民事权益受损者行政诉讼原告资格考辨

摘      要：民事权益受损者本应通过民事诉讼获得救济，一旦其请求行政机关介入查处违法行为或解决民事纠纷时往往会引发行政诉讼原告资格问题。本文采实质诉权说认为，民事权益受损者起诉权的认定应以公法请求权为基础，故需以保护规范理论为工具探寻公法规范中是否包含保护私人利益的指向，而非简单以侵权行为影响论或行政行为影响论判断受害者的行政诉讼原告资格。尽管民事权益受损者受到损害的是私法权利，但当行政机关的履职行为或不作为未能起到有效保护作用时，私法权利即可转化为公法权利，进而取得公法规范的保护。在行政介入民事的不同领域，对于民事权益受损者的不同公法请求，其原告资格认定有所差异，因此要结合具体的法律规范作出判断。

关  键  词：民事权益受损者;原告资格;公法请求权;私法权利;公法权利

中图分类号：D925.3        文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2022）01-0067-15

收稿日期：2021-05-26

作者简介：陈刻勤，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学、行政诉讼法学。

基金项目：本文系国家社科基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”的阶段性成果，项目编号：17@ZH014。

一、问题的提出

民事权益受损者（以下简称“受害者”）一般是通过民事诉讼途径获取救济，但在被害人遭受违反治安管理行为的侵害、消费者因购买商品或服务受到损害、居民因环境污染受到损害、劳动者因用人单位未按时足额缴纳社会保险费利益受损、专利权人的专利权未经许可被他人使用、自然资源所有权人或用益物权人的自然资源或用益物权被他人侵占、供应商参与政府采购过程中权益受损等情形下，受害者往往会通过投诉举报、信访等方式请求行政机关介入维权。由此产生的问题是，若受害者对行政机关的处理结果不满意或是认为行政机关不作为时，可否提起行政诉讼？

司法实践中，判断受害人是否与被诉行政行为有利害关系主要有三种裁判思路：一是侵权行为影响论，即只要存在受害人合法权益受到侵权行为侵害这一事实，受害人自然享有行政诉讼原告资格。二是行政行为影响论，即只有被诉行政行为对受害人权利义务产生了影响，受害人才能成为行政诉讼原告。三是保护规范理论，即无论民事上的侵权行为或行政机关的行政行为是否对受害人合法权益产生事实影响，只有法律规范体系要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护受害人个人权益，受害人才享有行政诉讼原告资格。总体而言，在受害人行政诉讼原告资格认定上，侵权行为影响论和行政行为影响论偏重于实证主义和结果范式，保护规范理论则聚焦于规范主义和法解释学。不同标准的背后，折射出的是法官面对同类型案件时所采取的不同处理方法和思考逻辑，一定程度上也反映出受害者行政诉讼原告资格判断之难。从因果关系上看，受害者权益是被民事侵权行为而非行政行为直接侵犯;从行政机关处理侵权行为的目的上看，其主要是为了维护公共利益，受害者是否请求行政机关介入均不影响行政机关对特定领域履行监管职责;从行政机关的处理结果上看，受害者被侵犯的民事权益并不能得到直接救济，还有赖于侵权人的行动和作为。表面上看，受害者似乎并未与行政行为存在利害关系，但并不能因此否定受害者的行政诉讼原告资格。

在我国，受害者行政诉讼原告资格的认定经历了先不断扩大再不断缩小的历程。1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）由第七届全国人大第二次会议通过，自1990年10月1日起施行。尽管依照《行政诉讼法》的规定只有行政相对人才能提起行政诉讼，但在最高人民法院举办的《行政诉讼法》专题讲座中将治安处罚中的受害人和申请发明专利权被驳回的当事人也纳入了行政相对人的范畴。[1]2000年3月8日发布的《最高人民法院關于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已废止，法释[2000]8号，以下简称《执行解释》）将行政诉讼原告资格由行政相对人扩展到“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，这意味着若行政机关的行政行为维持或加重了受害者权益受损的状态，受害者可就行政机关的行政行为提起诉讼。2014年修正的《行政诉讼法》将拥有原告资格的第三人从“法律上的利害关系人”扩展到“利害关系人”，尽管“利害关系”的标准在认定上尚显模糊，但其契合了法治发展和权利保障的总趋势，为行政诉讼原告资格的扩大提供了有力的支撑。2018年以后，基于防止滥诉的现实需要，司法实践中开始对受害者行政诉讼原告资格的认定持谨慎和限缩的态度。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号，以下简称《适用解释》）加入了投诉举报条款，明确只有自益投诉人才能提起行政诉讼。但现实中，在认定投诉人是否在维护自身权益时，法官却常常或以某项权利不属于行政法律规范保护范畴为由，或以起诉人主张的利益是公共利益而非个人利益为由，否认投诉者的行政诉讼原告资格。

在笔者看来，尽管行政诉讼原告资格的认定标准是实践发展、现实需要、政策选择等因素综合的结果，但新法律解释技术的运用不能遗忘《行政诉讼法》保障公民权利的初衷。从我国宪法“国家尊重和保障人权”的基本原则出发，受害者的行政诉讼原告资格认定有待进一步优化。判断受害者是否享有行政诉讼原告资格的实质，是回归到《行政诉讼法》关于原告资格之规定判断受害者是否“与行政行为有利害关系”，而对利害关系的判断则需在个案中结合法律规范和具体请求权作出分析。

二、受害者行政诉讼原告资格认定之困惑

（一）司法解释确定的行政诉讼原告资格之疑

⒈治安领域受害者原告资格的规范依据溯源。《适用解释》第十二条将“要求行政机关依法追究加害人法律责任”作为“与行政行为有利害关系”的一种类型，该条款最早可溯源于自1987年1月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）的相关规定①。1991年6月11日，最高人民法院印发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》正式确立了治安领域受害者的行政诉讼原告资格地位，并明确了其提起行政诉讼有特定的适用情形：一是复议裁决撤销了原处罚决定，二是复议裁决将“警告或者50元以下罚款”变更为“50元以上罚款或者拘留。”《执行解释》第十三条第三款再次扩大了治安领域受害人的行政诉讼原告资格，从仅能对公安机关撤销原处罚决定以及作出的复议裁决提起诉讼放宽到所有“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任”的情形。尽管该条款并未限定其适用范围是治安管理领域，但司法实践中法院往往依此承认治安领域受害者的行政诉讼原告资格。如在河南省开封市中级人民法院行政裁定书（[2019]豫02行终字第29号）中，法官认为，在交通事故处理案件中当事人的人身权、财产权等合法权益受到损害，在交通事故责任认定后，通常可通过民事诉讼加以解决。但是，法律还赋予公安机关作出处理决定的职责，这种职责不仅致力于保护受害人的合法权益，而且通过对加害人作出行政处罚等不利处分来维护社会秩序。因此，受害人认为加害人未受到处罚或者处罚过轻的，有权提起行政诉讼;在湖北省黄冈市中级人民法院行政裁定书（[2019]鄂11行终字第29号）中，法官认为，在行政处罚中如果加害人认为行政处罚过重而提起诉讼，或受害人认为处罚过轻提起诉讼，受害人和加害人均是原告。问题是，作为治安领域受害人享有行政诉讼原告资格所依据的《治安管理处罚条例》已经失效，取而代之的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）并未规定受害人享有行政诉讼原告资格，对受害人的权利保护仅体现在获知投诉举报处理结果和处罚结果的程序性权利上②。而且，《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼。”司法解释是最高人民法院在审判工作中对应用法律法规所作出的解释，在缺乏实体法依据的前提下，《适用解释》中“要求行政机关依法追究加害人法律责任”的规定就成了无根之木，这也导致目前法院在确定治安领域受害人行政诉讼原告资格时尚需以保护规范理论为工具分析受害人与公安机关处理决定之间的利害关系。

⒉法院对投诉举报中“维护自身合法权益”的认识不同。尽管《适用解释》确立了自益投诉人的行政诉讼原告资格①，但司法实践中对当事人投诉举报是否是为了“维护自身合法权益”的认定却存在差别。如同样是生活环境受到污染，在“杜志昌、杜淦祥环境保护行政管理案”（广东省东莞市中级人民法院行政裁定书[2018]粤19行终字第282号）中，原告反映杜屋村周围工厂严重污染环境，造成杜屋村土地、河流及农作物污染并严重影响村民健康，请求对杜屋村周围工厂进行查处。法院以“原告起诉东莞环保局未履行查处环境违法行为职责并非为救济自己的权益”为由，否认了原告的行政诉讼资格;而在“田岳红与湘潭市生态环境局案”中，法院则认为当事人提起投诉举报是为了维护自身合法权益，具备行政诉讼资格。再如同样是作为消费者，在“张波、广州市南沙区市场和质量监督管理局质量监督检验检疫行政管理案”（广州铁路运输中级法院行政裁定书[2019]粤71行终字第1838号），“胡辉与江苏省市场监督管理局行政复议案”（江苏省南京市中级人民法院行政判决书[2018]苏01行初字第533号），“阎兰池与太原市万柏林区市场监督管理局行政奖励案”（山西省太原市中级人民法院行政裁定书[2019]晋01行终字第281号）中，法院认为消费者请求行政机关介入，其角色在于为行政机关监管执法提供线索，具有公益性，因而消费者与举报处理结果不具有利害关系;而在“蒋小彬与新沂市市场监督管理局、新沂市人民政府行政复议案”（江苏省徐州市中级人民法院行政裁定书[2018]苏03行终字第654号）中，一审法院认为行政机关对消费者对产品质量举报的处理，与举报人自身合法权益没有直接关系，二审法院则认为“蒋小彬作为一个出于消费目的的购买者，其投诉举报是为维护自身合法权益，与新沂市监局作出的该不予立案告知书存在利害关系”，进而承认其行政诉讼原告资格。可见，一旦受害者的个人利益消解于公共利益中，法官解释方法的不同，对受害者是否是为了“维护自身合法利益”提起投诉举报的认定就会出现差异。笔者对相关案件进行梳理后发现，不同法院在认定投诉举报人是否是为了“维护自身合法权益”时存在不同的要素叠加情形，从而導致其在认定行政诉讼原告资格时存在差异。如下表所示，笔者将影响投诉举报人原告资格的要素分为4个，即要素1——存在违反行政管理法规的侵权行为，要素2——侵权行为已经对投诉举报人的人身权、财产权等合法权益产生实质性的损害，要素3——行政机关的行为对投诉举报人的权利义务产生了影响，要素4——法律法规规定行政机关查处违法行为维护公益的同时也要保护私益。因本文的研究对象为民事权益受损者，其所处的特定环境是侵权行为在侵犯受害者民事权益的同时也违反了行政管理规范，故要素1为定量;因侵权行为侵害民事权益或已造成实质性损害或只是存在潜在风险和危害，故要素2为变量;因行政介入民事方式的多样化以及因果关系认定、法律解释的主观化，要素3和要素4处于不确定的状态，故亦属于变量。依此，认定投诉举报人与被诉行为存在利害关系的主要有6种组合，即满足要素1、满足要素1+要素2、满足要素1+要素3、满足要素1+要素4、满足要素1+要素2+要素3、满足要素1+要素2+要素4;否认投诉举报人原告资格的通常是因为缺乏要素2、3、4的其中一种或多种，根据不同的要素否认投诉举报人的原告资格，也恰好代表了侵权行为影响论、行政行为影响论和保护规范理论这三种不同的观点。

（二）保护规范理论引入前后行政诉讼原告资格认定之矛盾

⒈保护规范理论引入前——普遍承认。在保护规范理论引入司法实践之前，法官常常运用因果关系论、实质影响论判断受害者的行政诉讼原告资格并给予肯定的结果。如在消费者领域，2016年以前的裁判对于消费者行政诉讼原告资格的认定大多持有宽松态度，消费者对行政机关的不作为或投诉处理结果不满，无论请求行政机关履行查处违法行为的职责，还是请求行政机关对投诉举报重新调查处理，抑或请求行政机关加重对违法行为人的处罚，皆可提起行政诉讼。如在“王娴与北京出入境检验检疫局案”（北京市朝阳区人民法院行政判决书[2015]朝行初字第21号）和“刘成春与北京市工商行政管理局案”（北京市海淀区人民法院行政判决书[2014]海行初字第30号）中，原告认为被告未履行处理举报投诉的法定职责，要求其对投诉举报内容作出处理，法院均承认了其行政诉讼原告资格;在“麦树明与深圳市市场监督管理局福田分局案”（深圳市福田区人民法院行政判决书，（2013）深福法行初字第7号）和“付希民与淄博市周村区食品药品监督管理局案”（淄博市周村区人民法院行政判决书[2014]周行初字第33号）中，原告要求被告对消费侵权行为依法查处而被告作出不予受理决定，法院认定原告享有行政诉讼原告资格;在“孙阳兵与深圳市市场监督管理局南山分局行政纠纷案”（深圳市南山区人民法院行政判决书[2014]深南法行初字第116号）中，被告未在法定时间内告知原告投诉处理结果，法院承认了起诉人行政诉讼原告资格;在“原告孙海涛不服被告上海市食品药品监督管理局松江分局行政处罚决定案”（上海市松江区人民法院行政判决书[2014]松行初字第83号）中，原告因所买蛋糕以扁桃仁冒充杏仁提起举报，被告对侵权者作出行政处罚后，原告认为罚款数额过少提起行政诉讼，法院承认了其行政诉讼原告资格并对行政处罚的合法性和合理性进行了全面审查;等等。

⒉保护规范理论引入后——予以限制。2017年4月审理完结的“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”（中华人民共和国最高人民法院行政裁定书[2017]最高法行申169号，以下简称“刘广明案”）要求认定行政诉讼原告资格需具备规范基础，从此开启了运用保护规范理论判断第三人行政诉讼原告资格的历史进程。尽管“指导案例77号”（“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”）与“刘广明案”皆是为认定行政诉讼原告资格提供指导，但二者最大的区别在于：“指导案例77号”是为扩大行政诉讼原告范围提供解释途径，赋予原来可能被认定不存在利害关系的当事人原告资格;而“刘广明案”则是为限缩行政诉讼原告范围提供解释工具，虽然引入保护规范理论的初衷并非如此，但法官仍然运用该理论作为否定原告资格的凭据，毕竟运用法律解释工具判定当事人原告资格要比单纯以事实判断认定行政行为与当事人不存在利害关系更具有张弛力和说服力。从应然层面上看，保护规范理论的引入既有利于摆脱将行政诉讼原告局限在行政诉讼法及司法解释所明确列举类型的窠臼，也有助于法官运用法律解释技术将更广泛的权利和利益纳入行政诉讼的保护范围。然而实践中，法官却未将保护规范理论作为识别原告资格的分析工具，而是将其作为否认当事人原告资格的依据。如在“巫宇达与北京市海淀区市场监督管理局等工商复议纠纷再审案”（北京市第一中级人民法院行政裁定书[2018]京01行终字第975号）中，法院认为行政机关查处广告违法行为，旨在实现市场竞争的公平有序，而非保护特定消费者的权益，即使当事人购买了广告产品，也难以认定其与行政机关查处行为的利害关系。在笔者看来，此种解释与保护规范理论所倡导的理念是背道而驰的。对受害者请求权基础的探寻应秉持开放的解释观，着眼于整体性的、宏观性的制度框架而非局限于个别条文和立法者的主观意图。[2]

三、受害者行政诉讼原告资格认定的争议焦点

（一）受害者的公法请求权是否必然能够转化为诉权

学界对于公法请求权与诉权之间的关系存在两种观点：一种观点认为，诉权与公法请求权相分离。诉权是公民、法人或其他组织向法院请求法律保护的请求权，属于程序上的权利，关系到原告资格的认定;而公法请求权是要求行政机关为或不为某种行为的请求权，属于实体法上的权利，关系到原告的请求能否得到法院的支持，因此诉权的取得不以公法请求权为基础。[3]另一种观点认为，公法请求权是诉权的基础，法院在认定原告是否拥有起诉资格时需要探寻请求权基础，对实体法规范作出解释。[4]其逻辑起点在于，行政诉讼的目的是救济权利而非监督行政行为，因而诉权与实体法上的主观公权利相对应，其不仅包括形式意义上的原告适格，还包括实质意义上的原告适格。上述两种观点分别对应了原告资格属于“诉讼要件”抑或“本案要件”的争论。从理论上来说，行政诉讼的过程可以分为起诉受理阶段、要件审理阶段和本案审理阶段，每个阶段审查的要件对应起诉要件、诉讼要件和本案要求①。将诉权与公法请求权相分离，意味着在进行实体审理之前对当事人是否具有原告资格作出判断;将公法请求权作为诉权的基础，则意味着将原告资格作为本案要件，当事人是否具有原告资格取决于其公法请求权是否有实体法根据。保护规范理论即是将原告资格作为本案要件，在本案审理阶段对当事人的公法请求权是否具备实体法依据作出审查，进而判断原告是否适格。司法实践中，不同法院之所以对同类案件原告资格的认定截然不同，与法院审查原告资格的阶段不同密切相关。如在云南省楚雄彝族自治州中级人民法院行政判决书（[2020]云23行终字第11号）中，一审法院在本案审理阶段完成对原告资格的判断后着力于探寻原告的公法请求权有无法律依据，最终以“相关的卫生医疗法律、法规仅规定公民对卫生医疗违法行为有权进行投诉、举报，并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权”为由否定了原告的起诉资格;二审法院则在要件审理阶段对原告是否形式适格作出判断，承认原告起诉资格，然后对该案的爭议焦点问题“上诉人要求被上诉人履行卫生行政管理法定职责的诉讼请求是否成立”作出了实体审理。

笔者认为，受害者与行政行为相对人的区别之一在于：受害者的权利基础是公法请求权，而行政行为相对人的权利基础是人身权、财产权等合法权益。若允许受害者在任何情况下都可行使诉权实现自己的公法请求权，则受害者极有可能在民事权益受损时不是寻求民事救济途径解决而是请求行政机关介入。如此一来，行政机关的职责履行将会受到个人主张的限制而与其公共使命相违。从成本效益分析的角度来看，受害者通过行政机关介入，利用行政机关收集的调查证据和处理结果作为主张个人私权利的武器，比其直接提起民事诉讼更为经济和快速。但行政机关作为公共机构，应以维护公共利益为主要使命，行政机关面对数量巨大的行政任务，必须对有限的行政资源进行分配，以高效完成行政使命。因此，在认定受害者原告资格时应采实质诉权说探求当事人提出请求的规范基础。

（二）受害者对行政机关的处理结果是否享有无瑕疵裁量请求权

投诉举报制度赋予了受害者要求行政机关依法处理投诉举报事项并予以回复的程序性公权利。至于受害者能否针对行政机关的处理结果提起诉讼，则与当事人无瑕疵裁量请求权的认定密切相关。无瑕疵裁量请求权也是一项程序性的公权利，即要求行政机关能适当地行使裁量权，作出无违法瑕疵的决定。需要注意的是，无瑕疵裁量请求权不能干涉行政机关应作出何种裁量决定。司法实践中，一些法官以投诉请求与合法权益没有利害关系为由否认起诉者行政诉讼原告资格，其实是将对投诉处理决定与当事人合法权益利害之间关系的判断移花接木到对投诉请求与合法权益利害之间关系的判断上。实际上，当事人的投诉请求能否得到满足，涉及的是司法对行政审查范围和强度的问题而非原告资格的认定问题，即便相关法律、法规、规章均未给予投诉举报人对第三人施加负担的请求权亦不影响司法对行政行为的合法性予以审查，进而认定原告的行政诉讼请求是否成立。若当事人是为了“维护自身合法利益”提起投诉并对投诉处理结果不服，则当事人可通过法院要求行政机关重新作出处理决定或加重对第三人的处罚。至于当事人要求加重第三人处罚的请求权能否得到支持，取决于当事人是否拥有收缩为零①的无瑕疵裁量请求权以及司法对行政的审查范围。若无法支持该投诉请求，法院应在实体审理阶段对行政行为合法性进行审查后根据《行政诉讼法》的相关规定②驳回当事人的诉讼请求，而非以投诉请求与行政行为之间不存在利害关系为由认定当事人不具有原告资格。

（三）受害者的民事权益能否以及如何转化为公法权利

行政诉讼隐含的前提性问题是公法权利问题，法官在认定当事人原告资格时首先需判断当事人何种公法权利受到了侵害，它的规范基础是什么。[5]受害者受损的权益有多种类型，如人身权、财产权、环境权、相邻权、知情权、公平竞争权、公平交易权、获取赔偿权、劳动保障权、物权、知识产权等。但这些都是私法上的权益，其能否成为公法上的权利并受到行政诉讼的保护？现实中，法官在对行政法律规范作出解释时，常有的一个思维定式是“行政执法活动以维护公共利益为导向，公益优先于私益”，这也导致实践中出现了个别行政机关以维护公益为名行侵犯个人私益之实的现象。对此，有学者提出要将行政的公益优先分析方法转变为行政的公共性分析，将行政保护的利益和侵害的利益予以对照，比较多利益主体之间的价值序列高低。[6]如此，对于行政机关履行查处违法行为的职责就不能简单地认定其是以维护公益为目的，而是要在行政机关履行查处违法行为所保护的利益和侵害的利益之间作出比较。若行政机关虽然对违法行为进行了调查并作出了处理决定，但是受害者被侵犯的民事权益未得到有效保障，此时就应当承认行政处理行为的私益指向。[7]尽管行政机关行使调查处理权是依职权行为，受害者提出违法线索并不必然触发调查处理权的开始，但受害者进行投诉、举报、信访的目的在于请求行政机关履行法定职责保护自身合法权益，故当其请求行政机关介入而行政机关不作为或未有效履职导致其合法权益受到损害时，民事纠纷受害者的身份就从“行政执法启动者”的无关第三人转变为“行政机关不作为”的直接受害者。在此情形下，依据行政诉讼法的规定受害人作为履职申请人毫无疑问，但将被侵权人作为与处理结果相关的第三人有待商榷。笔者认为，若以“法定职责”为桥梁，为民事权利转变成公法权利提供通道，便可化解第三人与行政处理结果利害之间关系认定的难题。正如有学者所言，私法权利具有两个面向，一个面对平等的主体，一个面对不平等的国家权力，当私法权利对行政机关具有约束力时私法权利就转化成为行政法上的公法权利。[8]可见，行政执法行为的公益性和依职权性并不必然排除行政执法行为对民事权益的保护。当行政机关的履职行为未能有效保护受害者受损的民事权益或者行政机关有保护受害者的人身权、财产权等合法权益的法定职责但不作为时，受害者的民事权益即可转化为公法权利。

（四）公法规范中是否包含个人利益保护意图

在运用保护规范理论判断受害者是否与被诉行为有利害关系时，不是看事实上行政机关的行政行为是否侵害了当事人的合法权益，而是看法律规范是否为行政机关设定了保护个人权益的义务。保护规范理论提供了一套标准化的分析框架和推导步骤，能够最大程度地确保不同司法裁判在认定原告资格时的统一性。但应看到，不同法官对法律规范在解释上难免会有所不同，极易在原告资格认定上出现差异。笔者认为，确定法官解释法律规范时所要考虑的因素是解决这一内在矛盾的关键。仅从概念来看，公益与私益似乎泾渭分明，公益针对不特定人利益，私益则具有对象特定之特征;公权力的行使遵循公益优先原则，为了公益可对个别私益作出限制。但随着社会变迁和国家任务的变化，行政机关越来越多地与行政相对人、利害关系人形成三方乃至多方行政法关系，就其间的个人利益、集体利益和公共利益依法展开调整。[9]行政法律关系不再是公私对立的状态，而是公私融合、公中有私的影像，私人利益被溶解在公共生活和公共利益中。德国行政法学家哈特穆特·鲍尔曾对行政法律关系进行重新解构并揭示了其本质属性，他主张行政法律关系与民事法律关系并非是截然对立的，行政法律关系不过是民事法律关系的集合，立法机关将私主体共同的、普遍的利益合并为公共利益，将横向的私人利益冲突转化为纵向的公权力主体与私人之间的冲突，私人的利益借由行政机关的职权行使得到保护。[10]在立法机关、行政机关、司法机关三个公权机关中，只有立法机关仅仅为了共同利益而存在并发挥作用，行政机关和司法机关都可因个人的请求权负担一定的义务，并承担起满足个人请求权、实现个人利益的使命。[11]当公权利的行使未能较好地调节公权利主体与私主体之间的利益分配时，行政机关的利益调控功能即处在失衡状态，为了调和分歧的、相互竞争的的多元利益，行政机关应承认私主体的行政介入请求权或法律保护请求权，以形塑和维持由个人利益组成的公共利益，进而实现对私益的保护。进一步说，基于公共利益是诸多私人利益集合所形成的复合结构，行政法要对私人利益矛盾予以调和和分配，[12]这就要求法官在解释相关法律规范时要秉承开放式的态度。如果当事人的权益是被民事侵权行为侵害的，而某项规范规定行政机关对该侵权行为有查处的职责或处理该民事纠纷的职责，就可以推导出行政机关有义务保护个人利益，即该规范包含有个人利益指向。

四、受害者行政诉讼原告资格类型化

尽管认定受害者行政诉讼原告资格可遵循一定的标准范式，但由于公法请求权的认定都要追溯到实体法规范，因而在不同的领域、针对受害者不同的公法请求，行政诉讼原告资格的认定也大相径庭。鉴于行政介入民事的案例多出现在治安领域、市场消费领域、环保领域、劳动保障领域、金融税务领域、医疗领域以及专业性较强的领域，笔者重点撷取这几个领域对受害者行政诉讼原告资格的认定加以具体分析。

（一）治安领域

治安领域受害者提起行政诉讼通常包括三种情形：一是在人身权、财产权正受到侵害时向公安机关请求保护或者在侵权行为结束后向公安机关投诉举报违法行为，公安机关拒绝履行或者不予答复或者虽对违法行为进行了调查但作出不予立案或不予处罚的处理决定。在此情形下，法院可以通过对《中华人民共和国人民警察法》第二条①和《行政诉讼法》第十二条第六款②的解释认定行政机关有保护公民人身权、财产权等合法权益的法定职责，进而承认受害人的行政诉讼原告资格。二是在公安机关已作出处罚决定后要求行政机关对侵权人加重行政处罚。《治安管理处罚法》将“侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”单列一节，与危害社会和公益的行为和处罚相区分，突出了公安机关查处“侵犯人身权利、财产权利的行为”的私益指向，同时规定“有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人”，这说明被侵害人与行政处罚之间存在一定的关联性。而且，从逻辑上分析，治安领域受害人的民事权益受侵害程度要远高于其他领域被侵权人，若未对加害人施加应有的惩罚就不能有效预防加害人再次实施侵害行为，且治安领域的受害人与刑诉上受害人具有类似性，其提起诉讼具有维护公益和私益的双重目的，[13]故应当承认治安领域受害人对行政处罚不满提起诉讼的原告资格。三是发生经济纠纷时要求公安机关介入履行調解职能。实体法规范明确了行政机关对民事纠纷有调解赔偿的职能，其目的只在于保护私主体要求行政调解的程序性权利，并不保护私主体通过行政调解化解民事纠纷的实体性权利。因此，若公安机关未履行调解职能，受害者当然享有原告资格;但若受害者对调解结果不满则不能提起行政诉讼，而应就此向法院提起民事诉讼。

（二）市场消费领域

在市场消费领域，之所以较少认定当事人提起投诉是为了“维护自身合法利益”，主要是因为商品存在标识错误、不符合标准、与宣传不符等问题并不会导致消费者的人身权、财产权等合法权益严重受损，在此情形下法院往往认定消费者举报是为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，举报目的在于维护公共利益而非保障消费者自身的合法权益。如在河南省郑州市中级人民法院行政裁定书（[2018]豫01行终字第304号）中，法院认为上诉人投诉的系食品外包装标签标示是否符合国家标准要求的标签标示是否规范的问题，本身并不涉及食品品质或安全问题，上诉人也未举证其因购买涉案食品而遭受到特别的损害，即便上诉人所称涉案食品外包装标签标示违法问题存在，侵害的也是预包装食品营养标签标示的统一性、规范性，上诉人并不会因为其购买涉案食品而享有区别于其他消费者的、需要法律特别保护的自身合法利益。在笔者看来，解决该难题的关键在于准确分析投诉举报事项与当事人权益受损存在的因果关系：若当事人投诉举报的事项是其权益受损的主要原因，则应肯定投诉举报的自益性;若当事人因提供产品的企业未取得许可等违反行政法规范的行为提起投诉举报，由于行政许可的公益导向，且企业未取得行政许可并非是当事人民事权益受损的直接原因，则不能认定其为了“维护自身合法权益”提起投诉举报。如当事人因受广告误导购买产品或服务，其投诉举报违法广告是为了挽救自己的受损利益，应当承认其行政诉讼原告资格;但若当事人并未购买产品或服务，或购买产品或服务时并未受到广告的影响，在此情形下其投诉举报只是为了公益，市场监督管理部门对于违法广告行为进行查处，其目的在于规范广告活动，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序，以保护不特定消费者的合法权益，并不涉及具体民事纠纷的处理和权益保护问题。

若经营者存在侵害消费者权益的行为，行政机关可以责令其改正①。现实中，行政机关的调查处理结果一定程度上决定了消费者受损的权益能否得到有效救济。若行政机关认定经营者不存在违法行为，自然不会采取责令其改正的行政措施，经营者也会以其不存在违法行为作为拒绝民事赔偿的抗辩理由。对此，虽然消费者无权要求行政机关按照自己的意愿作出行政处理决定，但其可凭借无瑕疵裁量请求权要求行政机关适当行使裁量权。行政机关介入民事消费纠纷是立法者赋予其的法定职责，如《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第四十六条②和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百一十五条③都规定了行政机关具有在法定期限内处理投诉事项并告知投诉者的职责，形式上相关行政部门是根据投诉线索履行监管职能，实质上是在对特定的民事纠纷进行处理，故当消费者与投诉事项存在利害关系时，应允许消费者对投诉处理结果提起行政诉讼，由司法机关对行政不作为或行政处罚的合法性作出审查，进而判断行政机关是否依法履行法定职责。如在逯成栋与北京市海淀区食品药品监督管理局案（北京市第一中级人民法院行政裁定书[2018]京01行终字第493号）中，法官以“《食品安全法》的宗旨在于保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监管机关是出于保障食品安全秩序、保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责，且《食品安全法》第十条明确规定‘任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为’，上述规定并没有区分消费者或者非消费者，体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管”为由否定起诉人的原告资格，未免有失偏颇。

（三）环保领域

在环境保护领域，实体法规范并未赋予环境监管部门解决私人环境纠纷的职责，而是明确环境监管的目的是“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”④，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）也仅规定了公民、法人及其他组织对环境违法行为的举报权，并未规定投诉权①。故此，原则上受害者不能就环保部门对投诉举报的不作为或处理决定提起诉讼。具言之，若环境领域受害者提起行政诉讼的目的或是要求环保部门对举报投诉处理结果予以回复，或是要求环保部门重新处理投诉事项，或是要求环保部门对侵权行为者作出或加重行政处罚时，因环保部门不负有处理特定个人之间的权利纠纷的义务，故投诉举报人不享有原告资格。但这并不意味着环保部门履行监管职责只是为了维护不特定主体的利益。当受害者环境权益受损的状态因环保部门不作为而处于持续或加重的状态时，受害者可向其提出履职申请。此种情形下，受害者行政诉讼原告资格的取得不再需要通过实体法规范作出分析，只需根据《行政诉讼法》第二条第一款的“合法权益侵害”标准②和第十二条第六款的“行政不作为”标准即可对受害者行政诉讼原告资格作出认定。加之，根据《环境保护法》第二十五条的规定，环境保护监管部门对环境侵权者可以采取查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的措施，这在一定程度上能够防范、减轻、缓解或消除环境污染，进而保护环境权益受损者的利益。综上，当事人因环境污染身体健康受到损害而通过举报、投诉等方式要求环保部门履行保护环境的职责时，若环保部门不履职或不完全履职，当事人可提起履职之诉。但是，环保部门针对环境侵权行为作出的行政处罚与环境利益受损者之间并不存在利害关系，当事人不能以对环保部门作出的行政处罚不满或要求环保部门加重对违法行为者的行政处罚为由提起行政诉讼。

（四）劳动保障领域

《劳动保障监察条例》第九条对投诉者和举报者作出了明确区分：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。劳动保障行政部门应当为举报人保密;对举报属实，为查处重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励。”基于投诉者和举报者身份的不同，其拥有的公法请求权也有所差异。通常来说，作为投诉者的劳动者在以下两种情形下可以提起行政诉讼：一是劳动者拥有要求劳动行政部门对投诉事项予以调查处理的程序性公权利。《劳动保障监察条例》第十条规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列職责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行;（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况;（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉;（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”从以上条款可以看出，劳动行政部门对投诉事项的处理与投诉者的个人权益存在密切关联。若劳动行政部门未对投诉事项予以处理或者作出不予受理的决定，劳动者当然可以提起诉讼，要求其履行相应职责。二是劳动者拥有要求劳动行政部门重新作出投诉处理决定的无瑕疵裁量请求权。在劳动保障领域，实体法规范已经为行政机关设定了介入民事纠纷、保护特定劳动者合法权益的角色定位。《劳动保障监察条例》第一条规定：“为了贯彻实施劳动和社会保障（以下称劳动保障）法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益，根据劳动法和有关法律，制定本条例。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第九条规定：“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。”《中华人民共和国社会保险法》第八十四条规定：“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正;逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”第八十五条规定：“用人单位拒不出具终止或者解除劳动关系证明的，依照《中华人民共和国劳动合同法》的规定处理。”第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”劳动行政部门查处违反劳动法律法规的行为不仅仅是在维护公共利益，也是在维护劳动者的私人利益。若劳动行政部门对于用人单位的违法行为作出不予立案或不予处罚的处理决定，劳动者有权提起行政诉讼。

（五）金融税务领域

在金融税务领域，行政机关基于《中华人民共和国银行業监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）、《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《保险法》）、《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《外汇管理条例》）、《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）等相关法律法规授予的监管职责启动调查，调查处理结果与受害者不存在利害关系。如在银行业的监管上，《银行业监督管理法》并未规定银行监督管理部门有处理投诉举报的职能，同样未赋予投诉举报人向监管机构请求处罚投诉举报对象的权利。《银行业保险业消费投诉处理管理办法》将投诉处理主体交由银行保险机构而非银行保险监督管理机构，投诉人对银行保险机构的投诉处理结果不满可向银行保险机构的上级机构以书面形式申请核查。《银行保险违法行为举报处理办法》则明确了由银行保险监督管理机构负责处理针对银行保险违法行为提起的举报。在税收的监管上，《税收征收管理法》第十三条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定对检举人给予奖励。”《税收违法行为检举管理办法》第三十二条规定：“实名检举事项的查处结果，由负责查处的税务机关的举报中心答复。实名检举人要求答复检举事项查处结果的，检举事项查结以后，举报中心可以将与检举线索有关的查处结果简要告知检举人，但不得告知其检举线索以外的税收违法行为的查处情况，不得提供执法文书及有关案情资料。”这些规定凸显出税务机关查处务违法行为的公益属性，税务机关根据举报人的线索或证据查处税收违法行为，主要是维护和保障国家税务监管秩序，故当消费者因经营者不开发票向税务部门举报时，即便对税务部门的处理结果不满也不能提起行政诉讼。

（六）医疗领域

《医疗事故处理条例》第三十七条第一款规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，应当提出书面申请。申请书应当载明申请人的基本情况、有关事实、具体请求及理由等。”第三十八条第一款规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。患者死亡的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理。”既然《医疗事故处理条例》明确了卫生行政部门处理医疗事故争议的职责，对于卫生行政部门的不作为受害者自然具有原告资格。但若受害者对卫生行政部门作出的医疗事故技术鉴定结论不服或者对行政处罚结果不满，则不能提起行政诉讼。一方面，鉴定结论的作出者是第三方机构医学会，当事人不认可首次鉴定结论，可由医学会再次鉴定。尽管卫生行政部门对医疗事故技术鉴定书有审核的职责，但其仅是从程序上审核参加鉴定的人员资格、专业类别和鉴定程序，并不是从实体上审核鉴定结论的正确性，且相关法律法规并未赋予卫生行政部门撤销、更改鉴定书的职责。若受害者依旧对医疗事故技术鉴定结论不服，可通过民事诉讼寻求救济;另一方面，卫生部门作出行政处罚或行政处分的实体法依据为《执业医师法》《基本医疗卫生与健康促进法》《医疗机构管理条例》等，其中并未要求卫生行政部门在作出行政处罚或行政处分时需考虑医疗纠纷中权益受损一方的利益。此外，由于赔偿调解对双方当事人不具有拘束力，受害者同样不能对卫生行政部门作出的赔偿调解结论提起行政诉讼。

（七）专业性较强的领域

在知识产权领域，《中华人民共和国专利法》第六十二条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，或者依照中华人民共和国参加的有关国际条约的规定处理使用费问题。付给使用费的，其数额由双方协商;双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”第六十三条规定：“专利权人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的决定不服的，专利权人和取得实施强制许可的单位或者个人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的使用费的裁决不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”《中华人民共和国著作权法》第八条第二款规定：“著作权集体管理组织根据授权向使用者收取使用费。使用费的收取标准由著作权集体管理组织和使用者代表协商确定，协商不成的，可以向国家著作权主管部门申请裁决，对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”从以上条款可以看出，相关行政部门具有对知识产权侵权纠纷作出行政裁决的职责，且行政裁决对裁决双方都具有一定的确定力、约束力、公定力，故应允许受害者通过行政诉讼挑战行政裁决的效力。在自然资源确权领域，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国矿产资源法》等相关法律法规确定了行政机关对争议作出行政裁决的职能，受害者自然也享有行政诉讼原告资格。在政府采购领域，《中华人民共和国政府采购法》虽未明确政府采购监督管理部门的投诉处理决定是否属于行政裁决，但其第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”

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[13]江必新，梁凤云.行政诉讼法理论与实务（上）[M].北京：法律出版社，2016：571.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Plaintiff Qualification of Administrative Litigation for

those whose Civil Rights and Interests are Damaged

Chen Keqin

Absrtact：Those whose civil rights and interests are damaged should have obtained relief through civil litigation. Once they request the administrative organ to intervene in investigating and dealing with illegal acts or solving civil disputes，it will often lead to the problem of plaintiff qualification in administrative litigation.Based on the theory of substantive right of action，this paper holds that the identification of the right of action of the injured of civil rights and interests should be based on the claim right of public law，so it is necessary to explore whether the public law norms include the direction of protecting private interests by using the protection norm theory，rather than simply judge the plaintiff qualification of the victim's administrative litigation by using the tort influence theory or the administrative act influence theory.Although the civil rights and interests of the injured are the private law rights，when the performance of duties or inaction of the administrative organ fails to play an effective role in protection，the private law rights can be transformed into public law rights，and then obtain the protection of public law norms.In different fields of administrative intervention in civil affairs，there are differences in the identification of plaintiff qualification for different public law claims of civil rights and interests injured，so we should make a judgment in combination with specific legal norms.

Key words：victims of civil rights and interests;plaintiff qualification;public law claim;private law rights;public law rights