外汇检查核查统筹推进工作机制研究

王曙平

(中国人民银行潍坊市中心支行，山东 潍坊 261041)

一、现行核查与检查工作机制现状

(一)核查检查工作框架

一是通过国际收支、经常项目、资本项目非现场核查发现异常数据及异常交易行为，核查后符合移交条件的，移交现场检查。二是检查部门自行进行数据的比对分析，开展非现场检查获取异常线索，开展现场核查。具体步骤如下：

1.非现场检查。外汇业务非现场检查，是指外汇检查人员依托现有的各类外汇管理信息系统和外汇非现场检查系统，以《检查处理违反外汇管理行为办案程序》为依据，通过科学设置监测分析指标，对大量基础业务数据进行集中采集、整理、加工和筛选分析，并从中发现、鉴别外汇违法违规案件线索，进而促进现场核查和现场检查的一系列工作方法和手段。

2.非现场核查。含国际收支非现场核查、货物贸易非现场核查、服务贸易非现场核查、资本项目非现场核查四项。国际收支非现场核查主要《国际收支统计间接申报核查制度》对国际收支网上申报系统(外汇局版)中涉外收付款数据和单位基本情况表有关情况进行的核查，以及综合查询系统电子数据的核查。货物贸易非现场核查指外汇局依据《货物贸易外汇管理指引》定期或不定期对企业一定期限内的进出口数据和贸易外汇收支数据进行总量比对，核查企业贸易外汇收支的真实性及其与货物出口的一致性。服务贸易非现场核查指依据《服务贸易外汇管理指引》，业务人员通过外汇监测系统对服务贸易外汇收支进行非现场监测，对外汇收支异常的境内机构和个人进行非现场核查、现场核查；对金融机构办理服务贸易外汇收支业务的合规性与报送相关信息的及时性、准确性和完整性进行非现场核查、现场核查。资本项目非现场核查指资本项目业务人员以资本项目信息系统为基础，充分利用数据综合利用平台、国际收支统计申报系统、外汇账户信息系统，采取定期核查、不定期抽查、主体核查等方式，开展非现场监测，采集监管主体的基本信息和跨境资金流出入情况，形成较全面、规范和及时的非现场监管信息采集体系。依据的文件主要有《资本项目外汇业务操作指引》和《资本项目事后监管工作机制(试行)》。

(二)非现场数据线索挖掘和转化方面

一是自动筛选异常线索的能力偏弱。目前非现场监测指标体系不够完善，基层外汇局在利用跨境资金流动监测与分析平台、外汇局现有各主要信息系统数据及合计85张表等方面，主要存在预警分析指标少且不成体系、覆盖面低、非现场核查各自为战、集中分析能力弱等问题。如缺少来自维尔京群岛离岸中心设立的关联公司或资金往来指标、无贸易背景大额资金收支关联公司指标等，自动预警指标少、预警能力弱，就会导致数据自动挖掘能力弱，单凭人工数据挖掘能力实在有限。同时实际操作中现行非现场监管指标库的尚未统一标准化，对大数据预警指标利用也不能快速弹性调整、即时补充入库和升级、不能灵活熟练运用指标库进行集中分析以及全系统共享。[1]二是可疑线索的转化能力有待加强。在外汇专项检查、案件查处时，由于基层外汇局在设立非现场分析小组(专项分析和集中分析)、系统数据采集、管理信息系统优化灵活查询分析、数据挖掘等方面能力不足，特别是在案件和线索的源头查找、对异常指标筛查的线索转化情况急需形成快速机制和监管合力。

(三)核查检查机制中的协调配合方面

一是跨地区对接不够协调。随着涉外业务快速发展及金融机构业务拓展，不少企业因业务需要在异地办理外汇收支，故存在异地主体收支交易本地化和本地企业收支交易异地化的情况。由于全国范围外汇管理数据和案件线索不能共享与利用，需要一定的权限才能查询，在异地主体发生异常或违规交易后，违规调查取证等环节都存在较大难度，目前查证跨地区线索时，往往出现协调难、手续繁琐、时间长、职责和边界不清等困惑，需付出较大的时间成本和沟通成本[2]。二是检查部门与各业务部门未进行有效的衔接。外汇检查与业务核查缺乏统一协作，业务核查和外汇检查各自为战，既存在交叉重叠，又存在管理盲区，不利于形成外汇监管合力[3]。有时业务部门在日常非现场监管发现异常情况后未与检查部门进行沟通或移交，导致失去一些可疑线索，或难以全面进行综合分析，基层外汇局业务人员在敏锐嗅觉、视野、经验和技巧等方面有待加强。如何构建核查与检查、跨地区检查无缝对接、如何依托非现场监测系统这个核心工具，围绕指标、线索这两个核心要素及其与成案的上下游关系，急需建立协调和配合机制。

(四)线索查证成效的督导与考核方面

目前检查和核查发现的有些可疑线索，特别是有些线索模棱两可、证据链条尚待继续查找和确认的可疑线索并未全部纳入监管视线，尚未建立高效的线索督导机制和考核机制，距离“有案必立、查实成案”这一目标还有差距[4]，因此急需从源头上建立督导和考核机制，以全流程督导线索查证等环节，确保非现场监管成果落实到位。

(五)目前进一步统筹推进核查检查工作机制的必要性

一是及时发现违规与异常跨境资金流动的趋势性、苗头性问题，准确反馈外汇管理政策调整改革后的实际执行效果。二是有利于提高各级部门外汇核查检查工作的精准性、灵活性、有效性，极需提升各部门的监管效率。三是从分支局实践经验来看，迫切需要基层外汇局无缝对接和外汇检查统一部署和一盘棋思路，以确保外汇检查各项措施的贯彻落地和检查流程的完整、规范执行。四是急需及时发现影响经济金融的重大问题，对重大违规行为予以及时查处，严守外汇管理风险底线。

二、当前核查检查机制存在的问题

随着经济全球化的发展，市场主体及其涉外交易行为日益增多，外汇监管工作存在低效率、不协调等凸显问题，检查和核查工作的相互分离、相互脱节，形不成监管合力，影响了外汇监管绩效的提高。新形势下，如何寻找检查和核查的最佳结合点，促进两种监管方式的有效整合，成为外汇管理亟待解决的问题。

(一)核查与检查职能交叉重叠，影响外汇监管工作效率

一是检查部门与业务部门所依托的系统数据同源，在监测分析和案件筛查方面的模式设计是一致的，筛查的效果也是相差无几。多通过匹配查询方法，将不同系统中的数据进行比对，以查找不匹配的数据。二是外汇检查与核查目标是一致的，监测对象也是一致的。二者均是通过非现场数据分析，及时发现可疑线索，并开展进一步调查，发现违规行为。三是业务部门和检查部门在非现场数据的基础上开展的后期监管可能会存在对同一监管对象重复调查的现象。在非现场检查与非现场核查结果相同的情况下，可能存在对同一涉外主体，既有业务管理部门开展的现场核查，也有外汇检查部门开展的现场检查，容易造成涉外主体的不理解，同时也占用了外汇局过多的监管资源，并在一定程度上影响了外汇局行政执法的严肃性。

(二)核查与检查对于涉嫌违规线索的处理方式不同，影响行政执法的严肃性

业务部门针对非现场核查发现的违规、异常、可疑等情况，视情况对涉及违规主体采取风险提示、约见谈话、通报批评、实施动态分类监管、移交检查等后续管理措施。而非现场检查作为检查部门的一项重要职责，就是要固化证据，锁定违规，一旦证据充分，必然进入处罚程序[5]。如若业务部门和检查部门信息沟通不充分，则会对同一违规主体，同一违规情况，出现不同处理结果，影响行政执法的严肃性。例如，M企业因漏报贸易信贷报告，按照《经常项目外汇业务指引》(2020年版)第二十八条规定：“存在下列情况之一的企业，外汇局可将其列为B类企业：……(二)未按规定履行报告义务”。若是移交检查部门，按照《中华人民共和国外汇管理条例》(国务院令【2008】532号)第四十八条第二款“未按照规定报送财务会计报告、统计报表等资料的……由外汇管理机关责令改正，给予警告，对机构可以处30万元以下的罚款。”

(三)核查检查共享联动差，削弱了外汇监管的实际效果

一是目前核查职责主要分散在国际收支、贸易、服务贸易、资本等部门，不仅与检查部门相对分割，就是各项核查之间横向联系也较少，难以全面掌握和监管外汇主体的实际情况[6]。二是在日常运用中，检查和核查往往分开运用，由于检查方式次数少，而核查由于远离总体数据分析而往往流于形式，因此，实际业务操作中两种检查方式的交叉和结合点少。三是大量的现场检查都属于事后检查，往往等到问题比较严重或是已经造成较严重后果才进行现场检查，仍处于亡羊补牢的状态。检查因与核查脱节，只能起到发现、纠正问题以及控制的作用，滞后性十分明显，难以起到预防作用，形不成监管合力，制约着外汇监管绩效的提高。四是现场检查不能为日常监管提供后续检查延伸。由于目前开展的许多现场检查都是属于一次性、重复性和单兵作战式的检查，缺乏计划性、连续性、整体性。现场检查查与不查、查的先后和频率都有较大的随意性，没有形成一套科学、规范、合理的运作机制，不能为后续监管提供必要的延伸检查，难以深入挖掘其中一些深层次的违法违规问题。

(四)核查检查指标体系不协调，降低线索转化效率

一是检查核查两者涉猎的对象和检查时段的不对称。由于检查是针对某一特定目标在某一时点或某一时段的目标，检查的目标和空间相对单一，检查面相对狭窄,其滞后效应比核查更加明显，而核查虽然及时性较强，涉猎的时间段伸缩性较大，但核查的目标呈现多样性，标准主要侧重“账平表对”，在线索的转化上存在难点。二是从业务人员角度看，业务人员往往囿于自身专业知识和岗位分工的分割，核查对象主要是交易主体外汇收支某一方面业务信息，如资本项目外汇收支核查、货物贸易外汇收支核查等。而对监管对象缺乏全面的本外币跨境资金流动的监测，使得分析结论可能存在以偏概全或遗漏重要信息。而检查人员如果没有充分利用业务人员在日常监管发现的异常情况，也可能导致失去一些可疑线索。三是从检查人员角度看，随着外汇管理由事前审批向事后审核的转变，大量的事后真实性核查工作落在了外汇检查人员身上，外汇检查人员多为兼职，且身兼多岗，专职检查人员少、任务重，既要负责常规性检查任务的开展，还要兼顾案件查处、上级局抽调等，从而导致无暇自行开展有针对性的检查工作。并且，外汇检查的业务知识方面的缺位以及检查人员实际办理业务的机会少，现场实践少，往往造成监管人员检查时判断能力差，指导检查工作的能力弱，不能在实际业务操作中及时地发现和纠正外汇管理中存在的违法违规问题。以上众多检查和核查的不对称削弱了外汇监管的实际效果。四是从业务系统看，目前只有资本项目信息系统实现了以主体监管为核心，整合了账户、国际收支、结售汇等所有与资本项目相关的业务数据。其他系统如个人结售汇系统、服务贸易非现场系统等多个系统还是停留在以业务类别为监管依据的阶段，没能形成对监管主体的立体式全方位分析。而目前推行的跨境资金流动监测与分析平台，平台操作较为复杂，指标设置难度较大，由于基层多数外汇检查人员年纪偏大且计算机基础较差，难以独立完成指标设计，非现场监管系统需要进一步优化以实现充分利用[7]。

(五)违规手段复杂化、隐蔽性强，监管手段逐渐落后

一是目前在对外汇市场的监管过程中存在着许多管理盲点和漏洞。突出表现是，由于人民币利率水平高于国际金融市场外币利率水平，国际游资直接或变相进入我国，进行非法套利活动，同时，在国际经济不景气和中国国民经济保持较高增长率的大背景下，对外国资本进入我国非法套利具有很大的吸引力，非法套利现象时有发生，如外汇指定银行把关不严，部分企业利用管理上的漏洞，将资本项目混入经常项目办理结售汇；以假合资、真融资及贸易出口预付货款的形式将债务性资本流入我国进行非法套利活动；进出口企业利用低价报关出口、高价报关进口的差额部分成立假外商投资企业变相套取国家的政策优惠。

二是外汇指定银行为利益需求，在业务真实性审核关卡把控不足，落实“展业三原则”不到位。部分监管对象利用制度和管理上的漏洞，假报造表、制造假单证、乱用会计科目、经营活动不入账等手段，千方百计逃避外汇监管。而基层外汇管理部门由于执法力量薄弱，执法的方式、方法落后，对于部分违规问题不够敏感，也在一定程度上制约了外汇执法的有效实施。

三是异地主体本地外汇交易监管难度大。现有的外汇监管需遵循属地管理原则，即行为发生地原则，由于金融机构竞争日趋激烈，不少金融机构客户经理到异地营销客户，故存在异地主体贸易收支交易本地化和本地企业贸易收支交易异地化的情况。由于异地主体流动性较强，违规调查取证等核查环节都存在较大难度，对违规主体无法有效监管。

三、构建核查和检查协调整合工作机制探讨

围绕外汇管理“五个转变”总体要求，横向方面按照“建立健全非现场预警指标-建立线索分析小组利用大数据进行异常线索挖掘-异常形势监测和涉嫌违规线索甄别与筛选-线索转化-外汇现场检查-惩戒机制和整改措施落实，配合以全程即时督导与考核”。纵向方面在保持现行各条线业务管理政策基本稳定的前提下,整合分散于收支、经常、资本、检查条线的非现场监管职责，建立健全部门间的沟通协调机制，充分利用业务系统和检查系统的交叉比对，实现检查与核查信息共享、优势互补，形成合力，共同打击跨境资金异常流动等违法违规行为。

(一)合理整合资源，实现核查和检查的有效衔接

一是统筹安排业务核查与外汇检查项目，遵循“既有分工，又有协作，既要正确区分轻重缓急，又要统筹安排”的原则，积极做好外汇管理部门内部组织和协调工作，避免多头执法、重复执法，大力推动跨部门联合检查，减少重复检查和人力资源浪费，优化营商环境。

二是构建核查检查无缝对接工作机制。要做好内部组织和协调工作，促进核查与检查的有机结合，使其成为既有协作又有分工的两个环节。核查中发现的重大问题和风险预兆要及时传达和反馈给检查部门，以便检查部门及时实施现场检查，提高现场检查的针对性、计划性和主动性。检查结束后，日常核查还应就检查中发现的问题及纠正情况进行后续监督，这既是对上期检查的连续，也强化了日常核查的效果和作用[8]。

三是明确跨地区线索与案件的分局间协调机制，总局、牵头分局和协助分局统分结合，做到职责明确、边界清晰，保障对异地异常线索一杆到底的查处落实。始终将离岸公司转移赃款、地下钱庄、逃骗汇专项打击为重点，及时查处大案要案。

(二)实施分级案件审议制度，建立线索甄别-评估-转化-现场检查确认机制

一是基层外汇局应建立异常线索流转机制。检查部门和业务部门加强对异常线索进行集体分析、非正式协调和双方登记备案进行记录，统一口径，形成对同一监管对象一致的处理结论。在业务人员核查基础上发现的异常线索，对于达不到立案标准的线索，由业务部门主办，对于涉嫌违规的线索，交由外汇检查部门主办。

二是优化检查工作流程。业务部门处于监管一线，经常、资本、国收各岗位充分掌握监管资源，对外汇主体的实际情况掌握比较清楚，并且从执法资格上看，核查人员与检查人员实际持有同等效力的证件，可以在检查程序上做进一步的归并，对于业务核查移交的证据材料做完整性判断，现场检查只补充证据不足部分，充分发挥业务人员了解涉案主体，调查、取证快的优势。同时，充分利用业务部门核查结果，外汇非现场检查人员通过系统提取的数据发现资金异常流动的情况后，先与业务部门核实相关情况，在排除正常业务后，再对异常资金流动情况进行现场检查，增强检查的针对性和有效性，以避免重复劳动，加强各部门在线索筛查、跟踪、反馈、后续处理等各方面工作的协调配合，提高外汇检查工作效率。

三是做好非现场数据准备和违规线索排查工作，充分依托跨境资金流动监测与分析系统，围绕指标、线索这两个核心要素及其与成案的上下游关系，多维度数据交叉比对分析，带着问题进场，带着成效出场，狠抓非现场案件线索落实和案件督办。

(三)加强数据指标共享，推进非现场监管指标库的标准化建设

一是建立本外币监管信息共享制度。目前，在本外币账户分离管理的模式下，大部分外汇业务系统无法采集人民币账户资金流动信息，难以印证本外币资金的关联信息。因此，应加大对现有外汇和人民币管理信息系统的整合力度，以交易主体为索引，从分散于结算、征信、反洗钱等各部门的系统中提取人民币明细交易，与外汇结汇数据进行关联，将实现资金上下游链条追踪，有力增强本外币一体化监测分析能。

二是加强与横向部门的沟通联系，拓宽数据采集渠道。加强与税务、海关、市场监管等横向部门的沟通联系，搭建数据交换平台，如在资本业务部门核定企业外债额度时，与税务部门的相应完税数据、财务数据进行比对，防止企业伪造财务报表骗取外债额度。

三是构建科学合理的非现场监测指标体系。实施主体监管，从违规信息的挖掘上做到信息准确，对违规企业做到一种持续性的监督，这就需要建立全域、统一和标准化的非现场预警指标和监测数据库，梳理优化现行流出入通用指标、专项指标、集中分析指标，立足于跨境资金流动监测与分析平台，对现有指标进行分类整理，补充完善指标的定义、对已有指标库进行文档化和标准化工作，包含总量指标、趋势指标等7大类、199项分析指标，形成非现场监管指标库。同时根据形势变化和检查需要，弹性调整、灵活运用指标库，定期或不定期对指标库进行维护升级，由分局或基层外汇局分析小组在日常工作中收集反馈指标利用情况，在专项检查或集中分析工作中随时对指标进行优化调整。

四是研究更为简捷的异常线索查询办法，并在系统中统一推送，实现非现场监测的简便化、一键式查询，降低非现场监测难度，提高跨境资金流动监测与分析系统的普及与应用。

(四)建立日常和检查前线索挖掘小组，实现由事后型检查向超前性检查的转变

一是基层外汇局建立常态化和检查前线索挖掘线索挖掘小组，日常的非现场监测和调查、核查由业务核查岗位执行，将工作目标进行量化管理，采取工作报表制，而检查前线索挖掘小组在收集日常检查线索的基础上进行了专项线索挖掘，两者均可根据需要进行“规定动作”和“自选动作”检查，根据上述设计的统一的监测预警指标体系，可快速查处具有普遍性的外汇业务违法违规行为，并在外汇检查系统中公开发布，供所有基层外汇局共享。

二是多角度核查筛选可疑对象。当前基层外汇管理部门的检查主要以事后检查为主，针对其事后检查弊端多、滞后效应明显的特点。应在检查方法方式转变上下功夫，利用多种方法挖掘可疑线索，对一些苗头性违规案例进行前期预警和提前介入，取得外汇检查的主动权。(1)外汇收支均衡法，观察单个交易主体的整体流出入状态是否均衡，结合经济金融形势变化，重点关注净流入或净流出情况较突出的交易主体。(2)行业匹配度法，观察外汇收支企业的行业类型，看其货物贸易、服务贸易和投资与其行业属性不匹配的异常情况，初步判断具有合理性。(3)关联交易情况，观察是否存在关联交易以及关联交易的对手是否集中，如集中度较高，则通过关联交易转移定价的可能较大。(4)同比增长情况，观察企业往年交易情况，防范其为规避资本监管或其他经常项目较严格的非现场核查，转而利用隐形渠道实现资金流入。(5)财务报表披露情况，在现场核查阶段，借助财务报表会计记账核查主营业务收入及关联交易披露情况，检查企业与外汇监管系统不一致的异常交易。(6)大数据筛选法，外汇局可以利用大数据对其银行、企业和个人及相关业务的真实性进行交叉比对和验证，并获得外汇局、海关、船运公司、仓储公司等外部机构的数据，筛选异常情况和线索。如重点关注频繁发生大额投资、贸易关联交易的企业。

三是检查与调查研究相结合，为管理提供服务。在做好外汇检查的基础上，注意对外汇检查工作中发现的问题进行深层次的调查和分析研究，对执行外汇管理政策过程中存在的问题提出政策建议，着眼于提高外汇管理工作的整体效果。

(五)建议编制指导性案例或加强业务培训，规范基层外汇检查处罚行为

一是建议总分局总结近年来检查相关案例和经验，集中编制指导性案例，对各类外汇违规行为，尤其是新类型案例、易发多发案例、疑难复杂案例和有重要影响的案例，从检查方法、违规事实定性、处罚标准等发现进行系统梳理，将其作为基层从事外汇检查处罚的学习资料，提高外汇处罚的工作的定性和量罚的一致性和规范性。

二是加强业务培训，通过交叉检查、以干代训、讲解典型违规案例等形式，提高基层外汇检查人员对外汇违规业务的敏感度，培养懂法规、懂业务、懂计算机、懂财务、具备数据分析能力且熟知办案方法的复合型人才，提高大数据背景下业务数据综合分析和企业财务分析能力，以形势分析与业务监测，丰富检查技巧和手段，防止企业利用不同地区间监管强度的差异进行监管套利。

(六)督导与考核

一是应深化核查检查考核工作内涵，把握住线索督导这个抓手，贯彻落实线索查实成案，避免“有案不立”。二是将指标设计与优化、线索筛选查实、分局利用系统开展日常检查的情况纳入统计考核，从源头上提升检查质量。三是形成制度化，定期举行检查例会，检查线索定期分发，有检查会议必有记录备案，有问题必有回应或回复，加强对线索延伸检查工作，全流程督导线索查证的每一个环节，完善非现场监管工作的反馈机制与监督机制，确保非现场监管成果落实到位。