关于高质量推进嘉湖一体化先行区建设的对策建议

宋世清

（中共湖州市南浔区委党校 浙江湖州 313009）

引言

推动长三角高质量一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，长三角规划纲要明确提出加强跨区域合作，探索省际毗邻区域协同发展新机制。2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，“紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作，真抓实干、埋头苦干，推动长三角一体化发展不断取得成效”。浙江省委省政府深入学习习近平总书记关于长三角一体化的指示批示精神，为更好地承接和利用长三角一体化发展的契机，提出了大湾区建设的发展战略，明确要选择具有代表性的毗邻区域谋划打造协同发展重大平台，谋划推进嘉湖一体化建设。嘉湖两市地缘相接且同属大湾区规划的“三廊”和“四新区”之内、G60科创走廊之中，区位优势明显。湖嘉一体化战略的实施，有望助推湖嘉两市成为浙江省除杭州、宁波外的“第三极”新兴增长点。为推进嘉湖一体化先行区扎实稳步建设，南浔区委党校成立课题组并赴嘉善、南浔、桐乡、练市等地考察学习，与当地相关部门座谈交流听取意见建议，而后课题组对调研资料进行多方讨论和论证，梳理嘉湖一体化的建设情况，分析存在的问题及困难，并提出进一步推进嘉湖一体化先行区高质量建设的政策建议。

一、嘉湖一体化先行区的建设情况及工作成效

自2019年浙江省提出谋划推进嘉湖一体化建设以来，嘉兴、湖州两市高度重视并积极推动落实省委的工作部署，同年7 月、12 月嘉湖两市党政代表团两次互访并分别签署了《桐乡市和南浔区一体化发展战略合作框架协议》和《（嘉湖一体化“五个一”标志性工程事项）合作备忘录》，其中明确提出打造“一区”，即“练市—乌镇”嘉湖一体化合作先行区（以下简称“练乌先行区”），目标在市际毗邻地区区域一体化发展方面探索形成经验制度，为全省区域一体化合作提供嘉湖方案和示范样本。

（一）探索推进规划联建一体化。两地合作建立常态化先行区建设工作联席会议制度，紧盯花乌线、嘉湖合作产业园建设等重点事项，多次召开联席会议协商。将嘉湖一体化发展工作融入嘉湖两地“十四五”经济社会发展规划，2021年8月编制完成并发布《嘉湖一体化合作先行区建设方案》，提出嘉湖一体化合作先行区、先行启动区、先行核心启动区的梯度发展模型，构建“一核两区”新发展格局，依托练市装备制造优势，借力乌镇“互联网+”数字经济，在核心启动区发展以高端科技、智能智造为主的“嘉湖智谷”。

（二）探索推进重点工作一体化。联合谋划嘉湖一体化先行区特色亮点和工作载体，制定印发2021年南浔-桐乡推进嘉湖一体化合作先行区重点事项清单。不断突破跨区域机制，持续在各方面深化合作，形成两地联合可推广可复制的一体化示范区创新经验5条，即跨区域空间规划和专项规划编制方法；生态环境标准、环境检测监控体系、环境监管执法“三统一”制度；联合河湖长制度；医疗保障同城化机制；卫生监督三地联动执法机制。

（三）探索推进产业联合一体化。合力拓展产业平台，稳步推进“嘉湖智谷”的1.3平方公里核心区征迁工作，拓展可用面积1460亩，并依托练市省级高新技术产业园区等核心平台，加快导入优质“互联网+”数字经济产业资源。积极推动跨区域产业合作，吸引周边地区数字经济、健康时尚、光电科技等产业项目落地，唯赛勃净水设备等一批上海转移的产业项目正在加快建设。2021年先行启动区新增亿元以上项目19个，总投资超114亿元。

（四）探索推进交通互联一体化。深入推进干线公路网络织密行动，苏台高速一期目前已全面开工。S213省道姚庄连接线已完成路基填筑，S302工程有序推进。“花乌线”改建事宜已取得突破性进展，目前两地衔接点及衔接方案已达成共识，南浔段（路幅宽12米）已开展路基填筑工程，并按规划一级公路（路幅宽24米）报国土部门调永农。优化公交线网布局，开通145路“练市—乌镇”直达公交。水乡旅游线建设前期工作取得重大进展，已纳入国家发改委《长三角多层次轨道交通规划体系》。

（五）探索推进公共服务一体化。聚焦教育、医疗、养老等民生事业领域，两地政务服务中心、练市镇、乌镇镇均设立一体化通办专窗，已实现105项民生高频事项两地通办。税务一体化实现突破，签订《嘉湖税务跨区域一体化协作事项协议书》，实现38个具体税务事项协作通办。探索开展浔桐全省首创跨地市水环境联防联治联控模式，依托“一支队伍管执法”全省试点工作，开展联合执法解决跨界污染问题。开展河长联合治理，监测交接断面水质。开展远程双向超声影像诊断平台项目，实现医疗资源共享，浔桐两地城乡居民基本医疗保险参保人员就医报销实现同城同待遇。

二、嘉湖一体化先行区建设面临的困难与问题

目前，先行区建设各项工作稳步推进，但限于跨行政区域等现实原因，在实际工作中仍存在诸多问题和挑战。

（一）两地发展存在虹吸效应

从数据上看，2021年南浔区、桐乡市的GDP分别为 528.95亿元、1141.69亿元，两地的财政总收入分别为73.38亿元、178.14亿元，桐乡市的经济体量是南浔区的两倍有余，两地间经济发展严重不平衡，并由此产生了发达地区与欠发达地区间“虹吸”效应，导致两者的差距进一步扩大，合作壁垒进一步提高。例如统计数据显示，当前桐乡市有近2万名南浔籍务工人员，而在南浔区务工的桐乡居民仅有约1500人，两地间的有效劳动力总体上更倾向于向桐乡市流动。因此，练市、乌镇两镇全方面的一体化合作也势必会因虹吸效应而受到一定的限制。

（二）产业协同面临分工难题

尽管练市、乌镇两地都具有较为成熟的产业体系，如练市镇的工业特色较为鲜明，“三电一板”（电梯、电机、电磁线、实木地板）产业集群在全国占有一定份额，乌镇具有世界互联网会展中心，数字经济、商务会展等新经济较为发达。但是两镇的发展方向和产业结构差别较大、关联度较低，缺乏基于产业链需求的专业化分工协作基础。同时，两镇都处于高速发展阶段，且在招商引资方面都倾向于与上海、苏州等地交流，实际情况中竞争大于合作，合作基础较为薄弱。

（三）空间拓展缺少指标保障

练市和乌镇毗邻区域大部分为永久基本农田，特高压塔占地面积也较大，可拓展空间有限，对建设嘉湖一体化标志性合作项目的承载力偏弱，亟需空间指标和建设用地指标保障。例如目前练市镇划定的5.4平方公里“先行启动区”内，已用2065亩，剩余6280亩，剩余面积中允许建设区面积6亩，有条件建设区面积837亩，限制建设区面积5105亩，完全无法满足重大平台、重大项目、重大工程建设的现实需要。

（四）交通网络建设进度缓慢

南浔区、桐乡市两地交通部门多年来一直保持沟通联系，致力于解决两地毗邻区域交通不畅的问题，但由于行政区划属于不同地市，两地交通路网规划一直未能有效衔接，两地间除主干道连通性较好外，支线道路偏少，尚未开通往来直达公交，制约了区域资源要素流动。例如花乌线作为贯通嘉湖一体化先行区主要道路，由于双方交通规划不一，土地指标紧张等问题，导致该线至今仍为村级公路标准，难以拓宽。

（五）旅游合作存在体制障碍

乌镇景区在管理体制与运作机制上采用的是所有权、管理权与经营权分离的模式（目前，中青旅持有乌镇旅游51%的股权，IDG投资控股的两家香港公司持有15%的股权）。乌镇旅游公司与管委会、镇党委、桐乡市旅游局不再实行领导兼职，政府只对乌镇古镇开发进行宏观管理。由于乌镇是企业化运营，而南浔（练市）大多数景区属于政府主导运营，导致双方在景区合作上存在体制障碍，难以形成发展合力和共识。

三、推动嘉湖一体化先行区稳步建设的对策建议

（一）基础设施互联互通

根据长三角生态绿色一体化发展示范区提出的“50年不落后”的要求，着力构建面向未来的互联互通基础设施。一是积极争取轨道交通资源。主动对接长三角综合交通体系和信息网络体系建设专项规划，对照顶层设计，及时谋划先行区内中长期轨道交通路网规划。同时，两地要联合吴江进一步深化研究，共推通勤上海轨道交通圈。二是着力解决域内互通障碍。统筹制定先行区内交通规划，打造互通互联的交通体系。提升畅通跨区域公路网，共推S213、S302、苏台高速等项目。对先行区建设中涉及“瓶颈路”的交通建设项目，积极向上争取建设指标和资金补助，争取土地指标单列或倾斜，提升乡村道路等级标准，提高两地支线道路通畅水平。三是推进新型基础设施建设。充分利用乌镇“全球首个5G智慧小镇”的技术优势，加快新型基础设施建设，将该优势向先行区延伸。按照启动区—先行区，梯次推进的顺序，通过“建网络、连设备、搭平台、推试点、保安全”系统性推进5G、大数据中心、物联网、工业互联网、人工智能、云计算等基础设施综合布局，将新基建融合发展作为练乌先行区在产业培育以及数据应用的重要场景。

（二）优势产业协同发展

坚持市场主导和政府引导相结合，基于产业特色、价值链分工、产业链互补，推动先行区高质量协同发展。一是做大做强练市高新技术产业园。结合自身优势及周边可依托资源，建议先行启动区练市片区（高新技术产业园）的产业定位为数字装备制造业。以此为基准对外开展大项目招引，做大做强启动区练市片区，与乌镇的互联网产业形成错位发展、互补合作，共同打造数字经济产业高地。二是搭建数字资源共享平台。推进先行区内企业数据资源共享平台建立，为两地企业产业链上下游配套协作搭建无障碍的信息沟通渠道，鼓励企业在项目投融资、资本运作、资源利用等领域缔结战略合作关系。三是成立联合开发公司。以“成本共担、收益共享”为原则，创新先行区运作机制，参照长三角生态绿色一体化发展示范区的做法，成立第三方联合开发公司。公司由练市、乌镇双方共同持股，持股比例应与要素共担、开发建设和招商引资实际贡献度等相匹配。公司将共编产业发展规划，共同开展项目招引，具体负责先行区的启动及相关产业平台的建设管理。公司收益按持股比例进行分配。

（三）旅游资源整合发展

依托先行区生态资源良好、水乡古镇集聚、人文历史荟萃的特点，通过旅游资源整合和空间优化，打造江南水乡古镇一体化旅游品牌。一是整合“全域”旅游资源。乌镇和南浔古镇都是国家“5A”级旅游景区，区域内还有荃步景区、莫奈庄园、息塘景区等众多人文、生态小景点，旅游资源非常丰富。建议两地合作推出长三角江南水乡旅游精品线路和“畅游古镇”特色旅游产品，打造成为长三角无障碍全域精品旅游区。二是发展文旅农旅产业。在水乡古镇文化基础上，进一步植入湖羊文化、采摘文化、桑蚕文化等特色生态文化元素，加快发展文旅农旅产业，打造提升一批“数字果园”“采摘基地”。在条件允许的情况下，在两地毗邻区域整体保留一个生态环境较好的自然村，作为田园综合体整体开发，主打“生态牌”，同古镇旅游错位发展，全力打造长三角“最美花园”生态游憩目的地。三是合作共建旅游集散中心。在两镇交界区块选择一处合适地带建设两地共同的旅游集散中心，辐射南浔、桐乡两地所有旅游景区，集中展示湖嘉两地的旅游资源和旅游产品，聘请第三方公司将区域内所有景区进行整合，规划旅游线路，制作旅游指南，整体打包对外进行宣传推介。

（四）生态环境共治共保

坚持走生态优先、绿色发展之路，努力让绿色成为“练乌先行区”最鲜明底色。一是共建城市风貌。推动两地在城镇功能、公共设施、基础设施等方面的全方位协作与对接，建立城市设计共享、共建、共融机制，统一谋划设计，塑造两地江南特色水乡风光且各具韵味的城市面貌。二是协同防治污染。聚焦标准衔接、科技攻关、生态补偿等领域，统一工业项目环保准入标准，实行重点行业环保专项联合整治，协同开展大气污染、水污染和粉尘污染系统治理，合力打击工业固废违法处置行为，共同推进先行区“碧水蓝天净土”建设。三是联动修复生态。在已成立的“嘉湖综合执法一体化”的基础上，建立联合河长制、跨界水体保洁等协作机制，加强区域内水域水网生态修复和生态治理，实施水资源生态防治修复工程，努力构建长三角重要生态安全屏障。

（五）公共服务共建共享

以“先行区无差异”为方向，推进公共服务资源一体化布局，打造长三角最优营商环境。一是教育资源合作。建立校长、教师交流合作机制，探索建立两地公办学校校园联盟，研究支持优质民办学校以品牌连锁、委托管理等形式跨地区建设分校或校区。合作招引1-2所职业院校落户一体化先行区，开展定制化教学，为区域产业发展培养专业技术人才，为企业职工和居民提供职业技能培训。二是健康医疗合作。借助乌镇互联网医院平台，共推智慧医疗发展，探索两地医疗大数据互通，促进双向转诊、异地就医直接结算，柔性引进名医专家，协同扩大优质医疗资源供给，实现“技术同城、服务同质、资源共享”。三是公共资源共享。拓展两地一卡通适用范围，推动居民共享旅游景区、文体设施等公共资源。协调两地垃圾处理厂、污水处理厂等市政基础设施统一规划建设，推动各类市政管网多网融合、合理衔接。