政治吸纳与包容共生：慈善事业转型中的弹性政府与慈善组织关系演变

苏颖萱 周瑛

（同济大学 上海 200092）

随着现代社会政治经济以及公民意识的不断发展，国家如何增强治理能力成为现代化建设进程中一个关键问题。社会声音的不断壮大同时也导致原本负责执行的科层制官僚政府并不能够按照原有机构、人员等基本要求满足社会多样化需求。“弹性政府”成为政府机构改革以及发展过程中的必然趋势。面对瞬息万变的社会外部环境以及互联网时代民众快速集体行动，政府只有通过充分调用弹性要素进行政治吸纳以及包容共生才能够实现稳定舆情，应对多元挑战从而提高自身治理能力的最终目标。

社会外部环境的动态性、不可预测性以及政府政策回应的相对滞后性，致使政府不得不具有一定“弹性”与社会形成即时互动，在国内慈善事业转型发展中，正是政府“弹性”放权推进慈善组织去行政化改革才最终造就了如今慈善项目百花齐放的“人人公益”时代的到来。

一、现代国内慈善事业发展回顾

政府机构的基本要素指的是在政府运行过程中所必需的制度化基础条件，如立法、司法机关等，而非基本要素则是指政府能够在不断运行中发展出协调和辅助原有基本职能的条件和规则，主要包括政府弹性因素和外脑。[1]而在国内慈善事业转型发展过程中，政府通过向作为非制度化弹性因素的社会组织不断放权，实现了弹性政府从慈善家长式管理向公益多主体治理的方向转变。

作为捐赠者利用自身掌握财富、权力等相对优势资源对捐助对象进行多种方式救助的利他性质活动，慈善活动在我国的发展并非从近现代才兴起的，早在中国古代就有灾年开仓放粮、兴办粥棚慈善活动的出现。不过有所不同的是，古代专制帝国体制下的家国同构社会，其慈善活动往往也会成为维护或彰显皇家或皇帝家长式权威的工具和手段。而对当代国内慈善事业的发展回顾，实质上也是对政府与慈善组织动态互动，政府不断调试改革的过程回顾。陈斌在2018年就提出通过慈善组织的发展形态、政府政策影响能力以及慈善参与主体对改革开放以后的慈善组织进行了探索期、正名期、发展期、转型期的阶段划分。[2]而本文则是以2008年作为我国慈善去行政化改革发展元年作为关键节点，通过分析政府慈善体制改革与慈善组织之间关系对我国现代慈善事业进行三阶段划分。

（一）国内慈善事业发展阶段（1978-）

1.准官方机构主导阶段（1978 -2008年）

中国红十字会（以下简称“红会”）作为准官方慈善机构自改革开放以来始终在我国慈善事业以及各项慈善活动中发挥主导作用，其内部人员也多具有一定的行政级别和行政编制。中国红十字会总会荣誉会长往往由国家主席或副主席担任，江泽民、胡锦涛、李源潮直至如今的王岐山都担任过红十字会总会的名誉会长，县级以上红会机关工作人员也参照《中华人民共和国公务员法》进行管理。这种准官方机构主导我国慈善事业的局面持续了近30年时间，红会也不断在全国各地发展壮大，成为一个成熟的系统化官办基金会。2008年汶川地震使得“慈善”第一次真正走进公众视野。但是如红会工作人员无意中爆出帐篷单价万元帐篷等事件的发生却并没有给人们留下慈善的良善印象，长期的行政化体制管理带来的是红会内部结构僵化以及官僚慈善等弊端。与红会危机同时显现的是，作为准官方组织的基金会，红会在运用公权力开展慈善活动的同时日益暴露出种种问题，无论是其内部行政体制造成官僚与具体组织活动人员的权力错位、官方力量主导慈善事业引发红头文件“指标式”募捐怪象、还是汶川地震中的红会万元帐篷风波都表明原有慈善体制并不能够应对舆情质疑并且推动国内慈善事业长足发展，以红会等准行政机构主导的国内慈善格局亟需做出改变。

2.民间慈善组织快速发展期（2008 -2016年）

自各地红会危机、“郭美美事件”等风险个案出现之后，红会作为准官方行政机构受到多方舆论声讨，关于慈善视野内的去行政化改革也展开了一系列论争。红会内外部对于慈善事业去行政化改革以及红会等准行政化机构体制改革态度形成鲜明反差，而政府则以放宽民间组织注册登记限制对慈善体制改革首先做出正面回应。2007年，作为国内首家民间公募机构“壹基金”成立，国内民间组织也如雨后春笋般不断发展壮大。“壹基金”等民间组织的壮大与国家力量背后推动密不可分。2013年，利用互联网技术开展的互联网公益众筹将商业众筹与公益事业有机结合，为民间慈善机构提供了更加广阔的发展空间，也使“人人公益”成为可能。以上海市为例，上海市于2016年完成92家市级和170家区级试点单位完成脱钩工作。各级地方政府都开展了相关“脱钩”以及相关“去行政化改革”行动。国内慈善组织进入这一发展阶段后，官方主导把控的家长式慈善局面被打破，政府公权力对慈善事业的干预也逐渐放松。与此同时，慈善组织以及社会组织的快速发展也出现了一些不可避免的问题，部分社会组织出现活动质量低下、对政府产生依附性及路径依赖、活动经费不足等困难。如何引导社会慈善组织健康长足发展成为该阶段发展中亟待解决的问题。

3.“人人公益”政府有限规范阶段（2016年-）

2016年9月，历经十年酝酿期的《中华人民共和国慈善法》（下文简称《慈善法》）出台，根据诈捐、骗捐频生问题对慈善组织公开募捐资格作出限定，并且由民政部指定慈善组织平台发布公开募捐信息，可谓是对于国内慈善事业格局的一次重大调整和重新洗牌。[3]与早期慈善官方主导控制国内活动的手段截然不同，国家力量这次并没有通过直接介入慈善组织内部运转进行干预，而是通过为国内慈善事业以及慈善组织发展搭建外部环境，制定法律框架。《中华人民共和国红十字会法》也在2017年及时进行修订，增加了红十字会监事会、财产监督以及法律责任等相关部分，通过制度性改革回应红十字会舆论危机。虽然《慈善法》等相关法律法规以及政府公共政策对于公开募捐资格限定、个人求助项目相关规定、项目文案真实度等具体规定并不尽如人意（个人求助类项目真实性由项目发起人负责，而个人求助类项目仍占我国慈善项目很大比重），仍需要在法律定位、发起主体责任和平台责任等方面进一步完善，[4]但《慈善法》以及国内慈善基金会体制改革仍是国家与社会开放边界进行互动，积极探索引导国内慈善事业进一步发展的良好开端。在中央政府顶层设计、地方政府适度裁量、基层民众积极反馈的共同努力下未来我国慈善事业必将会随着国内相关法律细则、政策规范以及概念界定等的不断完善而获得一个有成熟法律政策保障的外部发展环境。

（二）当前国内互联网公益现状及特点

当前国内公益活动主要依托互联网形式展开，利用互联网技术不但能够扩大传播范围、提高传播速度从而快速形成社会公众的集体响应，从而使社会组织及公众能够通过互联网话语权增加政府内部张力，而且还能够促使整个慈善公益过程更有吸引力和活力。互联网平台为社会公益组织与政府以及公众之间提供双向互动的渠道，从而使得从前“官与民”之间的动态博弈成为了一种双向选择、双向沟通的良性互动关系。

1.慈善活动项目化、商业化

自2011年互联网公益众筹兴起以来，我国公益活动由原来的传统募捐箱的压力募捐形式转变成为互联网捐赠，由于互联网捐赠具有一定私密性，没有了集体压力的捐赠人更有可能倾向于小额捐赠或仅以转发推广方式参与慈善活动。这就要求作为慈善创意源泉的社会组织将商业化、项目化思维融入公益活动之中，从而能够高效快捷地吸引更多捐赠者的参与。与此同时，在全民参与的互联网公益时代，任何一个公益想法都可能成为可能，各类社会组织和基金会在捐赠式项目发起中的权重不断增大，使得公益事业改革、民间行动带动国家改革真正成为可能，为我国公益事业去行政化改革提供自下而上的推动力。[5]“公益群体”内部认同感不断加强也极大促进互联网公益逐步成为一项长期的集体性行动。以“腾讯公益”为例，进入平台首页就可以看到，由中华思源工程扶贫基金会发起的历时5年之久的“爱的分贝”贫困聋儿康复救助项目，其历史善款总额以及爱心总人次都进行实时公示，目前该项目已经吸引上亿爱心捐赠者的支持。互联网公益作为慈善事业与商业化运作融合的产物，其通过商业思维扩大项目传播范围与效率的同时也为社会公益组织、政府、社会公众提供更优质、及时、快捷的反馈互动平台。

2.基于信任语境的双向选择机制

在传统社会结构的价值观念中，“官”总是作为权力的代理人具有相对的资源权力优势，因而总是处于力量对比的强势地位。而“仁者爱人”的儒家思想往往是通过“爱人”来取得权力的合法性权威，“被爱之人”往往也是处于社会结构劣势地位的弱势群体。这种过于鲜明的强弱对比使得人们对于慈善也产生了更为强烈的观念认知，导致相对弱势社会组织产生对政府的路径依赖以及我国受传统观念影响的片面慈善观（通过“苦情项目”筹款）。在社会公益组织与准官方机构交接转换的过渡时期，社会组织面临慈善活动难以开展，公益活动同质化等诸多问题，缺乏官方强制力的慈善组织一时间难以为继。互联网时代的出现通过互联网话语权以及舆论压力等方式打破了官方把控慈善事业、民间慈善组织发展乏力的僵局，互联网公益众筹平台的出现以及新格局下出台的《慈善法》关于公募资格的相关规定，形成了社会公众与公益项目发起方（包括慈善组织、个人及公益众筹平台）、社会组织与公募基金会、慈善组织与政府之间一种基于信任语境的双向选择机制。首先，社会公众在选择捐赠项目时能够根据自身对于慈善组织发起方以及公益众筹平台的信任程度及综合印象进行评估，从而选择自己信赖的项目发起方进行公益参与，支持慈善项目。除此之外，对于项目发起方来说，其可以通过互联网技术对其捐赠者人群进行社会角色定位和分析，选择综合参与公益项目能力较高的群体进行项目定位和宣传。其次，由于2016年《慈善法》相关规定，一般社会慈善组织想要发起公开募捐需要依托具有公募资格的慈善基金会或慈善机构，在此情况下人们可能形成不具备公募资格社会公益组织处于相对弱势地位的一般印象，而实质上，二者并非是传统意义上的支配-服从或动态博弈的力量对比关系，一般社会组织也能够根据对公募基金会知名度以及发起项目能力的信任程度对其进行选择对接。最后，对于慈善组织和政府来说，慈善事业去行政化改革虽然将政府的直接干预逐步减少，但许多社会组织由于自身力量不足，也会对依托政府官方背景以及能力开展慈善活动产生一定的路径依赖。而随着慈善组织的不断竞争发展以及互联网公益形式的出现，慈善组织与政府之间的关系也逐渐产生变化。具有相对成熟运营模式的社会组织能够运用自身力量推动互联网公益不断发展完善，在民政部对社会慈善组织进行评估选择的同时，这些社会组织也能够运用自身传播优势发出一定声音影响乃至选择政府干预慈善活动方式。面对互联网新格局下的国内公益慈善形势，政府也通过自身张力作出及时回应，利用互联网技术与社会各方形成互动，以民政部社会组织管理局为例，其通过互联网技术主办“慈善中国”平台，从而以发布公益项目、慈善信息公示以及慈善公募组织资格限定等互联网公示方式，对互联网公益做出一定规范和外部制约。

二、从资源性干预到包容共生

由于我国特殊的历史发展背景、政府回应滞后性以及政党-国家的特殊政治体制等原因，导致在新中国成立后很长一段时间，本应该作为民间活动的慈善事业始终由政府进行主导并有序开展。这种将政府公权力与慈善事业相结合的方式虽然能够一定程度上规范慈善活动的开展进行，并且规避民间自由进行慈善活动导致无序、失信乃至诈捐骗捐风险。但政府过于强大以及长期慈善体制官僚化、慈善形式固化也会出现社会力量不足，公民参与出现无力感等问题，这样一来，公益活动缺乏社会公众支持，民众对于慈善持冷漠态度，导致政府不得不运用行政手段保证慈善活动开展，例如以“红头文件”形式强制募捐等，公益慈善不得不陷入体制僵化危机。

（一）政府过度干预慈善事业弊端（政府基本要素滞后性）

慈善事业作为利他性质的公益事业，其公益性致使其在很长一段时间无人问津，市场配置的趋利倾向并不能保证慈善事业的多元化运转，在慈善主体缺位、慈善发展后劲不足的情况下，政府能够通过其强制力和权威保证慈善事业的基本运行，这种运行方式实际上并不能够促进慈善事业进一步兴起壮大，因而导致我国慈善事业发展长时间处于滞后阶段。

政府包办慈善活动虽然已经成为国内慈善事业发展的一个历史阶段，但其也是市场供给不足、社会组织力量薄弱等多重因素造成的必然产物。在这一发展阶段中，慈善事业发展面临了多重发展问题及困境。首先，政府通过领导干部与慈善组织内部挂职或内部成员赋予行政级别的方式来保障慈善组织的内部运行，这种在慈善组织内部设定一定行政级别能够赋予慈善组织一定权威保证公益活动的实施。而面对动态变化的复杂的慈善外部环境和社会舆论，相对封闭滞后的政府组织并不能及时进行弹性调试并快速回应危机事件。与此同时，内部官僚化与实际活动操作人员之间的权力不平衡也会导致组织内部矛盾，造成慈善活动走形式等现象。其次，政府大包大揽慈善并不能发挥公益活动的实际效果。公益的特殊性就在于其能够通过社会公众多元主体参与最终实现回报公众形成合作共赢公益之效，慈善活动的开展需要充分调动社会资本从而才能真正实现公益。[6]而政府过度干预慈善则会导致公益组织“营养不良”，陷入发展困境。

最后，政府投资公益领域往往并不能够取得实质性的经济收入，而仅仅能够通过公众评价等反馈信息获得社会收益和公众合法性认同。因而一旦出现慈善负面新闻引起公众关注，原有的官办慈善的微弱平衡格局也必然会被打破。以红十字会为例，作为准官方基金会的红会自2008年汶川地震中“万元帐篷事件”之后，“郭美美事件”“红会万元餐事件”等相关负面危机个案层出不穷。社会公众在接受这些负面新闻的同时，也对红会等官办慈善现象产生不满情绪，倒逼政府进行慈善事业去行政化改革。

（二）社会公益组织自由发展困境

随着社会结构的转型发展以及“公民社会”的兴起，社会组织在公益领域发挥的作用也得到了进一步重视。2007年李连杰发起创立“壹基金”成为我国首家民间公募基金会。2011年由南京大学、南京邮电大学学生社团发起的我国国内首个公益无烟宣传项目《公益活动——无烟骑行》在国内互联网公益众筹平台正式上线。国内公益社会组织伴随慈善事业转型逐渐发展壮大，社会组织无论是在上线组织数量上还是组织自身运营质量上都有了很大提高。而随着公益事业民间力量的不断增强，而NGO等非制度化弹性要素在缺乏一定规约的情况下面临着发展不成熟等问题，社会组织发展面临一系列问题和困境亟待解决。

首先，由于当前国内公益事业发展并不成熟，作为民间力量的社会公益组织往往需要承担自身运营成本，而面临社会组织的激烈竞争，许多组织或基金会并不能够长期运营，资金链断裂、社会组织“短命”、公益活动关注度低，传播范围有限都成为民间慈善组织的常态。以我国互联网公益众筹为例，在公益众筹发展初期上线的“创意鼓”等公益平台均已下线或进行业务转型重组。其次，面对社会慈善组织的激烈竞争，社会组织之间根据自身发展需求各自积累资源，不同民间慈善组织处于激烈竞争抢夺公益受众的零和博弈之中。社会组织各行其是不仅不能够带来国内慈善事业协调发展，还造成社会组织之间进行恶性竞争导致某些强势组织占有大部分公众资源，导致公益事业出现“独角兽式”的知名社会组织挤压其余新兴组织发展空间的现象。这样一来，民间组织并不能作为中介充分代表社会公众意愿协调公益事业发展，除此之外，社会组织之间的对立也会带来冲突性需求的不断膨胀，国内慈善内部出现分歧以及不能达成积极一致的情况。最后，如果任由社会慈善组织自由发展，其不仅会带来社会组织标准不一、内部混乱等问题。不受国家限制的社会组织也会由于过度发展而出现各个组织之间隔离孤立的状态，而组织内部力量的不断壮大也会导致社会公众不能通过制度化渠道充分表达自身诉求，慈善事业逐步僵化的局面。

（三）政治吸纳与包容共生：政府与慈善组织互动协调（从弹性到制度）

政治吸纳是国家通过制度性手段对社会进行一定意见吸纳，从而维持政治体系稳定的自上而下的安排。[7]仅仅依靠国家强制力或社会组织民间力量都不能够促进国内慈善事业协调发展，只有寻求政府与慈善组织之间的良性平衡互动，才能够促进公益活动在国内的长足发展。如何协调政府公权力和民间力量成为慈善事业发展的一大难题，法团主义就认为，国家与社会功能组织之间能够形成一种良性互动关系，一方面，国家能够为社会组织赋权，使其拥有相对垄断地位，能够避免竞争所带来的多种分歧和冲突，另一方面，社会组织内部组织化也能够将其社会组织代表性和成员认同合法性充分协调。[8]

在慈善事业的实践过程中，政府权威与慈善组织并非一对不可调和的对抗性矛盾，而更应该是相互合作寻求相同目标，同时包含多方张力的双向互动关系。首先，政府要及时更新慈善组织信息，并赋予慈善组织合法性地位以及一定权限，促进其能够有效开展公益活动。其次，政府通过划定“底线”，将社会慈善组织活动限定在某一特定范围内，并加之以成熟的法律外部框架。使得社会组织能够在相对稳定、安全的外部环境下充分发展。[9]慈善组织能够在一定活动范围内充分发挥其群众优势开展形式多样的公益活动，动员公众参与、关注公益活动，并在活动过程中充分吸纳公众意见。再次，慈善组织通过吸纳公众诉求后，利用组织内部资源和协调能力促使公众达成积极一致诉求，并将民众诉求通过制度化渠道传递至政府相关部门影响政府相关政策。最后，政府通过吸纳民众诉求对慈善总格局进行弹性调整或通过政策手段满足或协调不同诉求，最终达到政府、慈善组织、社会公众三方协调互动的包容共生局面。

三、结语

在政府不断运行过程中，制度化基本要素并非一成不变，政府利用弹性因素调试内部结构、处理社会问题的同时，也是通过弹性要素不断增强自身治理能力的过程。在慈善事业中政府力量与民间力量的动态变化过程中，权力的分配并不足以系统阐释慈善事业中政府与社会组织之间的关系。从管理到治理，慈善组织与政府力量的包容共生关系，是二者之间的双向互动和双向选择，并通过慈善组织中介协调政府进行政治吸纳，调动可用资源作出非制度化回应再通过一系列探索将弹性要素固定为制度化因素的良性过程。政府推动慈善事业去行政化改革的过程，正体现了社会公众、政府及慈善组织多元互动的过程，社会组织及公众能够在弹性政府中发出声音，从而不断推动国内慈善事业的转型发展。