政策试验何以在中国落地开花？——基于中西方文化差异视角

刘素君

（中国政法大学 北京 100088）

问题的提出：

政策试验自20世纪20年代以来就被证明是一个行之有效的政策工具，是深深根植于中国政策过程的关键性机制。党的十三大报告指出：“各项改革都要注重试验，鼓励探索，注意找到切实的过渡措施和办法，做到循序渐进”。[1]党的十五大报告再一次强调了“需要积极探索，大胆试验，尊重群众的首创精神”的重要性。[2]过去上百年间，政策试验为推进国家和社会治理，起到不可或缺的重要作用，是中国体制机制创新、行政事业改革中的关键一环。本文将在考察历史实践经验的基础上，提出一个重要却还未曾充分探讨的理论问题：政策试验何以在中国落地生根、生根发芽、遍地开花？

由此引出了接下来的问题，为何中国能够开展政策试验，而在西方国家未能有效使用该项政策工具？一个国家成功开展政策试验的影响因素有哪些？政策试验成功的因果机制是什么？本文拟基于中西方文化差异视角，对中西方文化的本体论、认识论和方法论进行比较研究，试图分析政策试验能够在中国落地生根、生根发芽、遍地开花的原因。

一、政策试验的意涵及特征

政策试验可以理解为是中国政府政策创新的“集成器”，通过对政策试验的理论意涵进行研究，分析政策试验的创新性、灵活性和可扩散性这三重特性，有助于进一步把握政策试验在中国落地生根、生根发芽、遍地开花的深层机理。

（一）政策试验的理论意涵

政策试验是中国政府政策过程中的一种特殊实践，在中国经济社会发展与国家治理过程中发挥了巨大作用。近年来学术界对政策试验投入了越来越多的关注，有学者认为，“政策试验可以帮助我们弄清楚究竟是什么导致了行为变化，产生有利于创业、投资和经济增长的制度创新。”[3]从广义角度上讲，政策试验是政策制定的循环过程。从这一层面上理解，所有的政策制定都可以被认为是政策试验。从狭义角度上讲，“政策试验是指各试验单位通过不同尝试，找出完成任务的办法或克服新出现的挑战。”[4]对比来看，狭义角度的政策试验突出的是为完成任务或是为克服挑战，更加具体，更有针对性，因此本文将采用狭义层面的政策试验。

（二）创新性：实现“从0到1”的本质转变

政策试验可以实现“从0到1”之间的转变，超越了依靠修补既定政策推进社会发展的渐进式改革方式。中国政策试验首先要明确一点，即与传统理论假定的政策过程存在本质区别，它是一种极具创造性的治理制度，这种创新不仅体现在政策内容中，而且贯穿在政策过程的顺序中。学界公认的政策制定过程步骤应是：政策分析—政策制定—政策执行—政策效果评估等，而政策试验的独特之处就在于其政策制定的步骤相反，先执行，后才进行政策制定或起草相应规章法律。“西方政策创新与扩散理论重行为过程的研究范式无法对中国政策试验中的政策内容变迁作出解读。”[5]但中国的政策试验并非政府随意拍脑门决策，而是在多次论证、多方会谈之后，进行的目标明确、条块协同的相关主体的集体行动。一旦试验成功，此项创新政策将会为上层决策者制定政策提供更多的选择，实现“从无到有”的本质转变。

（三）灵活性：平衡“不同目标”的弹性张力

外界环境总是处于不断的变动之中，任何提前设计的一揽子改革方案都无法充分考虑到实践过程中出现的各种突发情况。而政策试验的灵活性特征可以有效应对外界的不确定性。改革开放的总设计师邓小平同志提出，要把发展目标的紧迫性和发展过程的渐进性很好地结合起来，一方面，他强调发展目标要高，发展速度要快；另一方面，他又强调“实事求是，一切从实际出发”，强调“摸着石头过河”。[6]政策试验恰是可以满足这两点要求的政策工具，其本身的灵活性既可以避免因目标过高而导致的急躁冒进，又可以避免因强调渐进而出现的因循守旧。政策试验行为主体通过不断灵活尝试各种方法、步骤，根据具体情况加以调整，最大程度地避免政策失败带来的成本损失，最终找出有效可行的政策。

（四）可扩散性：形成“由点到面”的升级推广

政策试验通常以某一领域，在某一地区或几个地区尝试性地推出新政策，如果试验效果未达到预期，那么将会对政策进行修正或是重新制定政策方案，实现了最大程度上的及时止损；如果试验达到预期，那么该政策将会在中央政府的推广之下迅速推广和普及，使这一政策在全国范围内“遍地开花”。这是一种“由点到面”的工作形式，核心是“由点到面”制定和推广政策，因地制宜地实施政策。政策试验在中国经济迅猛发展的过程中扮演着至关重要的角色，其本身具有可扩散性的特征，是中国政府优势明显的政策工具，也是国家治理现代化进程中必不可少的重要组成部分。

二、中西方文化差异比较

“文化”的内涵和外延十分丰富。在我国，“文化”一词最早源于《易经》，“观乎天文，以察时变，观乎人文，以化天成”，文化即按照人理之伦序起到教化功用。在《哲学大辞典》的解释中，文化，广义上指的是人类在社会实践过程中所获得的物质、精神的生产能力和创造的物质、精神财富的总和，狭义上指的是精神生产能力和精神产品。[7]因此，文化可以理解为人类的一种精神产物。东西方国家在不同的历史发展过程中形成了不同的文化，二者之间的文化差异主要体现在本体论、认识论和方法论三个方面，本文试图从上述三个维度探析由中西方文化差异带来的制度差异，为政策试验为何只能在中国落地生根、生根发芽、遍地开花提供理论解释。

（一）本体论差异：团体本位与个体本位

“格物、致知、正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”，出自《礼记—大学》，是儒学经典思想—八项条目的主要内容，也是儒学“内圣外王”思想的体现。八条目深刻揭示了中国人的处世哲学，从个人到团体，从“小我”实现“大我”，从自身修养到天下太平。“天下兴亡，匹夫有责”体现了强烈的爱国情怀与个人使命。中华文化最深刻的体现形式是国与家的统一，国—家一体化社会体制，在此基础上形成伦理政治的社会结构原理与人情主义的伦理精神形态，成为传统伦理最为重要的基础与根源。[8]中国人从小便受到个人服从集体、少数服从多数的教育，树立从大局出发的思想观念，认为只有社会良好地运转起来了，个人才能够得到更好的发展，中华文化始终强调社会意识以及群体意识，集体中的一个人取得了成就，那么集体都会感到骄傲和光荣。中华文化始终强调社会意识以及群体意识，“中国的民族有一种同根意识，形成了很强的凝聚力” 。[9]在每个中国人的思想观念中，国家观念根深蒂固。这是中华文化从个体到整体，从局部到全局观念的重要思想来源。

个体本位的思想是西方文化的首要原则。“西方文化更加注重个体的自由，认为每个人的地位都是平等的，父母与子女也不例外。”[10]整体而言，西方文化团体意识相对淡薄，个体意识极强。美国《独立宣言》开篇即强调：人生而平等，上帝赋予他若干不可剥夺的权利， 其中包括生命权、自由以及对幸福的追求。西方文化认为，个人有权决定自身的生活方式，人是社会的基础，社会是建立在个人的基础之上的，因此个人利益高于一切，只有免受家庭和其他群体的羁绊，才能将个人的潜能最大程度地发挥。这样的思维方式成了西方民主政治与政党政治的重要思想来源。

（二）认识论差异：中庸之道与二元对立

中国文化崇尚中庸之道。“一阴一阳之谓道也”，出自中国经典书目《易经》。这句话揭示了中国人用阴阳观点来看待问题的思维方式，造就了中国人更加灵活的处事方式，形成了中国人既要A又要B的灵活特性。从《易经》开始，灵活变化的思想意识就已经在中国人的思维观念中形成。中国人擅长适应各种复杂的变化，并且通过不断调整、更新个人观点和方法，使用最佳的方法来解决问题。这种思维方式同样体现在国家治理过程之中，中国虽是中央集权制国家，但在制度机制设计上刻意模糊了制度边界，导致不同制度机制边界呈现一种暧昧状态，地方政府在政策落实和实际治理过程中存在着可操作性场域，有很大的弹性空间。这是中国地方政策执行灵活性的重要思想来源。韩博天称中国独特的治理模式为“红天鹅”，在世界上是绝无仅有的。

西方文化强调二元对立，将自然视为与人类相对应的客体，是人类认知的对象，将人与客观世界区别开，甚至对立起来，通过征服和支配客观世界来满足人类的发展需要。这种视角之下，自然万物与人类存在根本区别，客观存在的对象，没有感情与善恶。西方文化认为人类只有在竞争意识或是生存危机之时，才能充分发挥出人的能动性及主体性，进而认识自然、利用自然、改造自然，最终造福自身。“主－客”二分的思维方式，强调了人类主体与万物客体的分立地位。这是西方社会政治与行政二分的文化渊源。

（三）方法论差异：用心文化与用脑文化

中方文化强调直观体悟，可以理解为用心文化。“循所闻而得其意， 心之察也”，出自《墨经》，此处可以体现中国人所强调的“用心”看待事物。“用心”意味着用更加感性和抽象的思维方式来领悟和把握真理。感性且抽象的思维并非实验论证、演绎推导，而是基于当前状态，凭借自身的知识经验，掺杂着直观感受，对事物进行抽象联系和判断，只是一种发散性和开放性的思维过程，自身带有非同一般的创新性逻辑。这是中国策略性处理高度政治化的不确定性过程，创新性化解人事竞争、利益冲突、经济发展缓慢等多重挑战的重要思想渊源。

西方文化是用脑文化，更加注重理性思辨的过程。著名哲学家柏拉图认为作为灵魂的三部分：“专思感性的欲望在胃里， 沉湎于愤怒和好斗的情欲在心中，而最高贵的理性在头脑中。”[11]自古希腊时期开始，哲学家和自然科学家就将抽象逻辑思维方式当作是认识世界和改造世界的基本手段，将“逻辑学”或“分析学”作为一种科学工具。西方哲学家认为，只有思辨理性的东西才是最真实、最完善、最美好的。西方文化中，西方文化，经济上重契约，社会上重法律，道德上重上帝，科学上重真理，其实法律、上帝、真理，也是“人”与不同对象订立的“契约”。用脑文化是西方刚性制度的文化来源。

三、政策试验与中国政治制度韧性

中国政治制度韧性体现在政策试验的选点逻辑——初期探索——升级扩散的过程之中，为政策试验灵活性、创新性和可扩散性提供了适应空间，而与中国不同的西方国家为何不可呢？

（一）政策试验的选点逻辑

中国政策试验的选点中，包含着偶然性和必然性两种因素。偶然性因素体现在具有中国特色的“地方领导人效应”方面，必然性因素体现在地方政府的牟利自主性和地方本身资源禀赋优势方面。“地方领导人效应”可以理解为官场生态分析中的，该领导人是否具有更明显的信息优势和变革创新能力，是否具有更强的资源获取能力以及说服能力。韩博天的研究认为，在试点正式通知下发之前，地方官员会凭借自身优势为了获得试点资格到处游说，而“地方领导人效应”在此时可以得到充分的显现。一个地方干部的资源获取能力在很大程度上可以决定该地区能否成为政策试点。

地方政府发挥自身牟利自主性，表现为一种激励与约束机制，是政府整体实力的调动过程；地方本身的自由禀赋优势，包括地区经济发展水平，选点平衡性的问题，同样是地方成为试点的另外重要影响因素。一个地方可否成为试点区，要关注该地区是否具备成为试点的特征因素，以及与试点内容相关的其他优势。

如该地区的综合实力很强，经济实力雄厚，改革实践能力很强，地方已经具备试验开展的必要特定条件，或是已经开展了相应的改革，相应改革的程度正好是试验开展需要的程度等，都可以被认为是成为试点的优势。地方政府的牟利自主性和地方本身资源禀赋优势是该地区能否成为政策试点的核心因素。

而西方国家的现代政治是政党政治，赢得选票获取政治权力是政党存在的根本目的。获得选民的好感不在于为选民真正做了什么，可能几句俏皮话更能赢得选民的好感以及选举的胜利。这是因为，与一套逻辑自洽的话语体系不同，任何一种实验都有可能从多种不同的视角与维度受到审视和解读，一些人说“好得很”， 而另一些人就可能说“糟得很”。[12]在西方政党政治的制度框架下，即使有条件做政策试验且试验非常成功，但是由于利益牵绊，很可能在州政府之间无法获得推广，而更重要的是未必能够增加选举获胜机会。因此，政党制度下的西方国家，不具备政策试验萌芽的土壤。

（二）政策试验的初期探索

政策试点确定下来之后，进入到前置于上级正式试验的自主试验环节，上级政府尚未完全制定政策目标和政策内容，下级政府因此有了较大的自主空间。

“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”。[13]下级政府可能会可以选择与竞争对手完全不同的政策工具，以获得具有“创新性”的光荣称号。因此，在前试点阶段，下级政府使用出各自不同的政策工具，他们表现各异，各式创新政策频出。上级政府将政策内容确定下来之后，下级政府的少数先进者，同时也是前试点阶段的积极创新者将迅速跟进，这时仍处于竞争阶段。但此时的竞争并非为了创新称号而争，而是为了比较谁能更加快速地领悟上级领导的意图并严格地执行下去。政策试验的意义在于为政策试错，从而寻找到最优方案，其本质是一种政策制定的过程。地方政府自主性的增长为政策试验提供了制度灵活性。

与西方传统文化崇力尚争，二元对立相对应的是，制度的政治与行政二分。二分法大体描绘出西方基本的政治制度功能划分，议会是决策机构，政府是执行机构，议会决策之后，不论在政治、经济、社会、文化、外交、科技、国防和教育等的任何领域的政策制定，最终都将以法律形式体现。法律一旦形成，意味着制度就具有了刚性，感性的政策试验所需要的施展空间被完全剥夺，试验经验也不会对政策的完善作出任何贡献。

（三）政策试验的升级扩散

政策试验在试点试行成功之后，由中央决定，系统制定周密可行且具有较长时效的政策方案，经过有步骤地实施后，试验项目将可以在全国范围内迅速升级扩散，遍地开花。“由点到面”的目的在于以渐进的方式推动政策的顺利落实，[14]“这种方式被认为是一种较为稳妥的方式，”[15]不同地方政府在政策落实中可以根据因地制宜地进行调整，将该项政策最大程度地发挥效用。政策试验在我国已有近百年的历史，经过长期实践的磨炼与证明，现在已经被广泛认可，并且被当作是一项成功的政策工具被广泛应用于国家治理的现代化进程中。政策试验在有效地平衡改革与稳定间关系的同时，又不失其开拓性和创新性，是真正意义上的中国文化中孕育的政策经验产物。目前，政策试验经过长期实践磨炼，试验方法已经比较完备，政府在各层级、各领域对于政策试验工具的使用已经轻车驾熟，政策试验已经被运用到越来越多的改革事项中去。应该明确的是，政策试验首要的利益相关者是行政体系内部的各级政府，政府间关系主体的利益一致性认知主导了政策扩散的进度。而中国地方服从中央，下级服从上级的制度框架，天然地可以很好地平衡政策试验中各方相关者利益。

西方社会现行政治体制是自由民主制度，也可以理解为是一种“不安分的制度”，是“非此即彼”“在生存中斗争、靠斗争生存”的制度。在会议场合公开争吵和斗争，引发舆论大战的场景，在西方国家司空见惯。而政策试验这种“试对”或是“试错”政策工具，需要在合理的资源分配、井然的政治秩序前提下才能够顺利应用。西方文化下的政治博弈结果形成之前，任何一点利益问题都将引起激烈的辩论和争吵，在这样的环境中，政策试验是无法成功开展的。因此，在西方文化下的民主制度下，初始利益分配可能不均衡的政策试验是很难运作起来的。

四、结论

政策试验可以在中国落地生根、生根发芽、遍地开花是具有其必然性的。通过上文的研究，可以得出这样的结论：开展政策试验需要在稳定的政治环境下才能得以进行，只有在可以有效平衡及有力把控各方利益主体的框架制度之下，政策试验才有成功的基础，才更可能进一步在全国范围内扩散，而中国在此方面具有明显优势。从政策试点的选择——政策试验的初期探索——政策试验的升级扩散的过程中可以看到：政策试验兼具灵活性、创新性和可扩散性三大基本特性，只有中国具有能够有效平衡和把控各方政策参与者利益的政治制度，只有在这种制度框架之下才可以确保各方政策主体的有序参与，才更有可能成功开展政策试验，并进一步在全国范围内扩散。西方社会中的政党政治、政治与行政二元分立、民主政治，不能在政策试验中有秩序有效率地平衡各方政策参与者的利益，不能为政策试验提供所需要的生存条件。