广东科技创新能力监测指标体系设计与实证研究

刘建明，颜学明

(1.广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033；2.广东外语外贸大学，广东广州 510006)

当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行加速了百年未有之大变局。习近平总书记在两院院士大会上强调，坚持把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。党的十八大以来，习近平总书记多次深入广东考察调研。习近平总书记在2020 年考察广东时强调，要坚决贯彻党中央战略部署，坚持新发展理念，坚持高质量发展，进一步解放思想、大胆创新、真抓实干、奋发进取，以更大魄力、在更高起点上推进改革开放，在推进粤港澳大湾区建设、推动更高水平对外开放、推动形成现代化经济体系、加强精神文明建设、抓好生态文明建设、保障和改善民生等方面展现新的更大作为，努力在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌。习近平总书记对广东的重要指示批示为广东科技创新指明了前进的方向。当前，广东正遭遇中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情的双重叠加影响，依靠资源、劳动力、资本等要素驱动经济发展模式已遇到瓶颈，必然要走创新驱动发展的道路。广东以创建科技创新强省为目标，深入实施创新驱动发展战略，推动高水平大学和高水平科研院所建设，迫切需要编制科学的创新指数来监测广东创新型省份建设的成效和不足，为广东科技创新下一步工作建言献策。

1 文献综述

1912 年，美国哈佛大学熊彼特［1］教授在其著作《经济发展理论》中首次提出“创新”的概念，认为创新是指把一种新的生产要素和生产条件的新结合引入生产体系，驱动着经济增长。随着创新研究的不断发展，国家创新理论和区域创新理论先后被提出，并受到广泛的关注，国际上许多智库先后开展了创新能力监测与评价的研究，掀起了相关研究热潮。目前，国外影响力较大的创新监测指数主要有欧盟委员会［2］、美国康奈尔大学等［3］、洛桑国际管理学院［4］和世界经济论坛［5］分别编制的《欧洲创新记分牌》《全球创新指数》《世界竞争力年鉴》《全球竞争力报告》，等从不同的视角监测和评价国家的科技创新能力。2012 年，中共中央国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出要建立全国范围内创新调查制度，加强国家创新体系建设监测评价。到2017 年，科技部、国家统计局联合印发的《国家创新调查制度实施办法》明确提出，要从国家、区域等层面进行创新能力监测，构建指标体系对国家、区域、企业、研究机构、高等学校、创新密集区等创新能力进行综合分析、比较与判断。通过梳理，国内知名的科技创新监测与评价报告主要有国家统计局社科文司“中国创新指数(CII)研究”课题组［6］编制的《中国创新指数》、中国科学技术发展战略研究院［7］编制的《国家创新指数》、中国科技发展战略研究小组等［8］编制的《中国区域创新能力评价报告》，以及科技部［9］编制的《中国区域创新能力监测报告》等。国内外创新能力监测和评价的研究成果具体如表1 所示。

表1 国内外典型的创新监测与评价指数

从表1 来看，国外科技创新监测评价指标体系不仅涵盖创新投入和产出，还比较关注政府执行效率、商业和市场成熟度、宏观经济环境等软环境指标，因为科技创新与市场环境密切相连，良好的营商环境可以促进科技创新，创新的成果又可以反哺市场；国内创新监测指标体系更为关注创新的全流程，从知识创造的原始创新到研发经费和研发人员的创新投入，最后再到论文、专利和技术市场的创新成果产出的全链条进行监测和评价，这主要是因为我国的科技创新已经从引进、消化吸收到了再创新的阶段，必须要加强基础研究，为科技创新注入“源头活水”，此外，国内的创新监测评价指标体系大都体现了企业的创新主体地位。上述国内外典型的指标监测评价体系虽然覆盖面广、理论性强，但是并不能完全照搬过来对广东省科技创新进行监测和评价，因为不同地区的情况不同，科技创新所处的阶段也不同。对于区域科技创新能力监测和评价，有部分学者开展了相关研究，如李潇等［10］从科技创新环境、创新投入、创新产出、高新技术产业化对山东科技创新能力进行监测；孙玉蛟［11］以天津“十三五”期间的科技创新重点工作来构建监测指标体系，一级指标包括创新投入、创新产出和创新驱动经济发展方式转变；殷俊等［12］从创新主体的角度，分别从创新投入和创新产出设计评价指标；张婧等［13］基于区域创新体系理论，从创新环境、创新资源、企业创新和创新绩效来构建四川科技创新监测指标体系。通过对上述文献的分析发现，对区域创新能力监测和评价尚未有统一的监测指标体系，对于原始创新的持续投入监测及创新促进绿色发展的相关研究还比较少。在当前中美经贸摩擦的大环境下，广东科技创新面临新形势、呈现出新特征，需要采用新的监测指标来研判广东科技创新所处的新阶段。

为此，基于客观、详实、全面和动态的统计数据，本研究分别从创新的软硬件环境、创新的人力和财力投入、创新的直接成果和转化成果、企业的创新情况及创新在推动经济高质量发展的成效等多个维度对广东2015—2019 年科技创新发展情况进行整体全面的评估，为深入剖析广东在建设科技创新强省中存在的问题提供依据，为广东下一步实施创新驱动发展战略部署提供决策参考。

2 广东科技创新能力监测指标体系框架设计

2.1 广东科技创新的新特征

“十三五”时期，广东全面实施创新驱动发展战略，全省科技创新成效显著，区域创新综合能力稳步提升。科技创新主要呈现以下几个方面的特征：一是研发经费和研发强度再创新高。2019 年，全省研发经费超过3 000 亿元，稳居全国首位，研发强度达到2.88%［14］247-249，研发投入强度超过来2.5%这一国际通认的关键拐点，这标志着广东已进入创新经济体行列。二是加快重大科技创新平台建设。东莞散裂中子源等一批大科学装置落地建成，积极推动实验室体系建设和重组，10 家省实验室基本布局完成，鹏城实验室和广州实验室成功获批国家实验室，不断提升原始创新能力。三是瞄准科技前沿持续加大基础研究投入。聚焦“卡脖子”领域开展重点领域研发计划，力争突破美国技术封锁，保障产业链安全。四是坚持企业创新主体地位不动摇。深入实施高新技术企业“树标提质”行动，企业创新综合实力迈上新台阶。

2.2 指标体系构建原则

为深入贯彻广东省创新大会精神，更加科学合理监测广东创新驱动发展水平，按照高水平建设科技创新强省的总定位总目标，本研究在创新理论的基础上充分吸收借鉴国内外典型的创新监测评价指标体系，参考《广东省创新驱动发展工作考核实施办法》《全省各地市创新驱动重点工作监测指标（修订）》等政策文件对广东创新驱动发展监测评价的要求，构建广东省科技创新重点监测指标体系。多次召开不同领域专家组的学术研讨会，在充分吸纳专家的意见后，形成了广东科技创新重点监测指标体系构建的几个原则：第一，指标体系按照经典的“创新投入-创新产出”模型来构建。创新投入包括人力投入、研发经费投入和财政科技拨款。科技创新具有高风险、高收益、高创造性，基础研究的成果具有公益性，政府部门必须要投入高风险低回报的基础研究。创新产出从3 个层次进行监测，分别是基础研究产出、应用研究产出和R&D 成果应用的角度。其中，论文和著作是基础研究的典型产物，可以反映基础研究取得的成效；专利是应用研究的重要产物，尤其是含金量高的发明专利是反映创新产出的重要指标；技术市场合同是研究成果转化的重要体现。第二，广东近年来持续推动省实验室体系建设、高水平大学建设，并且成立省基础与应用基础研究基金委员会，专门为广东开展基础研究提供资助服务，聚焦“卡脖子”问题进行若干批次重点研发计划攻关，因此广东科技创新在“十三五”期间尤其需要加强对基础研究的相关指标进行监测，包括基础研究占地方财政科技拨款的比重、基础研究占研发经费内部支出的比重。第三，强调科技创新对于产业升级的引领带动作用，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念。选取国际上通用的指标，对高技术制造业增加值和高技术制造业增加值占规上工业企业增加值比重进行监测；为了衡量科技创新对于绿色发展的成效，选取了万元地区生产总值（GDP）能耗和工业废气排放总量进行监测分析。第四，强调企业创新的主体地位，从企业研发能力、合作创新和孵化育成3 个方面对企业创新进行监测评价分析。第五，遵循科学性原则、可比性原则、连续性原则和可获得性原则，监测指标应包括总量指标、均量指标和强度指标，指标的内涵和统计口径一致，尽量选择连续的指标，保证历史数据纵向可比，且选取的指标尽可能来自公开的渠道，数据可通过公开的渠道获取。

2.3 指标体系构建方法

立足广东科技创新的新阶段，基于以上5 个构建原则，构建了一套涵盖5 个一级指标、15 个二级指标、39 个三级指标的广东科技创新监测指标体系（见表2）。其中，一级指标包括创新环境、创新投入、创新产出、企业创新、创新绩效。创新环境用来监测创新基础、创业政策、创新文化的综合水平；创新投入用来衡量支持创新的人力投入、财政科技拨款投入、全社会研发经费投入的综合水平；创新产出用来衡量科研论文、著作、专利产出以及成果转化的综合水平；企业创新用来衡量企业研发投入、合作创新和孵化育成的综合水平；创新绩效用来衡量科技促进产业转型升级、稳定就业以及绿色发展的综合水平。该监测指标体系中，除了万元地区生产总值能耗和工业废气排放总量为负向指标外，其他指标均为正向指标。这套监测指标体系更能反映广东新时期的特征，例如，为考量广东近年来在省实验室和科技重大基础设施平台的投入,用科研机构R&D 资产性支出来反映，地方财政科技拨款和基础研究占地方财政科技拨款的比重能较好地体现广东为提高基础研究水平和实力所做的相关工作。

表2 广东科技创新监测指标体系

表2 （续）

2.4 编制方法

广东科技创新监测指标体系的主要目标是监测和评价广东“十三五”期间的科技创新发展水平，因此，采用某历史年份作为基期年份，以基期年份的指标值作为参考基准来计算各指标的增长速度，从而得出当前年份指标的发展情况。在基期年份的选择上，按照可操作性、连续性的原则，选择“十二五”末期2015 年作为基期年份。在比较多种赋权方法的优缺点后，指标权重设置方法采用国家统计局社科文司《中国创新指数》中的逐级等权法来对各层级指标赋权，即每个指标的权重为（是该层级指标的个数）。由于各指标采用了不同的量纲，指数复合的第一步就必须要移除所有指标的量纲，通过数学变换消除原始指标单位和数值对综合评价的影响。借鉴王斌会［15］的研究，考虑到以2015 年作为基期年份，指标无量纲化适合采用指数分析法，各级指标经过标准化后均能得到不带单位的数值。具体计算方法如下：

第一步，将所有的三级指标根据公式（1）移除不同指标的量纲，从而得到三级指标的无量纲后的数值。

第三步，对第二步得到的二级指标效用值再次做加权复合，最终复合得到各年度的综合总指数。公式如下：

2.5 数据来源

为客观、科学、准确地反映广东科技创新的情况，本研究的数据均来源于公开出版的统计年鉴和政府报告，主要包括《中国科技统计年鉴》《广东统计年鉴》《广东火炬统计年鉴》以及各地市统计年鉴，广东省统计局、广东省市场监督管理局、广东省生产力促进中心、广东省科学技术情报研究所等政府机关和事业单位的报告和数据资料等，少量指标数据来源于未公开发布的政府统计数据。对于某些年度极个别指标缺失的数据，采用线性回归分析法作平滑处理，其中缺失数据较少，对于监测和评价的影响较小。

3 实证分析

根据以上构建的广东科技创新能力监测指标体系框架，对“十三五”期间广东科技创新能力进行监测评价分析。考虑到2020 年仍有许多指标的统计数据未发布，因此采用2016—2019 年数据实证分析。从监测结果来看，广东科技创新监测指数在“十三五”期间呈现快速增长态势，从2015 年的基期100 快速增长至2019 年的202.95（见图1），较基期实现了翻番，年均增速达到19.4%。这主要得益于广东近年来大力实施创新驱动战略，强化科技政策供给，开展科技政策立法工作，多次修订《广东省自主创新促进条例》，制定《广东省促进科技成果转化条例》，为科技创新营造良好的创新生态环境。“十三五”期间，广东多措并举促进企业高质量发展，高新技术企业从2015 年的1.1 万家增长到2020 年的5.3 万家［16］，华为技术有限公司、中兴通讯股份有限公司、深圳市腾讯计算机系统有限公司等科技龙头企业，深圳市大疆创新科技有限公司、OPPO 等一批独角兽企业已成为广东科技创新的“王牌军”。

从一级指标来看，2019 年，创新环境和企业创新指数均超过200，分别为270.81 和232.47（见表3），分别位居五个一级指数的第一和第二，说明广东创新环境不断优化，企业创新主体地位愈加凸显；创新投入指数也是保持快速增长趋势，从2015 年的100 快速增长到2019 年的196.55，研发经费投入和人力资本投入均实现快速增长。2019 年，创新产出指数达到184.20，是2015 年基期的1.8 倍，专利产出成果丰硕，成果转化市场活跃。创新绩效指数较之其他指数增长较为缓慢，年均增速只有6.9%，科技创新驱动绿色发展仍有较大的提升空间。

表3 2015—2019 年广东科技创新监测一级指标指数

3.1 创新环境指数分析

2019 年，创新环境指数高达270.81，是基期的2.7 倍，以年均增速28.3%领跑所有一级指标指数。从二级指标来看，2019 年，创新环境的3 个二级指标指数较基期均实现了翻番，其中创新政策指数是基期的3 倍多。这主要得益于广东创新环境不断优化，先后多次修改《广东省自主创新促进条例》，出台了《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》，着力打破制约科技创新的体制机制，进一步释放科技创新主体的创新活力。此外，广东在不折不扣地落实国家对于企业的研发费用加计扣除政策基础上，鼓励有条件的地市对于高新技术企业和科技型中小企业等创新生力军的研发加计扣除给予进一步的奖补，尽最大可能激励企业开展研发活动，同时加大对于粤东西北地区创新型企业的倾斜力度。从基础指标来看，规模以上工业企业设立研发机构的比例从2015 年的15.6%提高到2019 年的46.7%［14］247-249,［17］,［18］40-48，近年来规模以上工业企业研发加计扣除额也是快速攀升，这些指标的稳步增长都是广东创新氛围日趋浓厚、创新基础不断夯实、创新政策日益完善的集中体现。

3.2 创新投入指数分析

2019 年，创新投入指数达到196.55，实现年均两位数增长。从二级指标来看，财政科技投入增幅最大，财政投入2019 年的指数达到266.83，年均增速达到27.8%，经费投入和人力投入指数也是稳步增长。“十三五”期间广东重视科技创新投入，从财政科技投入、研发经费投入到人力资本投入都是大幅增长，主要是因为广东近年来大力推进高水平大学建设、推进10 家省实验室加快布局，国家超算中心、东莞散裂中子源、江门中微子实验室和惠州加速器驱动嬗变装置等一批国家级重大科技创新平台加快建设，着力提高基础研究经费投入，实施省级重点研发专项，解决制约广东经济发展的“卡脖子”问题。从基础指标来看，2019 年地方财政科技拨款达到1 168.79 亿元［14］247-249，比2015 年翻一番，基础研究占地方财政科技拨款比重提高至4.5%［16］，这主要得益于广东持续加大基础研究投入，加强基础与应用基础研究，成立省级基础研究基金委员会，实施省部、省市和省企联合基金的多元投入方式，围绕前沿技术、重点领域实施省基础研究重大项目；研发经费内部支出达到3 098.49 亿元，比2015 年增加了1 300 多亿元［14］247-249，研发人员队伍不断壮大，这与广东实施人才强省战略，不断优化提升“珠江人才计划”“扬帆计划”“广东特支计划”等重大人才项目是密不可分的。

3.3 创新产出指数分析

“十三五”期间，创新产出指数逐年递增，年均增速达到16.5%。从二级指标来看，论文和著作产出缓慢增长，专利产出成果丰硕，成果转化活跃，2019 年专利产出指数和成果转化指数均超过200，比基期翻一番。基础研究的产出依然是广东的短板，这主要是由于广东一直以来缺少大院大所，而基础研究的产出需要长期稳定的投入机制来保障长期研究的知识产出［19］，这需要广东放眼未来，建立长期稳定的基础研究投入保障机制。广东近年来大力推进知识产权强省建设，不断健全知识产权保护体系，提升企业知识产权保护意识，修订《广东省专利奖励办法》，提高专利奖励力度。从基础指标来看，2019 年，专利授权量达到52.74 万件，是2015年的2 倍多，发明专利授权量接近6 万件，是2015年的1.8 倍［14］247-249。从宏观来看，广东高度重视高价值发明专利的培育，正在从专利大省迈向专利强省，产业创新取得新进展，依据专利链布局创新链迈出新步伐；从微观来看，企业越来越重视科技创新，专利申请和保护意识不断强化。此外，2019 年技术合同成交额达到2 272.78 亿元，是2015 年的3.4倍［14］247-249，说明广东技术市场活力旺盛，科技成果转移转化活跃，企业在技术研发上的投入加大和技术升级需求强烈。

3.4 企业创新指数分析

2019 年，企业创新指数达到232.47，比基期翻了一番，在5 个一级指数中仅次于创新环境位居第二。从二级指数来看，企业研发投入指数平稳增长，合作创新和孵化育成指数高速增长。近年来，广东不断健全以企业为主体、市场为导向，产学研相结合的技术创新体系，企业研发经费和研发人员占全社会总量的八成以上，企业创新主体地位进一步凸显；深入实施高新技术企业“树标提质”行动，推动规上工业企业研发机构全覆盖。从基础指标来看，2019 年，企业研发经费内部支出超过2 300 亿元［16］，比2015 年增加了近800 亿元，企业研发经费占全社会研发经费总量比重的七成以上，企业是研发的主体，是科技创新的主力军；企业购买境内技术经费支出259.74 亿元［18］40-48，是2015 年的6 倍多，说明境内企业合作创新意识不断加强，企业创新活动竞相迸发；孵化器在孵企业3.3 万家，是2015 年的3 倍多［16］，广东孵化育成体系更加健全，规模不断扩大，“大众创业，万众创新”成效显著。

3.5 创新绩效指数分析

创新绩效指数从2015 年基期的100 缓慢增长至2019 年的130.72，增速在5 个一级指数排在最后一位。从二级指数来看，产业升级和促进就业指数均实现了正增长，绿色发展指数逐年下降。广东在经济发展新常态下，以推动产业结构转型升级和工业经济高质量发展为目标，积极落实《广东省智能制造发展规划（2015—2025）》，高新技术制造业快速发展，产业规模不断扩大，质量和效益不断提升，努力实现产业链向中高端迈进。从基础指标来看，2019 年，高技术制造业增加值达到10 222.97 亿元［14］247-249，比2015 年增加了2 685.63亿元［20］213-217，说明广东创新驱动推动产业高级化成效显著，产业科技含金量不断提升，科技创新支撑产业发展取得了较好的效果；高新技术企业新增就业人员数达到145.45 万人，是2015 年的2 倍多［16］，高新技术企业在稳就业方面发挥了积极作用，为应届大学毕业生高质量就业提供了就业岗位；工业废气排放总量达到47 889.11 亿立方米［14］247-249，比2015 年多16 966.11 亿立方米［20］213-217，科技创新在支撑节能减排方面是目前的短板，广东需要积极推广新能源和可再生能源技术，推动高排放的产业技术升级。

4 结论与建议

本研究立足广东新发展阶段，采用综合加权分析方法从5 个方面来构建广东省科技创新监测指标体系，研究表明，广东科技创新能力得到大幅提升，创新环境不断优化，创新氛围日趋浓厚，创新投入显著提高，创新产出硕果累累，企业创新主体地位不断夯实，科技创新促进产业升级成效显著。另据《中国区域创新能力评价报告》显示，广东自2017 年至2020 年，区域创新能力连续4 年居全国首位［21］。但广东创新驱动发展仍然面临不少的问题：（1）创新投入力度还不够大，尤其是基础研究经费投入不足，财政支持不够稳定。广东基础研究占研发经费比重较北京、上海等偏低，地方财政科技拨款统计数据显示，广东基础研究占地方财政科技拨款比重长期在1%以下。（2）企业创新产出成果转化率偏低，规模以上工业企业新产品销售收入占主营业务收入的比重相对偏低。（3）企业研发投入强度相对偏低，增速也较慢，企业研发经费占主营业务收入比重一直在1%左右徘徊。（4）创新在降低能耗、促进绿色发展依然任重而道远。广东万元地区生产总值能耗在“十三五”期间略有下降，但工业废气排放总量逐年增加。对此，我们提出如下对策建议：

一是形成基础研究稳定投入机制，鼓励大型龙头企业开展基础研究。基础研究是整个科技创新体系的源头，必须有稳定的经费投入，为科研人员营造“十年磨一剑”的氛围，让科研人员可以心无旁骛地做研究。加大财政对基础研究的投入，探索稳定的基础研究投入机制，对基础研究中的前沿领域和关系到广东经济社会发展的定向基础研究项目予以重点倾斜。发挥科技型领军企业的国家战略科技力量，引导和鼓励大型企业开展基础研究；对企业投入基础研究实行更大的税收优惠政策，提高重点产业、重点领域企业研发加计扣除比例；支持企业牵头建立创新联合体、成立企业实验室，主动承担国家和省重点研发项目。

二是以粤港澳大湾区和深圳先行示范区为契机，扎实推进广东科技创新强省建设。以粤港澳大湾区综合性国家科学中心建设为核心，加快谋划和建设一批重点科技基础平台；以创建国家实验室为目标，以评促建，持续推动省实验室建设；推动高水平大学建设，为广东经济发展培养一流人才。以粤港澳大湾区国家技术创新中心为抓手，构建以企业为主体的技术创新体系，持续推动制造业企业研发机构全覆盖行动计划；鼓励企业加大研发投入，抢抓机遇发展“双十”产业集群，争取壮大新兴产业，积极谋划未来产业，实现产业基础高级化和产业链现代化；依靠科技创新降低能耗，提高全要素生产率。

三是加快创新型科技人才队伍建设，打造粤港澳大湾区高水平人才高地。以重大科技创新平台为重要载体实施人才锻造工程，造就一批具有国际竞争力的青年科技人才队伍、培育支撑广东产业高质量发展的科技工程师队伍，全面提升人才供给自主可控能力，发挥高水平大学人才培养主阵地作用。企业承载创新人才主体作用，加快建设高水平、多层次聚才平台，聚焦产业需求，吸引和集聚全球人才。深入实施人才体制改革，释放人才创造、创新活力；完善人才评价体系，构建具备全球竞争力的人才评价体系；营造尊重知识、尊重人才的良好环境，不拘一格选拔和使用人才，形成人才辈出的良好局面。

四是持续深化科技体制改革，进一步理顺科技成果转移转化机制，厘清政府和市场的关系。坚持科技创新和制度创新双轮驱动，坚持问题导向，以制约广东经济发展的“卡脖子”问题为榜单，在全国范围内实行“揭榜挂帅”制度；继续深化科研项目管理流程改革，减少项目的考核检查，简化项目预算编制说明，为科研人员减去繁琐的填表工作，保障科研时间。深化科研成果分类评价机制改革，对于基础研究以国内外同行评议为主，着重评价成果的原创性和科学价值；应用研究着重评价项目目标的完成情况，以及项目预期的新应用；试验发展和产业化项目应该让市场和应用来检验，着重评价项目的经济社会价值。解放高校和科研院所的科技生产力，积极吸纳社会资本，让实验室的成果走向社会，形成新技术、新产业，让科研人员参与项目分红。