新业态灵活就业人员纳入失业保险制度的困境与解决

韩佩璇

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

一、引言

近年来，受互联网新技术飞速发展的影响，传统的劳动形态正在经历着大变革。据人社部公布数据显示，我国灵活就业从业人员规模达2亿左右，占全部就业人员数量的四分之一以上①。除了传统的农民工、自营人员等，外卖、快递、网约车等新兴行业的快速发展使得企业对新业态灵活就业人员的需求十分旺盛。然而，由于传统的社会保障制度与劳动关系捆绑的特性，大量灵活就业人员被阻隔于社会保障服务网之外。为此，我国尽可能不断扩大养老保险和医疗保险的覆盖范围，已形成普惠性的养老和医疗保障机制。但由于灵活就业人员的无组织性和工作性质的不稳定性，该群体的失业风险极高，我国的失业保险并未将其纳入保障范围。本文拟从灵活就业人员纳入失业保险制度的必要性、可行性出发，结合当前失业保险的制度困境，进而探索革新路径，以期实现对灵活就业人员在失业风险层面的保障。

二、我国失业保险制度运行中的现实困境

(一)我国失业保险制度偏离社会保险制度的有关原理

失业保险制度在运行过程中与社会保险制度的原理出现了错位，主要体现在三个方面：

1.失业保险待遇与社会救助金有所混淆

失业保险在运行中需遵循基本生活保障原则，即对所有被保险人在失业时能提供维持一般社会生活水准的最基本需要[1]140-141。根据《失业保险条例》的规定，我国的失业保险给付标准是按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定的。最低生活保障作为我国社会救助法律体系中的核心制度，其目的在于保障符合标准的家庭通过国家的无偿救助以满足基本的生活需要。最低工资标准则是国家为了保护劳动者的基本生活，在劳动者提供正常劳动的情况下，强制要求用人单位必须支付给劳动者的劳动报酬。实践中，大部分省份参照最低工资标准的一定比例确定失业保险的给付标准，只有个别省份按照失业人员失业前12个月月平均缴费基数的一定比例确定失业保险金的数额，如江苏省②、海南省③。

透过这样的目标定位和运行状况，可以清楚探知，我国的失业保险主要还是一种“生活保障型”的失业保险制度，正如有学者提出，我国的失业保险制度在筹资上属于保险性质，在待遇给付上却是救助制度，一定程度上混淆了“保险”与“救助”、“基本生活标准”与“最低生活标准”的区别，不符合社会保险权利与义务对等的原则[2]。此外，多数地区设定这样“一刀切”的领取标准过于僵化，没有充分考虑每个劳动者及其家庭的个性化支出需求，导致失业保险制度的保障水平较低，也不利于激励就业者的参保积极性。

2.失业保险基金与公共服务费用的使用出现混同

稳定就业对于解决就业存量问题有着至关重要的作用，因此，我国失业保险的政策导向欲向发挥预防失业功能倾斜。根据图1数据可以看出，一直以来，我国的失业保险基金累计结余金额较为庞大，但2015年后累计结余增速减缓，2018年后累计结余开始下降。2019年中央决算报告提到，为支持实施就业优先政策，中央财政从失业保险基金结余中拿出1000亿元支持职业技能提升，加快培养各类技术技能人才。2020年中央决算报告则提到，仍会加大失业保险稳岗返还，全年向608万户企业发放失业保险稳岗返还1042亿元。再结合国家相关政策(见表1)不难发现，为改善失业保险基金累计结余金额过多的现状，我国的失业保险制度正在大力发展失业保险预防失业的功能，其基金的支出范围不断向就业促进等社会服务领域扩展。但这些政策带有很强的奖励、福利性质，没有真正致力于解决已失业人群的保障问题。此外，扩大支付范围和援企稳岗各项政策补贴的受领主体主要是企业，而非劳动者[1]141。如石家庄人社局、财政局发布的《关于进一步落实失业保险稳岗返还政策支持保就业工作的通知》规定，稳岗返还的失业保险费直接拨付企业账户，但企业最终能否将这部分资金按规定如数返还劳动者，实践中是存疑的。

数据来源：国家统计局官网、人力资源和社会保障部官网

表1 我国关于扩大失业保险基金支出的相关文件

3.失业保险制度的法定覆盖范围较窄

失业保险制度的初衷是为失业者提供基本生活保障，在失业者和在岗者之间分摊失业风险，因此，其设计重在解决经济社会运行中发生的结构性失业[3]113。失业结构受到经济结构、就业结构变化的直接影响。自21世纪以来，我国经济面临转型发展，经济增长方式转变，就业结构也发生相应转变。对于城乡结构而言，农村的富余劳动力转移到城镇；对于产业结构而言，二三产业劳动者比重大幅上涨；对于所有制结构而言，非公有制、私营企业成为吸纳劳动力的主力。尤其是近年来，新就业形态大量涌现，中国经济社会发展支配下的就业结构已然发生了就业模式的转变，灵活就业正在替代传统正规就业成为当下中国的就业主流模式，但中国劳动法律机制的调整范围仍主要集中于正规就业领域，在灵活就业领域形成了较大的空白和缺陷[4]。依据我国现行《失业保险条例》的规定，我国的失业保险仅仅覆盖到城镇企业正式职工，省(区、市)人民政府可以根据当地实际情况，决定本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工适用失业保险。根据国家统计局官网公布数据(见表2)显示，从2011年至2020年，参加失业保险人数逐年递增，失业保险覆盖率也逐年增加，2020年达到46.87%，但按照国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的失业保险覆盖范围在全体雇员中不低于50%的标准，我国失业保险覆盖率远低于国际劳工组织的标准。从我国目前的现实情况来看，参保人数中有部分劳动者比如公务员、事业单位劳动者以及国有企业的员工，其劳动关系稳定，鲜有失业风险。但除了这部分群体外，仍有很大一部分人员被隔离在失业保险制度之外，比如农民工、互联网平台劳动者等。也就是说，受到失业保险覆盖的人群仅占就业总人口的小部分，恰好是失业风险相对较小的群体，并且他们难以从企业或者工会层面获得保障。那些游离在失业保险制度之外的人群，收入并没有稳定保证，工作性质也多具有临时性，当他们陷入失业困境时，既没有有效的制度加以保障，也没有便捷的途径实现再就业，只能在家庭收入低于一定水平时，获取最低生活保障的援助。换言之，我国城镇正式职工的失业保险参保率在国际上都处于较低水平，更何况我国的灵活就业人员还属于非正规就业行列，基本都没有被纳入在内。

表2 我国2011—2020年度就业人数、参加失业保险人数、失业保险覆盖率统计

此外，与工伤保险、生育保险相比(见图2)不难看出，虽然这三大保险的参保人数都在逐年递增，但2011—2020年，工伤保险的参保人数一直高于失业保险参保人数，2015年后生育保险的参保人数也一直高于失业保险参保人数，也就是说，失业保险参保情况在我国整个社会保险制度中的现状是不容乐观的，尤其是在目前全国已有约2亿灵活就业人员的背景下。这不仅制约了新业态背景下灵活就业形式的发展，更阻碍了整个社会就业总量的提高和结构的优化。灵活就业人员如何纳入失业保险制度体系，在未来的制度改革中实现“应保尽保”是我国失业保险制度面临的一大紧要的问题。

数据来源：国家统计局官网

(二)灵活就业人员纳入失业保险的制度困境

第一，失业保险费的缴纳数额问题。《失业保险条例》规定，失业保险费由用人单位按照本单位工资总额的2%缴纳，个人按照工资总额的1%进行缴纳。首先，由于灵活就业人员工作的不稳定性，其与所在单位之间没有劳动关系，并且更换工作的频率较高，尤其是在新业态背景下，受互联网技术的影响，以平台用工为代表的劳动群体，他们可能注册于多个平台，身兼数职，或者工作的持续性较短，雇主更换频繁，再加上企业“去劳动关系化”导致的隐蔽用工现象不断加剧，很难确定其“所在单位”，也有极大可能发生重复参保或参保主体难以确定的问题。其次，由于灵活就业人员工作的灵活性与不稳定性，他们工作收入的渠道可能是多样的，或者月收入、年收入存在不确定性，因此，关于工资总额1%的标准的确定也存在困境。再次，现有标准对于灵活就业人员而言较为僵化，虽然灵活就业人员工作不稳定性很高，但有部分群体收入并不低，甚至可以达到或超过正规劳动者。而域外一些国家对雇员的失业缴费的收入限制了上下限，如加拿大收入上限为每周815加元，下限为163加元，以上和以下部分不缴费，防止因失业津贴差距过大损害公平原则。

第二，失业保险费的缴费期限问题。失业保险金的领取要求为“所在单位和本人要按照规定履行缴费义务满1年”。实践中，由于目前互联网技术的迅猛发展，带来大量的新型工作岗位和服务机会，很多灵活就业人员为适应新形势也在不断尝试不同类型的工作，又或者工作时间呈碎片化状态，这与“履行缴费义务满1年”严重不匹配。换言之，他们很可能在缴费未满1年时就陷入失业状况，却又能迅速找到新的工作。但由于缴费期限的僵性规定，1年的期限无法合并计算，这也导致很多灵活就业人员无法适用失业保险制度。

第三，关于失业原因“非自愿”的认定遭遇制度难题。根据《失业保险金申领发放办法》的规定，非因本人意愿中断就业指的是：终止劳动合同的；被用人单位解除劳动合同的；被用人单位开除、除名和辞退的；根据《劳动法》第32条第2、第3项与用人单位解除劳动合同的；法律、行政法规另有规定的。据此，该办法对“非因本人意愿”的释义是基于传统劳动形态中用人单位对劳动者直接进行管理而设计。但在新形势背景下，灵活就业人员自主选择工作内容、工作场所和时间，这就导致“非自愿”的失业状态认定遭遇障碍，不再适合传统的认定标准；若直接将灵活就业群体纳入现有制度框架内，很容易引发道德风险问题。

三、灵活就业人员纳入失业保险的必要性分析

(一)灵活就业人员纳入失业保险的动因

失业保险作为社会保险的一种类型，具有社会保险的双重性格，即社会性和保险性。其中，社会性是指通过公共政策的推行，以谋求社会多数人的保障。保险性则意味着结合多数可能遭遇相同风险的经济单位，以公平合理的方式聚集保险基金，当某一个体发生危险事故而有所损失时，即由该基金进行补偿[5]140。换言之，失业保险是遵循大数法则建立的社会风险分摊机制，旨在职工遭遇失业风险后，维持其基本生活需要，解决其生存困境，从而避免社会问题的产生。因此，任何存在失业风险的人都应成为失业保险的保障主体。我国现行的养老、医疗保险的制度设计已经覆盖全体“公民”，不再主要针对特定身份的“职工”。这种覆盖范围的扩大，即体现了社会保险的社会性特征。结合前文所述，我国灵活就业从业人员的规模已达2亿左右，且还在不断发展壮大，成为劳动力市场不可或缺的一部分，相应地，失业保险也应顺应这种趋势，在新形势背景下，适时将灵活就业者纳入失业保险的覆盖范围。这不仅保障了我国多数就业人员的基本人权，也体现了对灵活就业人群的保护和和谐社会发展的需要。

(二)灵活就业人员纳入失业保险的实践需要

在国家实施创新驱动发展战略、鼓励大众创业万众创新的政策背景下，灵活就业人员数量不断增加。但由于灵活就业人员的就业特点和现实情况，以传统用工模式为基础的失业保险很难满足灵活就业人员的现实需要。与正式用工相比，灵活就业人员具有以下几个特点：其一，组织程度低。灵活就业人员的工作内容多样，劳动时间和地点也具有不确定性，这意味着他们当中的很多人是在独立完成工作任务，难以形成群体组织，在遭受风险后，一般只能依靠自身力量克服。其二，劳动技能要求低，可替代性强。多数灵活就业人员从事的岗位门槛低，对学历、文化程度以及技能要求都比较低，这意味着岗位的可替代性很强，工作性质不稳定。其三，收入水平不稳定。灵活就业人员所从事的工作与传统形态的劳动不同，一般不是按照标准薪酬体制制定工资标准，其工资一般按照计时或者计件来设定。由此可知，灵活就业人员与建立稳定劳动关系的劳动者相比，处于天然的弱势地位，他们面临失业风险的系数更高，且遭遇风险后的生存能力也较弱，更需要失业保险制度保障其生存权乃至发展权。

四、灵活就业人员纳入失业保险的可行性分析

(一)我国已有相关的实践探索

国家“十四五”规划提出，要加强失业保险参保扩面工作。从各省市失业保险法律规范来看，湖北省《失业保险实施办法》允许无雇工的城镇个体工商户、自由职业者享受失业保险待遇。2006年，南京市出台“失业保险市级统筹”政策，明确失业保险参保范围扩大到灵活就业人员，并于2007年出台《关于灵活就业人员参加失业保险的操作细则》。同年，哈尔滨市颁布《失业保险办法》，明确规定灵活就业人员和城镇个体工商户及其雇工可以依照本办法的规定参加失业保险。2009年，又颁布了《哈尔滨市灵活就业人员参加失业保险实施细则》。江苏省《失业保险规定》规定，有条件的地区可以在保障失业人员基本生活和失业保险基金运行安全的情况下，探索对部分失业人群给予特别扶助以及促进失业人员尽快就业的具体方法。该规定为灵活就业人员纳入失业保险提供了制度基础。2020年安徽省《关于支持多渠道灵活就业的实施意见》提出，要将符合条件的困难灵活就业人员纳入失业保险和临时救助政策覆盖范围。

以上各地区都对灵活就业人员纳入失业保险制度进行了有益的制度尝试，为全国性实现灵活就业人员纳入失业保险作出了很好的示范。

(二)域外经验已证明可行性

自1911年英国建立世界上第一个强制性失业保险制度以来，现如今已有近80个国家和地区建立了失业保险制度。在日本，除了一般的被保险人，即一周劳动时间20小时以上、雇佣期限31日以上的劳动者，短期雇佣、日雇佣的劳动者也被纳入日本的《失业(雇佣)保险法》的保障范围内[6]。英国1920年《失业保险法》规定，年收入不足250英镑的所有体力劳动者、非体力劳动者均可参加失业保险制度。1996年，英国将失业保险制度改为求职者津贴制度，覆盖范围包含年龄18岁以上，女性养老金领取年龄以下的，且居住于英国的人士。德国的失业保险制度主要包括失业保险金和失业救济金，其中每周被雇佣工作18小时及以上的人员原则上都要参加失业保险，包括农业工人和家务工人以及学徒和接受培训的人员。而失业救济金是针对所有15—64岁，有工作意愿和能力，但无法用收入和资产维系自己和家人基本生活的个人及其家属[7]。加拿大的就业保险制度，基本上涵盖全体劳动者，包括警察、军人、公务人员、教职人员、大学员工以及渔民等创业者，传统的兼职工、临时工和季节性劳动者也被纳入[8]。此外，针对新业态背景下的平台劳动者，也有部分国家或地区将其纳入失业保险的保障范围。如欧盟，捷克、希腊、克罗地亚、匈牙利等14个国家，为自雇者提供强制性失业保险，奥地利、丹麦、西班牙、罗马尼亚则为自雇者提供自愿性失业保险[9]。

可以看出，虽然失业保险制度的覆盖范围与各国的经济发展水平、文化传统以及国家形态等有密切关系，但域外很多国家都将一部分非正式劳动者、灵活就业者纳入了失业保险制度的保障范围，覆盖范围较为广泛。因此，我国在完善失业保险制度时，可以借鉴以上国家的经验，逐步将不同类型的灵活就业人员纳入保障范围。

五、灵活就业人员纳入失业保险制度的革新路径

(一)回归社会保险的基本理念

首先，社会保险是以大数法则为基本原理而建立的风险分摊机制，社会保险关系双方主体之间必须共同承担社会保险基金所需资金的筹集义务，即双方要遵循权利义务相对等原则，特别强调国家与社会作为投保人和保险人的权利义务的对等性。而社会救助作为社会保障的最后一张安全网，受到社会保障制度福利性价值内涵的影响，具有维护底线公平的补充性特征，采取权利义务的非对等性标准。失业保险作为社会保险的一种，既不是社会救助，也非社会福利，因此，理顺失业保险制度与其他社会保障制度的关系，将失业保险回归社会保障关系内容的权利义务对等性乃是重中之重。具体而言，失业保险金的给付应按照失业人员失业前的缴费工资的一定比例计算失业保险金，体现权利义务的对等性，而不是均等化给付。

其次，要强调失业保险的普遍性、强制性特征。灵活就业人员这类群体的特征在于就业形式多样、收入标准参差不齐，但作为一项社会保险，普遍性应成为参保的首要原则。如前文所述，我国的失业保险在最初实施时针对特殊的给付对象，即下岗职工，但随着社会和经济的发展，失业保险制度的对象也在不断发生变更。因此，失业保险制度的设计必须考虑全部灵活就业人员的根本利益。社会保险强制性的目的一方面在于避免保险产生逆选择的情形，形成弱体保险的现象，另一方面则借此达到危险分摊以及所得重分配的理想。由于强制保险的采行，符合法定义务的国民即负有纳保和缴费的义务，使得保险团体不间断地注入新鲜血液，也成为保险给付最有力的保证。也因此，短期性的社会保险并无财务破产之危险[5]148。失业保险在扩大覆盖面、对现有制度进行改革后，应严格贯彻强制性原则，以实现应保尽保的制度目标。

(二)扩大失业保险的覆盖范围

从理论上来说，每一个公民都需要通过劳动来获取生产资料，换言之，每个进行社会劳动的人都可能会面临没有劳动机会的境遇。因此，失业保险制度理想的覆盖范围是实现对所有存在失业风险的劳动者的保障，虽然该目标目前无法完全实现，但是失业保险“全民化”必定是未来趋势。失业保险制度作为国家承担主要责任的社会保险，应在立法层面允许扩大覆盖范围，并鼓励地方依据自身经济运行状况、社会发展水平等现状，出台相应政策，逐步将灵活就业人员纳入失业保险制度内。

此外，还可以探索失业保险向就业保险的转变。国际劳工组织《促进就业和失业保护公约》曾提出，各会员国应采取适当步骤对其失业保护制度和就业政策加以协调。有学者提出，失业保险制度升级为就业保险制度，能有效克服失业保险制度保障失业有余、促进就业不足，失业保险制度难以与就业促进等无缝对接问题[10]。在域外，以加拿大、日本为代表的国家，即将失业保险修改为就业保险，不仅提供生活保障等失业给付，还提供就业服务、职业培训等再就业服务。针对我国灵活就业人员工作性质的不稳定性，在他们面临失业后提供更多的再就业服务或许更加科学。因此，结合国情，可以积极探索失业保险向就业保险的转变，制定适合中国的灵活就业人员就业保险制度，对于将失业保险基金用于援岗稳企的，可以将其归入就业保险的基金范围，理清我国失业保险制度与就业促进制度的关系。

(三)对现有制度进行改革

1.合理确定灵活就业人员的缴费机制

由于我国各地区经济发展水平不同，“一刀切”的缴费机制必然是不公平的。应允许各省市依据地区状况以及灵活就业人员失业前的工资水平，建立浮动的失业保险费缴纳机制。以日本为例，日本的失业保险金按失业者在失业前180天平均日工资的一定比例给付，并且在基本的失业保险给付标准上根据每一类人群的就业需求提供不同的附加失业待遇。同时，也可参考灵活就业人员养老保险、医疗保险的缴纳机制，参照行业内职工平均工资来确定缴费基数，如上海基本养老、医疗保险的参保缴费基数为上年度全市职工月平均工资的60%—300%，缴纳基本养老、医疗保险费的比例分别为30%和14%。此外，还可以按照不同类型的企业与灵活就业人员分摊失业保险金。

2.灵活确定缴费期限

鉴于灵活就业人员工作的碎片化、灵活性特征，应对缴费年限满1年的规定进行修改，可以根据不同类型的工作设置按月、周为单位计算的缴费期限，并且可以根据不同情况调整给付期限。比如，法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资的57.4%，其后则每4个月调低一次。比利时规定，对已婚的长期失业者，第一年失业保险金为收入的55%，在其后7个月内降为35%[11]。以滴滴公司为例，网约车司机的收入结算周期为一周，但若以周为单位计算缴费期限，时间过短，容易引发道德风险，即网约车司机一旦缴费满足期限就停止工作，不利于失业保险基金的平衡发展。因此，针对这部分群体，可以月为计算单位，并根据其工作时间灵活调整失业后的给付期限，在确保失业人员的基本生活水平的同时，激励他们尽快实现再就业。总之，在确定失业保险的缴费期限时，应在不损害失业保险基金平稳运行的基础上灵活处理。

3.合理界定“非自愿”失业

“非因本人意愿中断就业”强调的是，失业是由超出失业者所能控制的经济社会因素导致的[3]119。因此，针对灵活就业人员“非自愿”失业的认定，可以考虑以缴费而不是以建立劳动关系来确定其就业与失业状态。此外，还可以从企业层面和社会层面两方面入手，以列举的方式确定失业的状态，以及增加一些兜底性规定，如企业层面，受国家政策影响导致的裁员也应视为“非自愿”失业；社会层面，受公共卫生事件导致的失业也应被认定为“非自愿”等。失业原因还可以增加合理的私人原因，如日本厚生劳动省大臣认为合理的私人原因可以包括身体疾病、结婚育儿事项、抚养老人、薪金变低、与家人团聚等因素[12]。最后，可以通过建立失业保险缴费记录、领取记录、再就业培训档案记录，追踪灵活就业人员领取待遇情况，对违规或恶意领取失业保险金的失信参保人员加大惩戒力度来规避道德风险问题[13]。

六、结语

失业保险制度作为我国社会保险制度中的重要一环，不仅解决了失业人员在再就业之前的生活保障问题，也为我国的脱贫、经济稳定甚至社会稳定发挥了重要作用。但随着新形势对我国劳动力市场的影响，灵活就业人员不断增长且增速较快，重塑失业保险的支付目标势在必行，不仅要回归失业保险制度的理念，还要将其充分运用于法制实践中，探索适合我国国情的失业保险制度，以期实现对灵活就业失业人员更强有力的保护。

注释

①2020年8月7日国务院政策例行吹风会中人力资源和社会保障部公布数据。

②《江苏省失业保险规定》第23条：失业保险金的标准，缴费不满10年的，按照失业人员失业前12个月月平均缴费基数的45%确定；缴费满10年不满20年的，按照失业人员失业前12个月月平均缴费基数的50%确定；缴费20年以上的，按照失业人员失业前12个月月平均缴费基数的55%确定。失业保险金最高不得超过当地最低工资标准，最低不得低于当地城市居民最低生活保障标准的1.5倍。

③《海南省城镇从业人员失业保险条例实施细则》第20条：失业保险金的计发标准为失业前12个月的本人缴纳失业保险费月平均工资的60%。按前款规定标准计算的失业保险金，高于或者等于本省一类地区规定的职工最低月工资标准的，按照一类地区最低月工资标准的98%发放；低于或者等于海口市城市居民最低生活保障标准150%的，按照海口市城市居民最低生活保障标准的150%发放。