述农业生产中劳动力投入“有增长无发展”的现象[5](P.123)，后来逐渐被应用到基层治理领域，意为基层治理的内卷与低效[6](PP.53～55)。本文中农村人居环境过密化治理指的是基层政府按照一套高标准、严要求的指标体系，通过高强度的行政动员投入大量的治理资源，在村庄制造出“美丽宜居”的虚假景象，未能真正提高服务农民生活的效率，最终陷入了“高投入、低效率”的治理模式。在全域美丽乡村建设的要求下，农村人居环境治理撬动了整个基层治理格局，不断强化基层政府的行政动员结构，吸纳了基层政府大量的治理资源。虽然表面上看T县的农村人居环境样态变化很大，但环境治理使基层政府处于巨大的内耗状态，具有明显的过密化特征。具体来说，农村人居环境过密化治理表现在治理规则中的过密化和治理过程中的过密化两个维度。

(一)农村人居环境治理规则的过密化

农村人居环境治理指向农民生活领域，涉及农民生活习惯、伦理价值等，看似私人领域的行为并不排斥国家的介入，而是向国家政治保持开放性，需要国家引导农民进行美好生活建设[7]，但农村基层社会运行具有实体性特征，农民生活实践也具有自身的结构化模式，这就需要深入了解农民生活实践的特性，在治理过程中正视农民的实际需求。当前的问题是，基层政府忽视了农民生活的实践特性，设计了脱嵌的“美好生活”规则，不仅难以改造农民的生活习惯，而且还激起了农民的不满情绪。高标准、严要求的规则体系与农民生活实践特性的偏离主要表现在三个方面。

第一，精细化理念与理性化生活之间的偏离。农村人居环境治理确立了精细化的治理理念，单向度的城市价值追求并没有计算时间和经济成本。然而，对于留守在村的农民而言，他们的经济能力相对不强，倾向于依据农村生存理性安排生活方式，其生活实践融入了经济成本、生活便利、干净整洁等多元价值考量。比如，在经济成本方面，农民不认为洗菜水是生活污水，也不认为粪便是无用垃圾，认为这些东西都可以用于农业生产，并且农民的居住空间具有分散化的特点，按照城市空间精细化地设置排污系统成本很高；在时间成本方面，相对于农民的生产生活节奏和便利性而言，村庄清扫过于频繁、垃圾分类过于细致、“三堆”摆放过于具体，农民没有时间配合政府的各种精细化规定。可见，农民生活实践要综合考虑各种成本，超出其实际承受能力的生活治理很难被接受。

第二，标准化管理与不规则生活之间的偏离。农村人居环境治理确立了干净、整洁、美丽等原则，并且制定了相应的操作标准进行标准化管理。然而，农民生活往往具有灵活性、不规则性，在实践中很容易与标准化的服务要求产生张力。比如，基层政府规定了村庄清扫的时间和频率，要求平时每天进行常规清扫，在上级检查时进行大清扫，但农民一般会根据农业生产内容安排生活节奏，由于农业生产具有季节性、阶段性、临时性等特点[8]，因此农民难以根据规定的时间进行卫生清扫。又如，基层政府对村庄空间进行标准化管理，规定农民的柴火堆、废纸堆等必须放置在院内或者房顶，但实际上，农民会根据生产生活的需要建构庭院空间秩序，房前屋后的空间比较大，适合堆放柴草等，他们可以堆放得整整齐齐，并不影响村庄环境。由于农民生活实践的不规则性，很难对其进行标准化管理，因此会引起农民的不满。

第三，僵硬化指标与总体性生活之间的偏离。农村人居环境治理指标比较僵化，表现出局部性、孤立性、短期性等特点。然而，农民的生产生活空间具有融合性，生产生活互动具有较强的连带性，聚焦于生产生活的系统性与内在均衡，僵化的指标不符合农民生活的总体性要求。比如，基层政府为了打造干净、美观的空间而不考虑农民生活系统的实际需求，也不去配套设置相应的排污系统，而是简单地要求农民禁止散养家畜，实际上散养家畜符合农民自给自足的生活需要。又如，基层政府不准农民烧秸秆，也不准在房前屋后堆放秸秆，但是由于没有配套的合理处理秸秆的措施，农民只能偷偷烧秸秆或者丢在公共场所。农民生活实践超越了特定生产生活要素的局部规定，僵化的指标与农民的生产生活相割裂，容易造成生活治理排斥生产活动的问题，因而会引起农民的不满与反对。

(二)农村人居环境治理过程的过密化

在农村人居环境治理过程中存在过密化问题。为了完成上级规定的治理目标，基层政府投入了大量的资金、人力等资源，但资源的利用效率较低，表现为资金投入的过密化和人力投入的过密化。

第一，资金投入的过密化。T县将农村人居环境治理与美丽乡村建设相结合，大幅度提高了农村人居环境治理的标准，不仅对农村人居环境进行了整体的提档升级，而且按照3A级景点标准打造了一批环境示范村。在农村人居环境治理过程中，当地政府投入了大量的项目资源，每个村庄至少需要上百万的项目资金。项目资金来源分为两个部分：一是作为省级贫困县，T县具有涉农资金统筹整合权，每年统筹整合大部分涉农项目资金，将其打包成美丽乡村建设项目；二是县城投公司三年共获融资贷款2.8亿元，给每个示范村前期投入2千万元进行基础建设，后续还会不断地吸引社会资本投资参与乡村建设。当地政府为了打造农村人居环境，不惜挪用项目资金和融资贷款，但这些美丽景象基本上变成了发展的泡沫，需要当地财政持续不断地兜底，同时，美丽的环境还可能妨碍农民的正常生产生活，结果就是大量的资源投入没有获得相应的社会经济效益。

第二，人力投入的过密化。为了打造和维持美丽的环境，当地政府开展了大量的明察暗访工作，乡村两级不得不投入大量的人力来应对检查。根据检查的规格不同，乡村两级投入的人力也不同。T县基层政府每年给每个村8～9万元，村干部根据村情在村聘请5～10名保洁员，保洁员每天清扫公共道路和运送垃圾；分管环卫的村干部每天负责巡查和处理乡镇反馈的村庄不清洁点，乡镇则经常会派人到村庄检查并拍照上传系统，村干部就要召集保洁员处理并在原位置拍对比图上传系统。一般情况下，村庄1个月有一次大检查，而示范村可能每周有几次大检查，乡镇政府需要动员更多的人力(包村干部、村干部、保洁员和临聘小工齐上阵)，不仅要把村庄所有的角落清扫干净，还要将农民的房前屋后摆放整齐；很多农民觉得他们在折腾，根本不会配合村干部的工作，基层干部只能不断地劝说或亲自清理。当地政府对照僵化的指标不停地检查与迎检，但农民基本上成了旁观者和反对者，结果是投入了大量的人力并没有形成长效的美丽环境秩序。

三、农村人居环境治理过密化的形成原因

在政治与行政关系中，政治学的基本常识是“政治统领行政”，但现实中却往往出现了“行政吸纳政治”[9]的结果。本文中，农村人居环境治理过密化的困境就是“行政吸纳政治”逻辑塑造的结果。农村人居环境治理是国家引导农民追求美好生活的政治诉求，但在基层治理实践中却被行政体制的运作逻辑所吸纳，转化成农村人居环境治理过密化实践，最终结果是偏离了国家意志的初衷。县乡村三级组织构成了完整的基层治理体系，下文围绕县乡村组织呈现“行政吸纳政治”的逻辑，揭示农村人居环境治理过密化的实践过程。

(一)县级层面：政策刚化与自我加码的逻辑

中国的政策体系具有高度层级化的特点，中央出台的政策必须经过层级化的科层体系才能落地。在政策层层传达的过程中，各级政府需要对政策进行转换，目的是解决国家政策的统一性与地方差异性之间的矛盾，推动政策与基层治理体系的多维度契合。对进入基层治理场域的公共政策而言，县级政府的政策转换将对政策的整体转换效果产生重要影响。[10]县一级在国家政策体系中处于承上启下的接点位置[11]，具有把握国家政策目标与乡土社会需求的优势，需要保障一定的政策转换的自主空间，以发挥出因地制宜转换政策的能力。农村人居环境治理既是国家统一的公共政策，又关系到农民比较敏感的私人生活领域，需要县级政府进行有效的政策转换，使得自上而下的政策能够与基层治理体系和农民的生活需求相契合。

然而，为了扭转国家政策执行不规范的局面，上级政府重新调整了政策转换的层级配置，不断上移并控制政策转换的主导权。不同于县级政府比较了解基层社会的情况，上级政府将政策转换成有效的指标体系困难重重。因此，上级政府倾向于采用“顶格管理”的方式[12]，按照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”来设定指标体系，要求基层政府遵照顶格化的指标体系执行政策。在T县的农村人居环境治理实践中，上级政府建立了顶格化的指标体系，对政策目标、内容、进度等多方面进行指标量化。比如，村庄的“美化、绿化、量化、洁化”都有明确细致的考核指标，具体表现为比率、密度、数量等形式；农村人居环境治理实行三年行动，与之相关的空心村整治、美丽村庄建设、旱厕改革、污水改造等都有明确的进度安排。

为了确保指标体系能够得到有效贯彻，上级政府启动了政治化动员机制，通过排名、督查和问责等形式落实压力，使原本的常规工作变成了中心工作。在上级政府的横向排名竞争中，县级政府必然会进行自我加压，并且不断地强化对上负责的敏感性。由此，县级政府不仅不会因地制宜地转换政策，反而会将高标准进一步推向顶格目标。在农村人居环境治理实践中，T县政府驱动了中心工作模式，且出现了自我加码行为。一是县级政府不断提高农村人居环境治理的标准，如建构了点—线—面的治理布局以及“一镇一品”的特色要求等；二是县级政府为了实现超高目标而投入了大量的资源，如融资贷款、整合项目、行政动员等。因此，在刚性化政策环境背景下，县级政府失去了政策转换的空间和动力，紧紧围绕上级的指挥棒不断地进行自我加码，导致农村人居环境治理脱离实际，由此造成了过密化治理的困境。

(二)乡镇层面：压力强化与事本主义的逻辑

乡镇政府处于行政体系的末端，是一线治理的主要执行主体。在县域中心工作模式下，县委领导亲自挂帅，职能部门负责监督考核，乡镇政府被置于强化的县乡权力结构，不得不服从于县级政府的任务安排和职能部门的调度。[13]T县将农村人居环境治理与美丽乡村建设相结合，成立了以县委书记为组长的领导小组，其他县委领导对乡镇进行领导包干制[14]，农业农村局等部门负责调度和监督考核，各乡镇政府负责执行具体的治理任务。在农村人居环境治理过程中，上级各种督查考核不断扩展，既有县委督查，也有部门督查，还有纪委督查。更为重要的是，县级政府每季度会定期组织拉练，乡镇政府要在现场给县领导汇报情况，对于进度落后的乡镇要全县通报批评，县级领导还会派驻工作队进行现场督导。由此，农村人居环境治理的压力不断被强化，乡镇政府承担的治理任务的数量和难度也在不断扩大和增加。

然而，T县是中部地区的贫困县，乡镇的治理资源十分有限，治理资源与其承担的治理任务严重不匹配。乡镇政府主要依靠上级的转移支付，财政资源十分匮乏，年底大都需要“讨钱”。并且，乡镇政府嵌入乡土社会网络，比较依赖非正式治理资源。在这种治理资源的基础上，乡镇政府比较适合简约治理[15]模式。不过，当农村人居环境治理变成顶格化的政治任务后，乡镇政府进行低成本、柔性化治理的空间被极大地压缩了。比如，在村庄“美化、绿化、亮化、洁化”方面，很多工作指标都要求达到100%，而且要取得全部农民的同意，并要求在规定的时间内全部完成。这些治理任务往往标准高、时间紧、风险大，乡镇政府原来的治理方式日益难以适应这种治理要求，也无法充分、有效地开展社会动员工作。

在治理压力强化、治理资源有限的处境中，乡镇政府不得不调整治理方式，采用事本主义逻辑予以应对。事本主义逻辑强调对规则的遵守，按照既有规范完成任务，注重“事”(即任务)的完成本身。[16]在农村人居环境治理实践中，农民生活实践的复杂性在事本主义逻辑下被遮蔽，服务工作的考核指标从手段变成了目的，完成上级考核指标成为基层工作的主要内容。一方面，乡镇政府对基层干部进行严苛的进度管理，通过行政强制的方式完成紧急的治理任务，如拆除猪圈和整理“三大堆”等；另一方面，乡镇政府将资源优先配置到“看得见”的地方，通过形式化方式应对上级的严苛要求，如制造景观、制作材料等。在这种事本主义逻辑的作用下，乡镇政府只注重合规性而不注重有效性，高度依赖行政手段推动工作，同时又进一步增加了工作阻力，迫使乡镇政府进一步强化行政手段，由此导致农村人居环境治理不断陷入过密化的困境。

(三)村庄层面：行政控制与去政治化的逻辑

村级组织是基层治理体系的有机组成部分，既承担国家行政任务，又具有村民自治功能。随着国家资源下乡和乡村振兴战略的实施，村级组织的“行政化”趋势不断强化，形成了“强行政、弱自治”的局面。[17]基层政府有很强的诉求强化对村一级的行政控制。一是大量的治理任务与村级治理密切相关，县乡村三级组织形成了责任共同体；二是基层政府的治理资源比较有限，大量的治理任务需要行政村的积极配合。特别是为了应对“顶格管理”模式带来的压力，基层政府不断地对村级组织展开行政化改造。在2018年村级组织换届选举之际,T县政府全面推行村干部的“一肩挑”、年轻化和公职化，村级组织逐渐成为乡镇政府的行政派出机构，并且按照科层制的原则和程序落实上级任务，村干部形成了对上负责的官僚逻辑。

村级组织的行政化弱化了其自治功能，也影响村级治理事务的性质。虽然国家明确要求使农民成为自己美好生活建设的主体，但是农村人居环境治理没有转化成农民的自治事务，而是单纯地变成了上级布置的行政任务。在基层政府的行政控制下，村级组织倾向于按部就班地完成行政任务，没有真正形成政治动员。一是在农村人居环境治理的决策环节，形式民主取代了实质民主；村干部召开村民代表大会不是统筹农民需求，而是将民主协商会议变成了单纯地完成行政程序和在“制造同意”中传达上级的政策要求。二是在农村人居环境治理的执行环节，行政包办取代了社会参与，不论是配套设施的建设还是村庄的卫生清扫，村干部都未能有效地动员农民，主要依靠村级组织花钱购买服务。

农村人居环境治理是对村庄空间进行物质改造，属于农民生活治理的内容，涉及每个村民的利益、关系与价值。这就需要村级组织开启村庄政治过程，在民主动员中不断整合农民的多元化需求，形成集体利益共识和集体行动能力。在农村人居环境治理实践中，国家资源的输入和权力的介入为村庄营造了政治空间，目的是使农民自主建设美好家园。然而，自上而下的行政规范取代了自下而上的政治动员，行政控制弱化了村干部回应农民需求的动力，快速提高工作进度的要求压缩了村干部开展群众工作的空间，导致了农村人居环境治理过程中的“去政治化”。[18]在此背景下，农民从自主治理的责任主体变成了被治理的客体，村庄出现了“干部拼命干，农民冷漠看”的景象，农村人居环境治理陷入了过密化的困境。

四、农村人居环境治理过密化的后果

农村人居环境治理是乡村振兴战略的重要任务，满足了农民对美好生活的需求，但过密化治理实践偏离了农村人居环境治理的目标，最终给基层社会带来了诸多不良后果。

第一，基层公共服务供给的低效。农村人居环境治理是一项惠农政策，只有提高国家政策与乡村社会的契合性，才能提高公共服务供给的有效性。然而，在农村人居环境治理实践中，自上而下规定的指标体系往往以城市理念来改造村庄，如规定农民房前屋后禁止堆放柴草、禁止散养家畜等。而村庄是农民生产生活的重要场域，这些规定不符合农民的实际需求，甚至损害了农民正常的生产生活。对农民而言，农村人居环境治理要讲究实用性；对基层政府而言，农村人居环境治理要讲究规范性。为了应对上级政府的监督考核，基层政府趋向于形式化地执行上级政策，不重视农民实际的生产生活需求。由此，农村人居环境治理逐渐变成了形式化的公共服务，国家惠农政策在实践中偏离了农民需求，大量的公共资源未能有效地转化成农民的公共福祉。

第二，基层政权认同的不断弱化。当前，国家试图通过有效的生活治理确立乡村社会的新秩序。[19]农村人居环境治理是生活治理的重要内容，涉及农民生活习惯和价值观念的转型，需要通过柔性化治理的方式潜移默化地引导农民，以提高农民对生活治理的认同度。然而，在农村人居环境治理实践中，上级政府严格控制政策进度，为了快速推进治理任务，基层政府倾向于广泛地采用行政强制手段，如强行拆除农用附属房、鸡圈猪圈等。这表明，国家权力在基层社会不仅没有柔化，反而不断地被基层政府锐化了。基层政府的行为激起了农民的诸多不满，农民认为基层政府在折腾，讽刺基层干部在表演，甚至引起了激烈的干群冲突。农村人居环境治理本来是国家的一项利民政策，但是在基层实践中并未得到社会的认同，反而在不断损害基层政权的形象。

第三，基层治理资源的过度耗损。农村人居环境治理是一项长期工程，基层政府只有具备可持续的治理能力，才能不断地提高农村人居环境质量。然而，在农村人居环境治理实践中，上级政府的政策指标超出了基层政府的治理能力，基层政府只能不断地透支有限的治理资源，如县级政府融资贷款、整合项目等。因此，大量的公共资源被损耗在“形式达标”上，使得有限的治理资源不断地被浪费，用于实质治理的资源在进一步减少。同时，在长期的高压治理环境中，基层干部普遍被过度动员，并且处于两头不讨好的境地，其工作积极性不断地被琐事消耗，如经常打扫卫生、整理柴草、制作材料等。可以说，农村人居环境治理日益变成短期行为，基层治理资源被过度耗损，最终破坏了基层政府的可持续治理能力。

五、结论与讨论

随着乡村振兴战略的实施，国家高度重视农村人居环境治理，但基层政府在治理过程中却遭遇到了实践困境。T县的实践经验表明，农村人居环境治理陷入了过密化困境。基层政府按照一套超越实际需求的标准进行治理，投入了大量的资源改造农村人居环境样态，却未能真正提高服务农民生活的效率，反而滋生了大量的基层治理问题，最终陷入“高投入、低效率”的治理模式。具体而言，一是农村人居环境治理规则中存在过密化的困境，表现为精细化理念与理性化生活之间的偏离、标准化管理与不规则生活之间的偏离以及僵硬化指标与总体性生活之间的偏离；二是农村人居环境治理过程中存在过密化的困境，表现为资金投入的过密化和人力投入的过密化。过密化治理实践偏离了农村人居环境治理目标，带来了基层公共服务供给的低效、基层政权认同的不断弱化、基层治理资源的过度耗损等不良后果。

实际上，农村人居环境治理的实践困境与基层治理体系的演变密不可分，从县乡村三级组织行为呈现出来。一是作为一线政策的主体，县级政府本来要对上级政策进行因地制宜的转换，却在政策刚化下失去了政策转换的空间，结果采取了自我加码的逻辑，不断提高了治理标准；二是作为一线治理主体，乡镇政府本来采取多样化的政策手段配置治理资源，却在县级政府的压力强化下失去了灵活空间，结果采取了事本主义逻辑，高度依赖行政强制手段；三是作为一线需求的反馈主体，村级组织本来要开启政治动员统筹农民的多元化需求，却在乡镇政府的行政控制下失去了政治空间，结果采取了去政治化逻辑，出现了脱离广大农民生活实践的倾向。可见，县乡村构成了完整的基层治理体系，共同形塑“行政吸纳政治”逻辑，使得农村人居环境治理陷入过密化的困境。

农村人居环境治理不仅要有自上而下的设计，而且要有自下而上的探索，只有实现两者的有机结合，才能发挥出上下两个方面的积极性。总体而言，农村人居环境治理只有嵌入基层社会并与基层的治理目标、治理能力和社会需求相契合，才能满足农民对人居环境的功能需求。第一，农村人居环境治理应当因地制宜，尊重农村社会的基本现实，建立科学合理的治理目标，有效地发挥县级政府的政策转换功能；第二，农村人居环境治理应当与基层治理能力相匹配，允许多样化的政策执行手段，激活基层治理体系的积极因素，有效地发挥乡镇政府配置资源的灵活性；第三，农村人居环境治理的关键是契合社会需求，重视农民的普遍性需求，树立农民的主体性地位，有效地发挥村级组织的自治功能。