文化和旅游管理体制改革的行政逻辑与现实路径

崔凤军，董雪旺

引言

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，作出了促进文化和旅游融合发展的战略部署，构建了新的文化和旅游工作组织管理体制，将原文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，“诗和远方”在治理体系上走到了一起。机构改革以来，按照“宜融则融、能融尽融，以文促旅、以旅彰文”的原则和理念融合、职能融合、产业融合、市场融合、服务融合、交流融合六大路径，文旅融合从市场和企业层面上的融合进入到了行政管理融合发展的新阶段。

在实践中，文旅深度融合是践行高质量发展的重要抓手，但文旅融合还存在一些短板与明显不足。文化与旅游融合发展总体上处于从“形”的叠加向“神”的改造、从数量扩张向质量跃升的阶段，但融得不够、融得不深、融得不好的问题还比较突出，亟需进一步研究。理论上，文旅融合是一个复杂系统与动态过程，运用多学科理论，对文化和旅游的本质属性、内在特征、发展机理、产业载体、功能效果等进行系统辨析极为重要。融合发展是基于文化和旅游发展规律而形成的内生需求，学术界对此已有较多理论探讨，或已对文旅融合的效果进行定量评估；少数研究涉及到机构改革和行政管理体制调整对文旅融合的作用。本文将在此基础上，探讨文旅融合的行政逻辑、现实问题、实践效果和应对措施。

1 文化和旅游行政管理体制改革的必然性

1.1 改革的机构

根据国务院机构改革通知精神，本轮文化和旅游管理体制改革的初心和使命是一致的，即促进文化事业、文化产业与旅游业融合发展。具体办法是：在中央和省级层面，成立文化和旅游机构，将原文化部门和旅游部门的职能合并、机构合并、人员合并。在内设机构设置上，打破传统的做法，从内设机构入手，实现职能上的完全统一。在市及县市层面，各地做法有所不同，多数地区将文化、广电、体育、旅游4个部门的职能合并。但在实际操作中，因为广电的部分职能移交宣传部门，将体育事业的职能继续由下属机构（体育发展中心）承担，事实上体育管理的政府职能保留不多，真正得到彻底融合的是文化和旅游两大职能。

1.2 改革的立足点

首先，从产业发展的内在规律看，文化产业和旅游产业的深度融合是两个产业的天然属性。2009年，原文化部和国家旅游局就指出，“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体”，加强文化和旅游的深度结合，有助于加快文化产业发展，促进旅游产业转型升级，满足人民群众的消费需求。

其次，旅游业的综合性和包容性特征决定了文化和旅游业发展模式的开放性。从2009年国家确定旅游业为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”之后，旅游部门就积极推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展，取得了很好的成果，积累了许多经验。

最后，从文化和旅游所承担的事业属性看，仅凭市场自发行为是远远不够的。在政治上高度统一的“单一制”社会主义国家，政府行为至关重要。体制顺，符合市场行为规律，则一通百通；体制不顺，则市场行为严重受阻。无论是20世纪地方文化与旅游部门合并的实践，还是2009年原文化部和原国家旅游局开展的“文旅结合”效应，政府顶层设计和行政推动可以在市场经济背景下更好地发挥政府作用。

2 机构改革的学理基础：文化和旅游属性上的天然耦合性

2.1 从价值层面看

文化和旅游二者具有“天然的耦合性”。文化既是人类的“人化”过程中积淀的文明成果，又是在“化人”过程中形成的一系列知识体系、制度规范和人文教化，其核心是价值观。旅游究其本质是满足人们天生的好奇。二者统一于“人的自由自觉的本性”，指向人的自由和全面发展的理想境界，应该从多维度实现文旅融合在精神和价值方面的内在统一。

旅游活动是一种文化现象，旅游产业是大文化产业的重要组成部分。文化旅游高质量发展的目标是实现人的价值追求，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，契合当前社会主要矛盾的转移。

2.2 从意识形态层面看

文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族振兴的强大动力。旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁。二者有天然的亲和力。文化发展关系到意识形态和核心价值观的建设，这也是国家战略。旅游业是国民经济增长点，属于产业层面，也是地方政府的兴趣点。因此，在本轮机构改革方案中把最初方案“文化与旅游部”改为“文化和旅游部”，虽一字之差，却照顾到了意识形态战略与经济发展目标的双赢，强调了文化和旅游的协同效应。

2.3 从产业属性层面看

文化是最好的旅游资源，旅游是文化实现产业化的最佳路径。文化促进旅游的特色化、品质化、效益化，旅游促进文化的竞争力和影响力。两大产业的深度融合，本质上是内在的互相需求，符合市场逻辑。从产业属性看，文化和旅游都具有开放性。这就决定了两者之间具有产业互补属性、产业互动属性和产业指向属性。

文化和旅游产业虽然在产品、市场、技术、运行边界、服务对象上各有侧重，但都具有文化属性和经济属

性，并兼具地域性、消遣性、经济性、传承性、创造性等特征，这决定了两者之间乐意实现互动发展。

2.4 从产业链层面看

文化的生产、传播和消费，都与旅游活动密切相关，旅游是文化建设的重要动力、文化传播的重要载体、文化交流的重要纽带。但现实问题在于，文化处在旅游的上游，上游对下游没有要求，而下游往往对上游有强烈要求和依赖。原文化部门对原旅游部门的需求并不高，因为文化建设的动力、载体、纽带原先就已经存在。传统文化系统作为事业单位的重要任务是发展公益性的文化事业，主要是为本地市民提供公共文化服务。这既是原文化部门的使命，更是其工作价值观的核心理念。

2.5 从要素层面看

从全域旅游和全域文化的视角看，从有限景点到无限空间是一个新的趋势。现代旅游不仅是传统意义上的景区、景点，而且是包括文化场所、艺术园区、主题餐厅、各类演艺演唱会、户外运动、城乡生活等一切有别于游客惯常生活状态、能带来新鲜感受等的旅游资源。

3 文化和旅游管理体制改革的行政逻辑与改革实践

3.1 改革的行政逻辑

制度是社会经济发展最重要的要素之一。历史经验表明，完善的制度是改革开放以来中国文化事业、文化产业和旅游业快速发展的根本保障和重要动力。对于政府而言，积极的建构主义是基于“有限理性”而开展的产业制度体系构建。

在计划经济向市场经济转变的过程中，中国的行政体制共进行了八轮改革。围绕调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系，改革一直遵循“两条线”进行：一是下放权力、制度松绑，释放市场、社会和地方政府的活力，构建市场机制和市场体系，发挥市场的决定性作用；二是整合权力配置资源，实行大部门制，更好地发挥政府的作用。改革开放前40年以经济领域的“转变政府职能、简政放权改革”为主线，十九大之后开始的中央和国家机关机构改革，则重点突出“理顺部门关系、优化职能配置”，着眼于转变政府职能，使市场在资源配置中起决定作用，更好地发挥政府作用的体制机制，围绕推动高质量发展，建设现代经济体系，加强和完善政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护”职能（简称五大职能），推进政府职能的优化和调整。

按照这一逻辑和指导思想，文化和旅游部门合并，建立大部制和产业融合体制机制，有助于形成“四个大”的新格局。一是发展大产业。有效推进文化事业、体育事业、文化产业、广播电视业、旅游业的高质量发展；打破行业壁垒，放大产业的“溢出效应”。二是实施大监管。统辖文化和旅游、广电、体育等管理执法职能和机构，实现市场统一监管。三是开展大服务。协调推进文化旅游公共服务体系，实现游客与市民共享，推进更高水平和更多层面的公共服务。四是立足大保护。推进文物等遗产资源、非物质遗产、自然和人文旅游资源、历史文脉等的全链条、全方位、全过程保护。对旅游行业而言，本轮机构改革通过旅游市场促进、旅游行业监管和旅游经济运行监测和宏观调控等治理改革，有助于实现旅游业治理体系和治理能力现代化。对文化行业而言，本轮机构改革在文化产业改革的基础上，借助旅游市场更好地发挥企业主体的作用，有效叠加产业扶持政策，促进对新兴产业的理解和相关行业、领域的深度融合。

3.2 文化和旅游行政管理体制沿革

虽然文化行政管理机构自中华人民共和国成立以来就几乎没有改变过（这里指中央政府，而地方政府有过一些试点），改革开放前也是由政府主办、主管文化，在改革开放之后，受制于意识形态的约束，文化管理体制的改革也一直滞后于经济改革。与传统的行政管理体制相对应，中国的文化管理体制延续了严格的等级管理体制，文化产业以公有制单位为主体，内部分配存在严重的“平均主义”弊端，缺乏正常的人员流动和淘汰机制，冗员化、行政化、机关化等问题十分突出，文化产品种类贫乏，难以满足人民群众对于文化产业的需要。针对这个长期存在的弊端，十六大之后，党中央继续深化文化体制改革，明确区分了文化事业和文化产业的属性，明确了公益性文化产业和经营性文化事业的关系与区别。2003年开始在地方进行了两轮改革试点，2006年之后在全国推开。这一时期中国文化体制改革的逻辑是：转变政府职能、建立市场体系、区分产业事业、培育企业主体。十九大之后，文化和旅游部门实现了重组，将旅游产业纳入大文化产业，必将通过行政推动，进一步促进两大产业的深度融合发展。

改革开放40年间，地方文化和旅游管理部门改革也在不断进行探索。例如山西省平遥县在20世纪90年代成立了文化旅游局；深圳作为改革探路先锋，借助文化体制改革大潮，在2009年将文化和旅游部门合并，成立了文化旅游和体育局，并取得了一些成功的经验。

4 从形式合并到实质融合：正视不平衡不对等性问题

从现实看，文旅部门融合存在诸多困难：在全国范围市县层面上，文、旅两个部门长期以来由于部门隔离，隔阂、割裂现象表现突出，两个部门合署之后需要较长时间的磨合。

4.1 在党委政府工作中的地位不对等

从战略地位对比来看，文化和旅游在政治上、经济上、行政上的不对等是多年来的现实存在。文旅融合是承认差异、尊重行业主体特质基础上的“有限融合”。

文化具有商品属性、经济属性和意识形态属性。国家向来高度重视文化的发展。其一，文化是“四个自信”的重要来源。习近平总书记指出，文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是坚定文化自信。其二，文化关系到社会主义核心价值观建设，一直以来是意识形态的核心组成部分。核心价值观是一个国家重要的稳定器，一个民族、一个国家如果没有共同的核心价值，就会魂无定所、行无依归。十八大以来，党中央高度重视社会主义核心价值体系建设，将其称为当代中国文化的“魂”，而国民教育体系、公共文化服务体系、文化产业体系和各种形式的文化产品，是承载文化精神价值的“体”。其三，文化事业和文化产业是满足人民精神生活的民生事业。文化具有公益性、基本性、均等性、便利性的特征，必须坚持政府主导，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。多年来，文化作为公益性事业，国家承担文化发展的主导责任。文化部作为归口宣传部门管理的机构，一直代表中央政府承担国家战略。

旅游的经济属性更加明显，旅游业在国民经济中的地位逐步提升。1978年前中国旅游的主要任务是承担国家外事接待业务，不是独立的产业。改革开放初期，旅游业以创汇为基本目标，以发展经济、满足群众基本旅游需求为补充目标。1986年，国务院将旅游业纳入国民经济“七五”规划，正式确立了旅游业在国民经济中的地位。1992年，中央明确提出旅游业是第三产业的重点产业，“九五”规划将旅游业列为第三产业的第一位。1998年，中央经济工作会议将旅游业列为国民经济新的经济增长点。1999年，第一个旅游黄金周催生了“国内游”，国内旅游出现拐点，大众旅游开始萌发。2009年，国务院发布《关于加快旅游业发展的意见》，提出要把旅游业建设成为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。2016年，国务院政府工作报告提出“迎接一个大众旅游的新时代”，标志大众旅游时代的到来。受市场因素的拉动，各地发展旅游业的积极性明显提升。

机构改革将旅游工作纳入到国家战略，可以有效提升旅游业的地位。十九届五中全会决定和国家“十四五”规划有大量篇幅提到旅游，是一个很好的开端，必将极大地推进旅游业高质量发展。

4.2 工作理念差异明显

原文化部门与旅游部门的工作理念分歧集中表现于如何对待文化遗产。事实上，这是一个世界性的难题。迪可罗和麦克彻就曾尖锐地指出：公共部门主导还是私营部门主导之间在非营利性还是营利性，社会目标还是商业目标，是资产的存在价值还是使用价值，是保护其内在价值还是消费其外在价值，主要服务群体是作为物质与非物质遗产的展示对社区的价值，还是作为能为目的地创立品牌的产品或者活动对旅游者的价值？这些问题往往不可调和，最好的情况是两个部门各自独立运作，相互尊重，互不干扰。双方有交集，但并不想建立更加密切的关系，因此多是工作关系而非“全面伙伴关系”。

在现实中则往往采取折中的方式：文化价值因旅游用途而作出让步，或者旅游价值为遗产保护而作出妥协。游客的存在，可能会威胁到生态系统脆弱的建筑、文化艺术品的完整性，或者地方精神的完整性——地方精神通常是文化资产极其重要的一个元素。评估一个遗产有无价值，在文化价值、物质价值、旅游价值和体验价值4个维度上，有无旅游价值及排在何处，往往是文化专家和旅游业专家的“分水岭”，也是两个部门之间存在分歧的主要原因之一。文旅融合之后，尤其是现代网络技术的发展，一种基于技术的新开发模式“沉浸式虚拟环境”（IVEs）为解决这个分歧创造了条件：采取能够让遗址复活的数字技术，将采集到的考古现场的数据，与沉浸式、互动式显示系统整合为一体，在博物馆、游客中心、活动区域运用，让游客以一种新颖的方式体验遗产资产与文化空间（culture space）。

4.3 服务对象不同带来职能定位差异

构建人民满意的政府是现代政府施政的价值理念，包括人民性、普惠性、正义性。对地方政府而言，在践行上述价值理念时，权力的委托主体、管理服务对象并非全体人民，而是辖区公民。按照地方政府所担负的属地管理与服务这一根本要求，本地市民才是检验他们施政正当性、满意度的来源，至于服务外地游客，则是出于经济属性的要求。所以，原文化部门的主要服务对象是市民，部分职能是提供文化公共服务设施，包括建设、管理和运营文化公共服务设施。旅游部门的服务对象是外地游客，主要职能是实施对旅游业的管理和服务。

在文旅融合的大背景下，文化和旅游机构的服务对象必然会发生位移，为本地市民和外来游客提供服务将成为部门的职责，并且将促进主客共享时代的来临。

4.4 投入机制不同带来工作手段的差异

无论服务对象怎么变，现代政府的责任政府、高效政府、服务型政府的定位不变。鉴于两大事业的定位差异，原文化部门主要采取的是直接管理（政事合一）的手段，原旅游部门则主要是间接管理和行业管理（政企分开）。从投入来看，文化事业主要是政府投资，旅游产业（全域旅游基础设施和公共服务除外）主要是社会投资。

相比而言，地方文化是一个老部门，旅游是一个新部门，但两个部门都是“小部门”，长期以来在行政机构中处于边缘化地位：原文化部门作为政府组成部门，隶属宣传系统，中层干部调整权限在宣传部门，自身主体地位不突出，干部成长空间小；管理对象是以文化馆、博物馆等为主的“小文化”。地方旅游部门最初作为政府企业存在（旅游公司），代行行政管理和事业发展职责，后来成为事业单位，更名为旅游事业管理局（或旅游局），近20年随着旅游业地位的提升和行政体制改革的进行，成为政府组成部门（国家旅游局作为副部级单位由国务院直属），但总体来看，长期游离于行政边缘。部门合并，两个“小部门”变成一个“大部门”，投入机制没有发生较大改变，但工作手段可以实现互通。

4.5 部门之间的长期疏离

原文化部门和原旅游部门各有各的职能、各有各的业务，旅游有旅游的逻辑（主要是市场逻辑和产业逻辑），文化有文化的逻辑（主要是事业逻辑、公益逻辑）。由于文化事业、旅游产业之间的鸿沟大，文化和旅游两个部门的工作人员，因为理念不同，会出现互不认同的现象，很难形成共识。如浙江省临海市的灵湖文化创意街区，由原文化部门负责策划建设，没有注入旅游功能，缺乏旅游六要素匹配，仅仅是生硬的文化设施集聚，作用难以发挥，进入旅游市场难度较大。部门合并之后，工作理念和人才资源实现互补，可以有效解决这些问题。

4.6 旅游职能弱化

从地方行政管理体制改革的运行情况看，虽然取得了不少成就，但总体而言，运行成效并不乐观，主要表现为旅游职能的弱化。

（1）领导力量弱化。原先的地方旅游局作为一个独立的政府组成部门，虽然行政地位相对弱势，但组织架构齐全、职责明晰，有规划、政策、资金保障，工作抓手、工作力量相对完整。过去是一个局长若干个副局长分头抓，改革后是若干个局长中只有一两个副局长抓旅游。除此之外，局长多是由文化部门转过来，且主要领导调动频繁，对旅游业规律的把握缺乏时间积累，领导作用很难在短时间内发挥出来。

（2）工作重心偏移。改革前，旅游发展是旅游主管部门全部的职责所在，合并后则是大部门下的一个小分支，地位下降。区域旅游资源主体如果是文化景观，机构合署的必要性更强，文化重于旅游；反之，区域旅游的主体是自然生态景观，两个部门之间则不分伯仲。例如西安市是中国著名的文物旅游城市，两大部门合并，可能带来的问题是文旅局的大部分精力会放在管理辖区内的文物景点上，对行业管理投入的精力可能弱化，下属的文物景点与社会景点之间的关系难以平衡。20世纪90年代，山东省泰安市将旅游局与泰山风景区管理机构合并，泰安市旅游局成为泰山风景名胜区管委会的下属科室，旅游局的功能被完全弱化，最后泰安市委市政府不得不在1998年重新组建旅游局。

（3）工作力量下降。合并前，人员的全部精力在旅游工作上，合并后哪里需要强化力量，人员就到哪里去。文化事业显然更重要，把工作重心放在文化上必然会将力量引导到文化领域，旅游工作的精力就必然会下降。

（4）政治地位边缘化。主要是指在市委市政府决策层面上的地位下降。过去，旅游部门作为一个独立机构，在参与政府决策时发挥一定的参谋和落实责任，但合并后，旅游的声音会极度弱化，难以进入党委和政府决策。旅游工作是典型的政府主导型，没有党委和政府的重视，很难实现新的突破。

（5）工作精力转移。作为旅游行业主体的旅游企业，是发展旅游业的主力军。在政府主导战略下，政府的作用至关重要。改革前，旅游部门的全部精力放在提升旅游行业的地位上，扶持、指导旅游企业发展是他们义不容辞的责任，政企关系也比较密切，一大批长期从事旅游管理的公务人员本身就是专家，指导有方。但合并后，这批专业人员抽调到其他领域，旅游企业缺乏专业管理，很难得到政府的全力支持。

（6）整合资源的能力未提升。鉴于旅游资源的综合属性，文旅资源分布在各个部门管辖，包括建设（风景区、园林）、水利（水利风景区）、农业（乡村、农家乐）、民宗（宗教）、林业（森林公园、湿地和植物园等），新成立的文旅局并没有实现对这些资源的管辖和指导，导致这些旅游接待服务设施长期游离于旅游部门之外，文旅部门整合资源的能力并没有得到更多的提高。

4.7 顶层设计对于文旅融合至关重要，但具体问题需要逐步解决

对实行“单一制”、政治上高度统一的社会主义国家而言，高层政府的顶层设计和推动作用对于两大产业之间的真正融合至关重要。两大部门之间原有的“张力”，可以在上级党委政府的外在控制下形成“合力”，但真正成为内生动力，还需一定的时间。一般认为，这一过程至少需要4—5年。不能指望在短时间内发挥巨大作用，期望值也不可过高。短时间内，两大体系之间信息不通、沟通不够，合并后能否形成一个“强势”部门，在党委宣传部归口领导和政府负责的体制下，结果存疑：作为宣传系统所属单位，由宣传部归口管理，主管领导是常委、宣传部长，但文旅机构又属于政府组成部门，由分管副市、县（市）长分管，且经费来源、项目建设、行业管理、事项审批等行政工作属于政府职能，谁来协调、谁来签字、谁来负责、向谁汇报等具体问题需要高超的领导艺术。

4.8 产业间的共生关系不能忽视

浙江义乌市旅游与会展机构合并3年因运行不畅最终解散的事实表明，两大产业如果是并联的上下游关系（如会展业和旅游业），机构合并不能必然促进产业融合，因为仅凭一个产业的“溢出效应”是靠不住的。而文化、旅游既是上下游“并联”关系，又是“你中有我、我中有你”的“串联”关系，大概率可以实现要素的融入。

4.9 人才短板问题成为新体制运行的关键制约因素

文化和旅游两大系统长期隔离、自主发展的结果，就是政府管理人才中严重缺乏文旅兼通的人才。文化和旅游各自有自己的知识体系、人才培养体系和管理体系。从人才成长的规律来看，大学没有文旅复合型人才的培养体系，工作后两个部门没有交集。在这样的环境下很难出现文旅兼通型人才。加上地理区位等原因，市县旅游、文化部门原本就缺乏专业人才，一旦两大体系归为一体，人才短板就立即凸显出来：不但高端人才、文化创意人才、文艺精品创编人才 、旅游策划运营人才、行业管理人才等还很缺乏，而且懂技术的能工巧匠型人才也供不应求。值得欣慰的是，文旅管理体制改革以来，一些大专院校和科研机构开始调整人才培养方案，这为文化旅游复合型人才的培养带来了新机遇。

5 机构融合如何促进文化和旅游产业深度融合：传导机制与实现路径

除因制度松绑、降低进入门槛而吸纳社会资本、释放市场活力这一制度变迁形态外，以资源整合、更好地发挥政府作用为主要目标的机构改革并不能自动产生生产力。相反，机构改革后，需要进一步整合资源、政策、渠道等，发挥市场的放大效应。新的文化和旅游机构成立之后，在组织变迁的基础上，调整新的组织行为，通过政府的有效作为，进而实现市场、企业、资源和政府的有效对接，发挥叠加效应，促进文化和旅游在产品、市场层面上的深度融合，有效提升文化和旅游产业效能（图1）。这一逻辑线的核心是通过机构改革提升政府在推进文化和旅游深度融合过程中的作用力，主要在以下3个方面发力：一是推进供给侧（资源、产品）融合；二是推进需求侧（市场）融合；三是推进政策和管理监管融合。

图1 机构改革与文旅融合：政府作用、逻辑关系、传导机制

5.1 有效扩大文化和旅游资源储备库

文化资源是旅游产业发展的基础。机构改革后，可以通过全面调查、梳理辖区内文化资源状况，通过文化解码，提炼优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化蕴含的核心思想理念，构建文化基因库，为成果转化利用奠定基础。

聚焦可利用、可转化、可提升的资源，对辖区内旅游资源（包括传统资源和新兴资源）进行新一轮普查，发现新的增长要素，拓展旅游资源范围，构建全域旅游资源数据库和资源保护利用体系。

5.2 实施文化旅游资源转化工程

新的文旅机构可把传统文化资源转化为旅游产品，并将其作为发力点。例如在农村文化礼堂添加乡村旅游服务、咨询、展示等功能；在非遗基地、考古遗址公园、传统民俗活动等增加旅游要素和功能，纳入旅游线路；将博物馆、美术馆、图书馆等传统文化场馆景区化，建设成为具有旅游接待功能的A级景区；将文化创意产品转化为游客喜闻乐见的旅游商品等。

提升传统旅游景区文化内涵。通过文化润景、润物、润场，在旅游景区、度假区中植入地域文化，把民间传说、节日习俗、历史名人、地方戏剧、诗歌等文化元素，通过专业化设计、策划，有机融入景区规划。有条件可以采取实景演出、小剧场等演艺方式提升吸引力。

5.3 大力引进和开发文化旅游项目

机构改革后，职能、人员、领导力量等得到强化，在招商引资领域可调控的资源有所增强。在解码文化基因、梳理文脉地脉的基础上，全力引进、谋划、实施一批具有牵引力的重大文旅项目，并纳入重点项目，形成新的市场卖点。

5.4 丰富文化和旅游产品供给

将文化、体育比赛、康养、群众休闲、娱乐、教育等元素纳入旅游产品供给体系。深入挖掘特色美食、文化主题民宿、骑行绿道、马拉松等体育项目，奠定全域旅游发展新业态。与教育部门深度合作，推出让中小学欢迎的研学产品，推动研学旅行市场化改革。与科技无缝链接，推动科技旅游发展创新，推出科技含量高、视觉和体验质量高的科技旅游新产品。推动与健康部门的深度合作，打造高品质的中医药养生、温泉度假、绿色氧吧等康养旅游产品等。

5.5 壮大市场主体

企业是市场发展的主体，是市场竞争力的核心载体和主要来源。政府推动企业发展就是推动产业发展。在壮大主体方面，发挥政府主导，激发市场主体机制活力，大力发挥政府作用：推动有品质的文化和旅游企业上市融资；打破传统的条条框框，鼓励文化和旅游企业跨界运营，共享发展平台和载体；有计划引进大型文旅企业和平台企业；推动国有企业进入文旅行业等。

5.6 有效扩大文旅消费市场规模

可借助国家消费试点城市政策，制定扩大文旅消费的有关政策，推出夜间文化和旅游消费集聚区，提升消费质量和规模；将文化节庆与旅游节庆全面对接，创设民俗活动、节庆论坛、文艺演出、直播带货等载体，改善游客和市民共享的消费生态，提高节庆活动的影响力和美誉度，延长居住时间和逗留天数。

5.7 融合市场渠道提升文旅传播品牌

宣传系统拥有广播、电视、报刊等传统媒体，负责管理网站等新媒体业务，文化系统还拥有一些诸如文化博览会、动漫节等重要展会；旅游系统拥有自己的旅游宣传渠道，如旅游交易会等展会平台，以及若干海内外推广机构、国际友城等。这些传播渠道一经整合，相互促进，就会产生1+1大于2的效果。

5.8 共建共享文化和旅游公共服务

在文旅融合、主客共享的时代，公共服务设施共享的边际效应会大大增加。除了公共交通，文化和旅游系统在城市、乡村、景区等服务场景中，可以实现在信息服务、安全服务、行政服务、法律服务、监管服务等各领域的全面对接。景区城、景区镇、景区村不仅是居民的生活空间，也成为游客的访问之地，构成旅游目的地系统的重要组成部分。

5.9 整合文化和旅游发展政策

政策是文化和旅游融合发展的重要保障。原文化部门和旅游部门的发展政策各有侧重，机构合并后，除继续在原文化和旅游项目上予以支持外，在文旅融合发展规划、支持举措、平台建设上又出台新的扶持政策。鼓励各地设立融合发展专项资金，开展融合示范单位认定。推出人才、项目、平台、标准、数字管理等领域的改革计划并逐步实施。

6 结语

本轮中央和国家机关机构改革，构建了文化和旅游工作的新体制、新格局，是文化和旅游高质量发展的重要推动力。以往中国文化体制改革的行政逻辑是区分产业事业、培育企业主体；旅游行政管理体制改革的逻辑主线是试图从党和政府工作的“边缘”走向“中心”，从“小部门”变迁为“大部门”，更好地发挥政府的作用。文化部门和旅游部门的合并，实现了旅游产业和文化产业的双赢。但新的文化和旅游机构成立之后并不自动产生生产力，文旅融合还存在一些短板与不足，融得不够、融得不深、融得不好的问题还比较突出，运行成效并不乐观，主要表现于旅游职能的弱化，包括领导力量弱化、工作重心偏移、工作力量下降、政治地位边缘化、工作精力转移等，整合资源的能力没有得到有效提升。究其原因，在于文、旅两个部门之间的长期疏离，在党委政府工作中的地位不对等，工作理念差异明显，服务对象不同带来职能定位差异，投入机制不同带来工作手段的差异，导致两个部门合署之后需要较长时间的磨合。因此，要正视文旅融合中的不平衡、不对等的问题，实现从形式合并到实质融合、从物理变化到化学反应的转化。

机构改革后，需要进一步整合资源、政策、渠道等，发挥市场的放大效应，核心是通过机构改革提升政府在推进文化和旅游深度融合过程中的作用力：一是推进供给侧（资源、产品）融合，扩大文化和旅游资源储备库，实施文化旅游资源转化工程，引进和开发文化旅游项目，壮大文旅市场主体，丰富文化和旅游产品供给；二是推进需求侧（市场）融合，有效扩大文旅消费市场规模，融合市场渠道提升文旅传播品牌；三是推进政策和管理监管融合，共建共享文化和旅游公共服务，整合文化和旅游发展政策。