国外城市更新理论与实践及其启示

刘伯霞，刘 杰，王 田，程 婷

引言

在城市的发展过程中更新改造如影随形，现代意义上大规模的城市更新运动则是开始于20世纪60—70年代的美国。当时的更新是针对高速城市化后由于种族、宗教、收入等差异而造成的居住分化与社会冲突问题，主要以清除贫民窟为目标。这一阶段的城市更新主要是改善居住、整治环境、振兴经济，相较以往单纯以优化城市布局和改善基础设施为主的旧城改造涵盖了更多更广的内容，但是其所引发的社会问题也相当多，特别是在有色人种居住区和贫穷社区的拆迁过程中存在不公平问题，因此受到社会严厉的批评而不得不终止。1980年后，欧美国家大规模的城市更新已经停止，总体上进入谨慎的、渐进式的、以社区邻里更新为主的小规模再开发阶段，城市土地再利用则是对小块土地或建筑物重新调整用途，例如将工业区、码头区转变为商业区等，往往并不牵涉大规模的街区特别是居住用地的调整。而世界上最早的工业化国家英国，其城市更新的任务更加突出，也更倾向于使用“城市再生”这个字眼，其表征的意义已不仅是城市物质环境的改善，而是以更广泛的社会与经济复兴为主。

1 国外城市更新研究综述

国外的城市更新理论是伴随城市的发展进程一同进行的，最早的城市更新概念源于欧美国家，最早的城市更新理论可追溯至欧洲文艺复兴时期罗马的城市更新策略。英国学者霍华德在《明日的田园城市》中阐述了“田园城市”理论，该理论针对城市发展中出现的关于人口、结构、生态绿化等城市问题提出了创新性见解，认为推进新城镇化建设是推动城市改良的正确方法。后来，伊·沙里宁在《城市：它的发展、衰败与将来》一书中详细分析了这个阶段城市中涌现的问题，并提及更新策略，创新性地提出并解释了“有机疏散”理论。这对于当时西方城市更新乃至如今的国家城市更新计划都具有指导意义。柯布西耶的《明日的城市》详细记载了20世纪初的城市发展情况和社会问题，并提出了建设顺应时代发展的理想型未来城市，需要通过对现有城市显现的发展问题进行内部调整解决，柯布西耶对城市更新发展提出了四项原则，即增加城市绿地率、增加城市交通运输方式、提高城市中心区域人口密度、减少城市中心区的交通不畅问题。美国学者雅各布斯的《美国大城市的死与生》以人为核心发掘城市存在的问题，将人本思想致力于区域更新规划，旨在赋予城市人情味与活力，书中重点叙述了城市多样性的原则，其中包括保持城市多样性需要保留适当比重的老旧建筑等。

通过对文献资料的梳理与研究，并根据不同时期不同城市对城市更新的深度与广度的研究，可以将西方国家的城市更新理论研究划分为3个阶段。

第一阶段：19世纪后期到20世纪初期为城市更新理论的起始阶段。起源于霍华德的“城市田园”理论，主要希望建立新的、乡村式的、通过绿化带限制城市人口向外围扩散的理论。此后由伊·沙里宁提出的“有机疏散”理论又进一步完善了田园理论，仍以传统的“形体决定论”为思想基础，认为城市是一个静止的事物，以此来解决城市的发展问题，摆脱了早期追求理想化的城市规划模式，有了很大的进步，并且更新对象也从居住空间扩大到整个城市空间。

第二阶段：20世纪初期到20世纪中期为城市更新理论的发展阶段。此阶段主张通过建立独立的城市单元来有秩序扩展城市空间，而不是无止境地增加城市面积。同时指出政府应该是城市建设的主体。由于经历了战争的原因，此阶段西方国家的城市更新主要以大规模的拆除重建为主。

第三阶段：20世纪60年代以后，城市更新理论进入以人为本的可持续发展阶段。此时人们受凯恩斯主义、简雅各布斯、C亚历山大等学者学术观点的影响，对公共服务、社会公平和公共福利愈加关注。再加上可持续发展理念出现，与人本思想相结合，重视改善人们的居住环境，并延伸为对城市历史文化、城市历史建筑的保护与传承，且迅速在当代城市更新中占据重要地位，成为新时期城市更新的主要思想。

目前西方学术界在城市更新方面具有代表性的观点，可以概括为以下4点：一是“人本主义”思想在社会经济生活中复苏，对城市更新的影响与日俱增。城市更新更加注重人的需要，其重点从对贫民窟的大规模扫除转向对社区环境的综合整治。二是开始重视城市更新的社会经济意义。规划与设计从单纯的物质环境改造转向社会、经济发展和物质环境改善相结合的综合性更新规划，强调规划过程的连续性。三是城市更新的方式从大规模推倒重建模式，转向小规模、分阶段、主要由社区组织的谨慎渐进式模式。四是可持续发展思想成为社会共识，逐渐被参与更新的各方所接受，其未来的城市更新必然将更多地注重社区的可持续性。

2 国外城市更新的方法与实践

从文献资料以及西方国家城市更新的经验中了解到国外城市更新的方法主要有3种：一是拆除重建，即常说的推倒重建或“推土机”式重建，常用于严重衰退或破败的地区，20世纪30至40年代西方工业城市实施的清除贫民窟运动，主要采用了这一方式。二是改建或翻修，即对那些旧建筑和具有一定保存价值的旧房屋，采取了功能置换、内部修缮、基础设施更新等方式，以实现功能转型升级和改善居住质量的目的。三是保留，即对富有历史文化价值的资源，进行保留并实施保护性开发，延续城市的历史文化脉络，提升文化品质。这3种直观的更新手段贯穿于城市更新运动的全过程，也为寻求新的城市更新方法提供了参考依据。

本文主要介绍美国、英国、法国、荷兰、新加坡和日本6个国家城市更新的实践与经验。

2.1 美国城市更新实践

美国的城市化水平很高，2020年末其城市化率已达到82.66%，居世界前列。20世纪20年代，美国基本完成了近代工业化，成为世界上最发达的经济体。此后，为了与其高度工业化及城市规模随经济发展不断扩大的局面相协调，美国开始了长达一个世纪的轰轰烈烈的城市更新运动。如今，美国的城市更新章法已经相对成熟，形成了包括基础设施、公共服务等多要素全面均衡发展的标准流程，值得我们学习借鉴。

2.1.1 城市更新历程

1949年美国通过了《国家住房法案》，开始为期二十多年的大拆大建式的城市更新。这一时期城市更新的目的是为了改善破旧的物质环境，减少社会隔离，但不料“推土机”式的更新方式破坏了当地居民的社会邻里关系，许多老住户被迫从原居住地搬走，贫困问题没有得到改善，生活水平也没有提高。那些城市中心区与旧城区却由于环境的改善与高档住宅的建设，为中上阶层所使用，产生了严重的社会矛盾与隔离。在意识到原本粗放式的城市更新所带来的种种社会问题后，1965年美国成立住房与都市发展署，出台《模范城市计划》，为大城市示范街区发展制定合适方案来解决贫困问题，把对城市的综合治理作为首要工作，从整体上提高居民的生活质量。1974年美国通过了《住房与社区开发法》，标志着以邻里复兴为主的小规模分期改造方式逐渐取代了原来大规模改造形式。20世纪80年代初，里根总统宣布逐渐弱化政府在城市更新中的作用，鼓励私人发展商的投资与加入，城市更新的目标仅为促进经济增长。这一时期私人部门投资在城市更新中发挥着越来越重要的作用，随着内城衰败与城市郊区化的加剧，城市更新转向以中心区商业复兴为主的形式，政府通过私人商业团体振兴内城。因私人利益的驱使，给城市更新带来了社会断裂与居住隔离等不稳定因素，导致公众对城市更新的公共利益强烈质疑，同时，由于水岸振兴与工业区改造的运作，城市形象与文化内涵开始得到重视。到1990年，政府、私有企业与社区三方面的合作关系加强，且受到20世纪80年代末可持续发展观的影响，城市更新由最开始的以经济增长为目标的物质环境更新转变为经济、社会、环境等多目标的综合更新。

2.1.2 城市更新举措

税收奖励措施。美国推动旧城更新改造模式实施的是税收奖励措施。实施方式主要有3种：第一种是授权区（EZS），分别在联邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措施作为城市更新的政策工具；第二种是税收增值筹资（TIF），是州和地方政府使用的一种融资方式，为在特定地区吸引私人投资，促进地区的再开发；第三种是商业改良区（BID），是一种基于商业利益自愿联合的地方机制，征收地方税为特定地区发展提供资金来源。

提供城市开发资助。政府采取多种方式对城市开发提供资助。以“新城镇内部计划”为例，联邦政府利用社区开发街道资金资助城市开发，期望给私人投资以资助。1977年的《住房和社区开发法》实行使用城市开发活动津贴资助私人和公私合营的开发计划，使私人开发商和投资者获得至少等于投资在其他地方同等水平的回报。

城市文化保护措施。虽然大多数情况下美国政府不会直接领导文化机构和组织，但也存在一些完全由城市管理的机构，通常体现为与当地文化遗产、文化传统有较大联系的博物馆等文公共文化场所。例如，建于1885年的底特律艺术博物馆（Detroit Institute of Arts）就属底特律市政府所有，因其见证了底特律汽车工业发展历史变迁，被评为美国第二大市属博物馆。

城市公共艺术措施。论及城市公共文化活动，文化节是美国各州和各城市长久以来关注的一个重要领域。美国每一座城市在夏天都会举办文化节，通常在公园中以露天的形式举行。全国有几百个受欢迎的艺术节，包括古典音乐节、蓝调文化节、歌剧节、电影节、莎士比亚戏剧节等，深受民众欢迎。通常而言，这类文化节都是免费的，经费来自市政府或各个州。依靠夏季文化节，各城市既保证了公园的人流量，又能让大多数人接触到文化，也可以说在一定程度上维护了城市治安稳定。

城市文化产业发展措施。美国的城市文化措施体现为“去中心化”，反对政府直接干预，但随着近年来全球文化战略的兴起，美国政府也在反思城市文化政策对当地文化产业发展的作用。众多城市开始加大对文化产业的扶植力度，例如纽约文化事务局与经济发展署合作，对工业发展债券进行修改，使之适用于文化事业的发展需要；对从事新媒体产业的企业提供税收优惠和直接资助，并加强服务与支持。

2.1.3 小结

美国的城市更新由私人开发商主导的以振兴经济为目的商业性开发走向以经济、环境与社会等多目标的综合性更新，着力于出台政策，帮助公众与开发商去把握公共利益与投资利润的平衡点，维护公平。同时，注重本土文化与城市更新的结合，不断发展文化产业。但因美国城市更新的片段化，也带来“绅士化”“内城塌陷”等一些难以解决的城市与社会问题。

2.2 英国城市更新实践

英国是世界上城镇化开始最早、公认水平最高、逆城市化也最显著的国家。据公开报告显示，2019年其城镇化率已接近90%，主要原因是其城市更新能不断适应社会的发展。与美国相似，二战后英国城市的旧城更新实践也是沿着清除贫民窟、邻里重建、社区更新的走向发展，城市更新理念也由单一目标的物质环境更新逐渐转变为层次丰富、内容广泛的综合可持续更新。

2.2.1 城市更新历程

英国城市更新最早始于20世纪30年代，致力于消除贫民窟，提升旧城改造中的贫困阶层住房条件，30年代间共建27万套住房用于贫民窟改造。20世纪60至70年代，英国政府颁布了包括“社区发展项目”和“综合社区计划”等，主要目的在于振兴衰落的内城、改善物质环境和提高社会福利。1980年，以市场为主导，引导私人投资，包括城市开发公司等市场化措施的“城市再生”政策应运而生，政府与私人投资合作是这个时期城市更新的显著特点。进入21世纪以后，在全球化与公民社会的影响下，社区的作用逐步显现，英国颁布了“城市复兴”政策。“城市复兴是致力于经济、社会和环境综合社会问题的长期思考”“城市复兴的焦点层面在社区，鼓励社区与邻里、地方、区域乃至国家各个层面共同行动探索社区未来的发展之路，希望城市（镇）能够成为经济动力之源，将其能量由核心向外辐射，不仅惠及城区居民，同时更应惠及周边区域，实现社会整体可持续发展”。在公私合作的基础上加强了公众参与度，开始关注当地社区的需求，英国政府不再直接介入当地事务，鼓励相关利益成员形成合作伙伴关系，共同竞争。其中，公众参与成为城市更新政策中很重要的部分，并且将城市更新的可持续发展思想与环境生态、社会公平、文化包容等问题结合在一起。

2.2.2 城市更新举措

建立财政补贴制度及相关的基金措施。财政补贴是英国政府推行城市更新的重要举措， 从20世纪30年代开始实施按人口安置补贴的制度， 至今已有80多年的历史。同时，英国政府设立了相关的基金，如城市开发资金、城市资金、城市更新资金等。

成立相应的城市更新机构。1980年，英国成立了城市开发公司，一个开发公司对应着一个特定的城市区域，担负着吸引私人投资、改造内城地区、实现内城复兴的重任。英格兰合作组织的成立，将英格兰所有的城市更新权力和活动都转移到它身上，负责土地征用，开发投资下降、未充分利用、闲置土地。

在更新的过程中注重文物保护。英国在城市更新的过程中采用整旧如旧的方法， 把对历史建筑物的破坏程度降到最低。同时，配合这些建筑物的风格、特色，建造与其相适应的配套建筑，使其自然和谐地融入到周围环境中。

2.2.3 小结

英国的城市更新经历了由政府主导的贫民窟运动以后，私人开发商开始介入，城市更新逐步走向以利益为导向的市场化经营。在经过一系列的城市问题以后，英国政府将社会、经济和环境纳入城市更新的决策中，通过政府、市场和社区三方力量相协调达成更新目标。此后无论是基于城市中心区经济与物质发展的“城市复兴”战略，还是基于解决内城贫困与社会排斥的“街区更新”策略以及后来采取地方主义和社区主导的以驱动城市经济增长式的城市更新，国家与政府的政策引导发挥着重要作用，更新尤其重视社区、志愿者与慈善机构的作用、社会问题、养老与福利以及就业等问题。

2.3 法国城市更新实践

2.3.1 城市更新历程

法国二战后为解决住房危机，推出以促进住房建设量为首要目的住房政策，主要表现为对城市衰败地区的推倒重建，重组并调整居住区空间结构。同时期法国还考虑重建生产性经济实体，道路以及公共设施（医院、学校等）的建设，以重塑城市活力。20世纪60年代这一时期法国处于战后黄金30年的后期，国家开始注重城市管理。1967 颁布《土地指导法》，提出城市基础设施建设与有计划的开发规划。20世纪70年代经济危机带来城市环境改善取代城市新建与扩建，1977年国家设立了城市规划基金，专门用于传统街区和城市中心区的改造，旧区改建、住宅更新、环境保护以及限制独立式住宅蔓延成为这一时期大众关注的问题，这一时期也是法国开始城市化管理的关键期。20世纪80年代法国面临经济危机，1982年颁布《权力下放法案》，从此政府有权限制定与管理城市用地规划文件，形成合同式合作关系。在住区建设方面，法国1984年建立了城市发展跨部门委员会和城市社会发展基金，20世纪80代末又成立了城市发展国家顾问委员会，20世纪90年代初成立了城市发展部，1991年通过《城市发展方针法》，1993年制定了《城市合同法》，1995年又颁布《国家领土发展规划法》，这一系列公共部门的成立与法律法规的制定，为保障城市更新资金来源，关注居民生活质量、基础设施配套与服务水平、城市街区复兴、公共空间建设等大众公共利益的建设项目提供保障，并发挥重要的作用。进入21世纪，法国颁布了《社会团结与城市更新法》，对社会住宅的均衡分配起到积极作用。法国也一直注重保护性更新，特别对于历史悠久的城市，侧重对旧区的活化再利用。

2.3.2 城市更新重要举措

注重法律政策在城市更新中的指导性作用。法国在城市更新方面的政策最早可追溯到19世纪末的《工人阶级住宅法》， 要求地方政府对不符合卫生条件的旧社区房屋进行改造。

注重对旧城区的保护性更新。在对旧城区的活化和再利用中， 法国十分注重保护性更新。特别是对于历史文化悠久的城市， 在保护好历史文化遗产的基础上， 对建筑物进行维修， 改造现有城市街区。

公共部门在保障城市更新资金上发挥重要作用。为了保障城市更新的资金来源，法国公共部门完全或者部分投资城市建设、基础设施、居住、活动场所或者公共空间。例如巴黎市政府出资占51%的股份，与私营公司合资成立了一个旧城改造的专业化投资公司。

2.3.3 小结

法国主要通过制定相应的法律来保障城市更新的顺利进行，可以说法国的城市规划立法与公共部门在城市更新过程中发挥着十分重要的作用。为了促进社会融合，保障社会住宅建设数量与住房质量提供了确切的依据。同时，依靠政府加强基础设施的建设，提高城市环境质量，以保护性更新对旧城区进行改造，让拥有历史文化遗产的城市得以存活。

2.4 荷兰城市更新实践

2.4.1 城市更新历程

二战以后，传统的荷兰发展成了一个事实上的多族群民族国家。荷兰的城市更新计划，特别是1995年以来的大城市政策，正是在此背景下出台的。无论是自1975年开始的旧城市更新计划，或是自1995年开始的大城市政策，还是21世纪以来的新城市政策，荷兰的城市政策都具有明显的区域自治特征，即“区域本位”（Area-Based）特征，这在很大程度上与荷兰的地方自治传统有关，依据其《住房法》，居者有其屋是中央政府的责任，但执行主要在各类自治城市。荷兰的城市更新计划经过了数次转变，但整体而言，随着荷兰少数族群人口的增加，城市少数族群聚居的“去隔离化”政策还将进行不断地调整。

2.4.2 城市更新举措

社区办公室参与下的旧城更新。在每个城市更新地区成立独立的社区办公室，组织制定本地区城市改造更新的详细规划，并负责组织实施，而且要将该规划视为社区与市政府之间的法律契约来执行，并约束区内所有建设行为，也作为政府拨款的依据。社区办公室通常下设专门的工作小组负责更新项目的实施，例如制定社会住宅分配标准、房屋改建与新建、居民安置或小企业安置的工作小组。

以市场为导向的多样化住房供给。荷兰城市更新计划的实施，都是在遵循市场经济原则基础上进行的。主要是通过住房市场的供给重构来实现城市经济的复兴与基础设施的改善。而其住房市场的供给重构集中在3个方面：一是通过增加住房供给，以满足战后经济繁荣所带来的日益增长的住房需求；二是通过改变中心城区住房供给结构，即以住房混合来实现社会整合；三是通过改善中心城区的居住环境，吸引高端人群入住，以实现居住格局的阶层混合和族群整合。

2.4.3 小结

对于荷兰的“城市更新计划”有两方面的结论：一是对整体而言，因为对社会整合难以统一定义，衡量标准难以一致，所以效果难以判定。“城市更新计划”的实施的确对城市老旧小区居住品质的提升有积极作用。但同时也导致低收入群体（主要是少数族群）从中心城区迁出，反过来滋生出社区问题。二是就某些具体领域而言，有些方面效果较好，有些方面并无效果。主要通过对住房结构的空间混合以实现人口结构的少数族群的社会整合。

2.5 新加坡城市更新实践

2.5.1 城市更新历程

自1959年实现自治以来，新加坡从20世纪60年代的“贫民窟”发展成当前的世界城市，城市更新为其成功转型提供了空间与功能载体的有效支撑。1960年成立了建屋发展局（Housing Development Board），政府成为公共住房主要的开发者，中心区产业升级、中心分散等策略相继实施。1971年通过大规模的拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐渐消失。1990年开始，新加坡成为重要国际金融中心之一。进入21世纪后，新加坡的城市发展呈现出全球性特点。中心城区代表了这个城市国家的全球形象，滨海湾等地区在保持新加坡国际影响力方面发挥关键作用。2004年，政府宣布投资30亿新元用于关键性的基础设施建设，以带动公共及私人投资。滨海湾地区成为新加坡最为宏大的城市建设工程，规划打造成工作、生活、游憩相融合的可持续发展社区，成为新加坡形象的代表和财富的象征。在这一阶段，政府和私营部门依然采取合作开发方式。

2.5.2 城市更新举措

设立专门的城市更新管理部门。新加坡城市更新管理部门经历多次演变，从最早的SIT（改良信托局）发展到现在的URA（城市更新局），对新加坡的旧城改造起到很大作用。

重视概念规划的指导作用。概念规划于1971年得到联合国开发计划署的援助，并指导新加坡城市的长期开发。20世纪90年代初期，新加坡原先的城市规划不能满足城市发展的长期目标，需要进行变革。URA实施了两级计划，第一级计划就是修订概念规划，从策略上提出城市长期发展的愿景；第二级计划是55个DGPs（Development Guide Plan，发展引导计划），在1991年修订概念规划实施的基础上针对每一块土地进行更详尽的规划。

注重引入私人资金。新加坡的旧城改造在20世纪70年代就开始引入了私人投资。在新的规划体系（DGPs）实施时，政府通过集中整合土地，进行相关配套基础设施建设，为私人投资者提供各种激励政策实现土地开发收益。

城市开发与保护相结合。1996年新加坡政府对保护方针进行了修改，以便在赋予旧建筑的新用途方面给予业主更大的灵活性，鼓励创造性的修复以便使保护区更具地方特色。

2.5.3 小结

新加坡，尤其是市中心的城市更新是城市建设成功的象征，展示了一个土地资源稀缺的岛国如何平衡好经济、社会和环境目标的发展过程。

2.6 日本城市更新实践

按照日本《城市规划法》规定，城市开发项目包括3类：第一类是土地重划；第二类是旧城改造；第三类是新建住宅开发。但是只有像东京这样的大城市，才会进行新建住宅的开发项目。因此，现在其城市开发的重点在于前两项，即土地重划和旧城改造。

2.6.1 城市更新历程

为修复战争对大城市的毁灭性破坏，日本以政府为主导对102座城市实施了土地区划整理。随着新兴工业发展和技术提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工业厂房和商业用地已经难以适应经济发展需要，20世纪60年代开始发展新城，在东京湾区发展临海新城，形成一个人口达三千万的巨大都市圈。1977年，面对突出的城市问题，为限制东京的无序扩张，日本政府推行绿带计划。20世纪80年代开始更新并利用地下深层空间设施。

2.6.2 城市更新重要举措

建立完善的城市更新制度体系。日本《建筑基准法》和《城市规划法》规定，对提供公共空间等改善城市公共环境的建设项目给予容积率奖励。这对刺激民营资本积极参与城市建设，大幅减少政府在城市环境方面的投入发挥了重要作用。

以多方利益平衡为城市更新前提。土地私有制是影响日本城市开发和城市演变极其重要的因素。在日本，城市更新涉及的主要利益主体有土地权利人、政府和项目实施主体，土地权利人包括土地所有人和租地或租房等相关权利人，项目实施主体可分为有政府背景的开发机构和民营资本开发商。日本城市更新项目的确立必须以三方达成共识为前提。

充分利用民间资本参与城市开发。日本政府为解决城市更新所需的资金问题，充分发掘其社会管理职能，通过制定激励政策，给予项目公共补助金和税收优惠，尤其是容积率奖励，来刺激民间资本进行大规模的城市开发。在利益方众多、权利关系复杂的大型城市更新项目中，政府与民营资本合作的机制不可或缺。

历史建筑保护与城市更新并重。对于历史建筑与近代建筑的保护和利用问题，日本城市有着鲜明的态度。对待日本传统建筑，日本人偏于恪守古法，强调保存和加强日本文化的独特性；而对近代建筑的保护，则体现出明确的再利用原则，强调城市景观和功能方面的作用最大化，通过近代建筑再生，带动周围城市环境复苏，并满足经济利益要求。在东京，日本桥地区的改造具有一定的代表性，这里汇集了多家百年老店，近代又集聚了日本银行、东京证券等重要金融机构，古朴典雅的历史建筑被保留至今，与相邻地块上高达195 m的当代风格的日本桥三井大厦连为一体，促进了历史与当代、厚重与高耸、文化与商业金融、东西方气质等和谐相融，是东京极具历史渊源和传统特色的繁华商业街区和金融商务功能区。

注重建筑物功能的复合利用。日本城市更新以满足土地权利人的多样性需求为前提，而近代建筑的设计和建造更兼顾了现代性和实用性，使得建筑物在功能复合方面更加丰富，大多集办公、住宅、商铺、休闲于一体。

2.6.3 小结

日本由于战争及土地面积的限制，需要更新的区域普遍存在街道狭窄曲折、土地划分零碎且形状不规整、土地归属不同的土地所有人等问题，无法进行大规模的城市更新，主要以土地重划的方式来实现城市的更新项目，确保土地所有人在城市更新实施前后的资产实现等价交换。可以说日本在有限的国土面积上充分发挥了城市更新的功能，丰富了城市更新的内涵。

3 国外城市更新理论与实践的启示

城市更新在城市发展中的作用愈加凸显。在借鉴国外城市更新理论与实践的基础上，得出4点启示。

3.1 城市更新要完善法律法规体系，初始预防优于后期补救

通过以上国家的实践可以看出，美国、法国、荷兰、日本四个国家在城市更新的过程中非常重视法律法规的制定，并始终贯穿于城市发展的各个阶段，起到了有法可依的规范作用，保障了城市的正规化发展，对中国城市更新立法有很大的启发。

首先，政府更新理念与目标决定城市发展导向，更新政策法规是城市更新顺利实施的保障，应尽早制定正确的更新理念与目标、建立完善的更新法规体系，以及规划编制与实施体系。城市更新是城市经济发展到一定程度所采取的城市高质量发展的规划形式，因此从更新理念上政府应关注综合效益，而不应再停留在“经济与物质空间决定论”的层面。同时，法规体系的制定应该有预见性，应借鉴成功经验，预先编制，保证较为复杂的更新规划设计得以高效实施。

其次，城市更新都是从最初简单的物质空间更新向后期复杂的综合性城市更新转变。早期更新方式的片面性，将会带来城市后期发展的诸多问题，因此应尽可能早地顺应地方城市社会文化、政治经济和美学等方面的发展趋势，用综合性城市更新的思维模式来研究各地城市更新项目。

最后，城市更新是一个系统性的工程，应尽可能制定系统的更新规划体系，避免碎片化更新带来的不协调性问题。在这一过程中，应重点关注大众居民日常生活需求功能的完善以及城市特色的塑造，针对中国城市普遍存在的城市特色缺失问题，完全可以借助城市更新这一手段，进行各地城市文化的建构与城市地方性空间的营建。

3.2 城市更新要因地制宜、因时而异，注重历史文化保护

国外城市更新是随着时间、地域的变化而不断变化的，它不是一个静止的事物，而是同城市一起向前发展的。在中国城市更新的过程中，始终要以发展的、长远的眼光去看待城市更新，依据不同地域的文化特色来发展城市，而不是千篇一律的同质化更新。

以城市的历史和城市中存在的文化遗产增添城市魅力，突出城市特色。这与城市更新并不矛盾，对历史气息浓厚的旧城区不该采用大拆大建的模式。中国的城市更新应学习英国在保护历史基础的前提下发展继承的更新模式。历史是城市居民的认同感与归属感的源泉，对城市中现存的历史文脉进行系统性挖掘，进一步将新的城市发展建设与古老的历史建筑结合在一起，以老城区中现有的历史记忆点为基础，结合地区周边的特色资源形成极具地方特色的体验旅游区与旅游节点，延续城市的历史文脉，这才是旧城历史气息浓厚地区的更新方向。

无论是美国的文化产业、英国的特色城市、法国的旧城文化，还是日本的历史建筑，都十分重视对城市文化的保护，这不只是增加了城市的魅力，而且让城市变得更加鲜活起来，拥有了属于自己的灵魂与气息。中国作为拥有五千年历史文化的古老国度，更要在城市更新的过程中将我们所拥有的文化底蕴和现代城市相融合，打造出属于中国的城市文化。

3.3 城市更新应强调以人为本，建立多方合作关系

随着时代的变化，国内外城市更新的理念在不断发展变化，城市更新的管理方式也在不断变化。从上述国家城市更新的实践也可以看出，几乎所有的国家都经历了由最初的政府主导到多方合作，再到人本化的更新转变，可以说当前的城市更新需要多方合作，来共同完成对城市的改造。

首先，中国的城市更新要注重以人为本。在城市建筑的规划设计中，应用现代科学技术，从整个城市生态功能的整体构建出发，充分考虑城市景观、城市廊道、景观线等多元化的需求，城市建筑材料等的应用也应注重选择环保的材料。

其次，政府的力量总是有限的，需要采取多种方法去吸引私营部门的投资，确保城市更新项目完成；同时兼顾公共利益，考虑社区的参与，实现利益的合理分配。因此，政府应在协调、引导、监督和调解城市更新的三维合作关系方面发挥重要作用。城市更新的决策从自上而下的单一模式，发展到兼顾自下而上的新模式，为城市更新的透明、民主、利益权衡方面提供保障，从而使城市更新能够真正达到目的。

3.4 城市更新要提升人居环境和公众参与度

人是城市更新的主体，是城市空间的使用者，从以上国家的实践中可以得出一个重要的更新经验：对公众参与度的重视。城市更新建设是一个综合的社会工程，主体是城市的居民，公众的需求决定了城市更新的方向，政府在做城市更新规划决策前应多吸取公众意见，同时要积极营造宜居的环境和空间，提升人居环境质量，切实考虑人居需要。如在改造旧城公共空间的设计方法上，可以加强对步行街的保护和改造，提高旧城区开放空间的环境质量，增强舒适性；针对旧城区公共空间缺乏的问题，根据旧城整体风貌，增加供人们休息娱乐的开放性公共活动空间，并注重公共活动空间的品质。

4 结语

国内外城市都已从增量更新的时代过渡到存量更新时代。从资料文献来看，西方国家的城市更新起步早，经历时间较长，在城市改造方面积累了较为丰富的理论知识及建设经验；从城市更新的过程来看，西方国家经历了从大拆大建到以人为本的可持续更新过程，城市更新的着力点也从最初的硬件改善转移到注重城市文化传承的软件提升；从城市更新主体来看，基本经历了中央到地方再到社会团体，最后由三方合作的城市开发过程；从城市更新方式来看，由拆除建设到小规模的更新改造，改善居住质量，保护和传承城市历史文脉。

可以预见，中国未来一个时期内大规模的新建、重建项目仍然存在，但主要还是对20世纪已建成的住宅小区、城市街道进行微改造、微更新，这既是对城市文化的延续、对城市风貌的提升，也是对城市居民居住和生活质量的提高。目前，中国的城市化率相比于西方发达国家仍然存在差距，这与中国的老旧小区更新工作起步较晚，更新技术、相关实践经验与国际先进水平有差距也不无关系，但是随着中央财政补贴的支持、更新政策的不断规范化、精细化，以及多学科、多领域的专业人才不断进入具体的更新实践中，更新策略将不断趋于正规化、综合化、科学化，更新水平也将不断提高。