破解普通公路养护资金难题的窗口期

文|交通运输部规划研究院 罗诗屹 崔敏 黄丽雅

自2008年成品油税费改革以来，我国普通公路养护主要采用“中央收取成品油消费税—转移支付至地方—地方交通部门履行养护职责”的资金保障机制。

随着经济社会的高速发展，截至2020年底，我国公路网总里程已达519.81万公里。其中，普通公路养护里程达498.3万公里，比2008年增长了60.9%，而养护资金供给规模的增速却远低于此，养护成本不断攀升，资金缺口愈来愈大，公路服务质量和路网安全受到严重影响。同时，随着公众对公共服务的要求和维权意识逐步提高，社会舆论对交通行业的压力也愈加突出。现有养护资金保障机制已难以适应行业发展形势和需要，适逢我国财税体制和事权改革，普通公路迎来了养护资金保障机制重构的大好机遇，尽快完善普通公路可持续发展资金保障机制和政策成为当务之急。

普通公路养护资金保障所面临的问题

问题一：财权与事权不匹配，各方筹措养护资金和发展养护事业的动力不足

税费改革后，原先的地方费转为中央税，由中央安排每年的转移支付规模和资金拨付，按照“资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变”的原则由地方履行养护职责。即公路养护的财权上收至中央，公路养护的事权责任依然留在地方；公路系统资金纳入财政预算进行统一管理的同时，由交通部门承担起管养的全部责任（如图1所示）。

图1 税费改革前后普通公路养护资金机制的变化情况

在实际操作中，中央财政将资金通过税收返还和一般性转移支付的方式拨至地方，不承担公路养护的事权责任和支出责任，因此中央并没有对各省间的分配机制进行优化并保障足够养护资金的动力。同样，各级地方财政除上级转移支付资金外，也没有积极性再投入更多的财政资金用于公路养护和行政运行支出。大部分省区公路养护部门因为缺少资金，将养护事权层层下放、“以建代养”的情况愈发突出，养护事权责任的履行质量大打折扣。

从十余年间的发展趋势来看，这种财权事权的不匹配，并没有促使中央与地方、交通与财政等各方形成合力推动公路养护事业发展。

问题二：养护资金严重不足，普通公路养护质量面临严峻考验

受制于现有财权事权不匹配的问题，大部分地方省份均采用“中央给多少钱就养多少路”的原则开展普通公路养护，而这部分资金供给相对于实际需求严重不足，全国普通公路养护不到位现象突出。为提升路况质量、确保路网通行能力，各省均采用“大中修和新改建”等建设资金对路网不停地进行翻修新建，造成了极大的资源浪费。

目前，中央成品油消费税转移支付占每年全国普通公路养护支出（不含大中修）的比重达80%以上。养护支出分为基数税收返还和增量资金转移支付两部分，基数返还部分的规模每年均为1531亿元，除用于公路养护部分之外，还用于航道养护、公路运输管理等方面；增量资金从2013年的630亿元增至2020年的693亿元，增长较为有限，且不全部用于公路养护。经测算，“十四五”时期我国普通公路养护资金总需求将达到2.9万亿元左右，年均资金需求超过5900亿元，而每年成品油消费税交通专项资金可用于公路养护的部分仅为1500亿元至1800亿元左右，缺口规模较大，预计全国将有51%的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的窘境。

问题三：养护资金分配失衡，国家路网公共服务体系出现结构性问题

2008年，为确保税费改革顺利推进，成品油消费税的基数返还部分在各省间分配是按照2007年（基期年）各省“六费”基数确定的。这种分配模式自2008年起至今已延续了12年，早已不能适应各省养护需求的结构变化。以我国中西部省份为例，早些年车流量较低，以养路费为主的“六费”基数很低、与东部省份差距较大；而随着经济不断发展，中西部路网里程、车流量都实现了飞跃，其普通公路养护资金需求远超东部，而此时仍采用13年前的各省车流量结构作为养护资金的分配方式，显然是不合理的。

增量资金部分的分配也同样存在问题。虽然增量资金在分配名义上考虑了各省区“路网密度”“路况指数”等行业发展指标，但一方面增量资金的全国总规模太少，不到700亿元，各省通过分配最终得到的实际资金数额有限；另一方面，增量资金的算法指标不够全面细化，算法并不透明，难以真实反映各省交通的实际发展情况。

在这样的分配机制下，各省可获得的全国普通公路单位里程成品油转移支付资金差异极大，背离了当年税费改革的部分初衷。根据2018年至2020年的数据进行测算，东部各省每年可获得平均5.6万元/公里的养护资金，中部省区可获得3.8万元/公里的养护资金，西部省区仅可获得2.5万元/公里的养护资金。举一个更加直观的例子，北京市普通公路里程约2.2万公里，收到的成品油消费税转移支付规模为57亿元，其中基数返还46.4亿元、增量资金10.6亿元；相对应的，青海省承担着7.8万公里的普通公路养护任务，是北京的3.5倍，而青海省收到的成品油消费税转移支付规模却仅为10.8亿元，其中基数返还4.8亿元、增量资金6亿元，所获成品油消费税转移支付规模不足北京市的1/5。

问题四：行政与项目经费捆绑，致使“养人”支出挤占“养路”支出

税费改革前的公路养路费在使用上需首先确保公路小修保养和大中修工程费的需要，后保证养护其他费用和事业发展费用的需要，且“养路费用于养护工程方面的费用比例每年不低于总支出的80%”，即养路费主要用于“养路”而非“养人”。

税费改革后，“养人”经费（含日常保洁人员经费、行政管理及其他费用）和“养路”经费（指小修保养费）均以成品油消费税转移支付资金作为资金来源渠道。在资金供给愈发难以覆盖需求的情况下，各级公路管理机构在编制部门预算时，通常都会根据部门支出预算编制的“基本支出优先保障”原则，将人员经费预算置于日常公用经费预算和项目支出预算之前，且不编制赤字预算。随着人员经费的逐渐增加，养护项目支出费用被日益挤占，有些地方“养人难养路”的矛盾愈加凸显。

普通公路迎来重构保障机制的战略机遇期

机遇一：事权改革和税制改革带来大好时机

财税体制改革为普通公路养护事权和财权的重新划分提供了重要的政策环境。

在财政事权改革方面，2019年7月，国务院发布了《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》)，其中明确了普通国道划分为中央财政事权部分和地方财政事权两部分，由中央和地方分别承担相应支出责任；普通省道和农村公路均为地方财政事权，原则上由地方承担支出责任。虽然事权改革方案并未细化中央及地应各自承担的具体职责内容，但《方案》明确了中央应在普通公路养护方面承担一定职责，并提出“国务院有关部门和单位要根据《方案》细化实化改革任务和举措”。

在税制改革方面，涉及成品油消费税的改革也已进入加速推进阶段。2019年，国务院发布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》已明确“稳步推进健全地方税体系改革……培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入”“后移消费税征收环节并稳步下划地方。将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源”。

2020年印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确定了“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”“完善财政转移支付制度，优化转移支付结构，规范转移支付项目”“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”等重要任务。

2021年4月，财政部进一步明确了“十四五”期的财税体制改革路线图，其中对于消费税的改革，将结合消费税立法统筹研究推进，在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。2021年7月，财政部发布的《2022年政府收支分类科目》中，对于“成品油价格改革”科目进行了部分调整，删除了“成品油价格改革对交通运输的补贴”（21404款）及其项级科目，原科目支出转列“其他交通运输支出”（21499款）科目。由此可知，涉及公路养护领域的事权和税制改革均已明确了总体方向，并为公路养护的财权和事权划分奠定了必要的基础。

从财税体制改革的总体时间表来看，本轮财税体制改革于“十二五”末开始、“十三五”期改革深化，并预计于“十四五”期全面落地，目前已整体进入中后期阶段，因此，交通运输行业急需牢牢把握重构普通公路养护资金保障机制的战略机遇期和关键窗口期，尽快提出更有利于行业长远可持续发展的资金保障机制和政策。

机遇二：重构普通公路养护资金保障机制的条件已成熟

首先，政府对公路养护问题日益重视。交通运输部在《“十三五”公路养护管理发展纲要》已明确指出，加强公路养护管理工作对保持公路基础设施良好技术状况，保障路网整体效能发挥，服务经济社会发展和人民群众安全便捷出行等具有十分重要的意义，并提出公路养护管理应抢抓改革机遇，深化体制机制改革，完善顶层架构，破除管理体制不顺、机制不活、权责不清、资金难保障等障碍，建立事权清晰、权责匹配、运行高效的养护管理体制机制。

其次，重构普通公路养护资金保障机制的技术能力已实现。近年来，我国公路养护领域科技水平和技术方法均取得了一系列进步，依托这些技术手段，公路管理部门能够通过加强对公路技术状况的检测，形成以路况水平、服务水平、资金需求及投资效益评估等核心因素为依据的公路养护科学决策机制。公路养护科学决策机制是实现公路养护治理能力现代化和管理精细化的核心，它能够通过对大量实况数据的处理和计算，得出达到公路性能目标和养护资金需求间的对应关系，并指导相关部门作出养护决策，是重构公路养护资金保障机制的关键技术支撑。

再者，公路养护对于行业发展和拉动投资的重要性日益凸显。我国交通运输行业正由大规模建设阶段向提升服务水平阶段过渡，养护对于行业发展的重要性逐步提升。同时，宏观经济正进入下行周期，在出口拉动下滑、消费增长不明显的形势下，投资依然是支撑经济软着陆的关键。预计体量庞大的养护投资将逐步代替建设成为拉动经济发展的新支点。因此，在当前阶段更应尽快解决遗留问题、加强普通公路养护投入保障，从而更有力地支撑行业和经济的稳定及可持续发展。

重构普通公路养护资金保障机制的政策建议

建议一：对普通公路养护资金保障机制进行整体重构

建议在现有资金保障机制的基础上，进一步细化事权划分、推进税制改革、强化部门联动、增强行业履职能力，构建“一部分成品油消费税收至中央——用于履行中央制定的普惠性公路养护目标；另一部分成品油消费税收至地方——结合各省自身实际，进一步提高公路养护水平；由地方多部门共同承担相应养护发展责任”的普通公路养护资金保障新机制（如图2所示）。

图2 重构后的普通公路养护资金机制

建议二：细化事权划分，构建激励相容的央地权责关系

建议采用目标导向的方式细化普通公路养护领域中央和地方的事权责任，重点明确中央在普通公路养护方面的责任。

对于普通国道，中央需保障其最基本的状态和普惠性服务水平，并按照完成普惠性目标的养护定额标准，对普通国道的日常养护和养护工程给予资金支持；地方在普惠性目标之上制定各省区的具体养护目标，并按照完成地方养护目标的养护定额标准，承担日常养护和养护工程中央支出以外的其余支出，承担起行政管理和养护其他费用的支出。

具体养护工作由地方开展，可采用央地签署委托协议的方式明确央地权责划分、普惠性目标等内容。在确保地方履行地方财政事权职责方面，中央可通过规范地方养护资金的使用方向、采用以奖代补等方式，鼓励地方在普惠性目标基础上，继续提高本地公路养护质量。

对于普通省道和农村公路，地方需承担普惠性支出责任保障，并统筹考虑地方能力范围和地方具体养护目标，进一步加强对普通省道和农村公路的养护投入，提高公路养护水平。原则上由地方承担全部支出责任，包括日常养护、养护工程、运行管理、养护检查、行政管理和养护其他费用支出；中央则根据特定时期及特定发展目标，对履行普惠性支出责任保障确实存在缺口的地方，给予资金支持。

按照上述“目标导向”的思路划分事权，虽然在全国公路定额标准体系构建、央地普通公路养护预算编制流程构建等方面存在一些挑战，但可有效避免简单按照养护环节或路段划分养护事权在执行过程中造成的各类央地博弈和逆向选择问题，有利于构建清晰明确、激励相容的央地事权关系。

建议三：推进税制改革，保障各级政府履行养护支出责任

建议进一步推进公路养护领域的税制改革，使各级政府财力与事权相匹配。重点是增加地方政府在公路养护方面的财力，使之与税制改革“健全地方税收体系、形成财力协调的中央和地方财政关系”方向保持一致。

按照目前消费税改革的思路，建议将成品油消费税由中央税改为中央地方共享税，由中央和地方分别征收和使用。中央政府在生产、进口环节对于所有种类的应税成品油征收一定额度的消费税，纳入中央财政收入，并用于中央事权责任的公路养护；地方政府在批发、零售环节对车用汽柴油征收一定额度的消费税，纳入地方财政收入，用于履行地方的普通公路养护责任。

建议四：强化部门联动，形成合力推进养护事业发展

建议加强交通运输部门与财政部门间的政策沟通，协商明确在普通公路养护目标制定、预算编制、资金拨付等方面的方法和机制，减少不同部门间由于机制和程序不畅造成的“内耗”。

建立并明确财政拨款规模与普通公路养护水平之间的对应关系。建议交通部门按照相应定额标准，测算提出达到不同养护目标所需的资金需求，并负责执行具体养护工作；财政部门结合对财政承受能力的考量，与交通部门共同选择需要达到的养护目标和拨付资金规模（报同级政府批准），并监督资金使用。

可将行政经费和公路养护费用切分，地方交通部门回归专业管养职能，承担技术性、专业性的“养路”任务；地方财政部门承担起公路养护机构的行政管理经费和编制内人员经费，将行政经费和公路养护费分不同渠道下达。

建议先选择部分地区开展3年左右的“影子预算”试点，在试点期内每年按照央地权责划分的思路，模拟测算出该地区公路养护应当由中央和地方分别承担的支出规模，并进行模拟预算编制流程，与现有分配程序同步进行。试点期满后，条件成熟地区可开始实行新的分配方式。

建议五：加强履职能力，将更多资源向公路养护倾斜

从公路行业自身来讲，应进一步加强对普通公路养护的重视程度，强化对养护的全方位投入以符合行业现阶段的发展需求及拉动经济的需要。

建议加强行业在养护领域的履职能力建设，将更多的行业行政资源，包括机构设置、人员配置、规划编制等，向养护倾斜；建议在“十四五”时期开辟车购税对普通公路养护的资金支持渠道，使车购税资金能由仅支持交通行业的“资本性支出”向支持“经常性支出”倾斜；建议结合国家对“新基建”大力投入的契机，全面评估公路养护对经济拉动的重要作用，将拥有巨大存量市场的公路养护纳入“新基建”行列。

冰冻三尺非一日之寒，当前普通公路养护资金保障出现的问题既有主观原因，也有客观因素。然而，没有资金保障的公路养护事业将是无源之水、无本之木，由此不难看出，把握改革战略机遇期，重构普通公路养护资金保障机制显然已迫在眉睫。在此，希望交通部门与财政部门密切沟通，尽快推进该项工作于“十四五”时期完成并全面落地。