政府审计推进共同富裕的路径研究

【关键词】 共同富裕; 政府审计; 探索; 整体框架; 推进机制

【中图分类号】 F239.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）03-0086-06

一、共同富裕的内涵及其发展

我国关于共同富裕的探索经历了三个阶段：第一个阶段是1949—1977年的公有制时期[ 1 ]，该时期普遍实行集体制经济，“共同富裕”是以产权集体所有制、公有化作为前提和基础。第二个阶段是1978—2012年的改革开放时期，该时期坚持公有制经济为主体、非公有制经济为补充，产权制度变革后私人可以合法拥有财产[ 2 ]，允许一部分人先富起来，通过“先富带动后富”，这也是共同富裕以分步方式实现的策略。1979年，安徽省小岗村开启了家庭联产承包责任制，城市随后推行“两权分离”承包制，通过“放权让利”，极大地激发了广大人民的积极性，经济得到飞速发展。伴随着市场经济的兴起，私有产权得以明晰，两权分离开始出现，审计承担起保护产权、维护市场秩序、对经济行为进行监督的职责。第三个阶段是2012年至今，共同富裕成为这一时期的重大任务，我国把脱贫攻坚作为重中之重，通过精准扶贫，实现了现行标准下农村的贫困人口全部脱贫，进而开启了乡村振兴的新篇章[ 3 ]。2012年11月，习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习中，明确提出“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，必须使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进”。2015年10月，习近平总书记明确提出了“共享发展”的理念。2017年，党的十九大报告指出“不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[ 4 ]。对人民群众的“幸福感、安全感、获得感”的关注，实质上是对物质、精神的双维度、全面“共同富裕”内涵的现实响应。2020年10月，党的十九届五中全会首次提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的远景目标。2021年8月，中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记指出：“共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，要分阶段促进共同富裕。”这一论断明确了共同富裕的内涵，它是广大人民普遍富裕的基礎上有差别的富裕，是物质生活和精神生活上的双重富裕，是部分到整体的渐进式、逐步实现的富裕。

二、面向“共同富裕”的政府审计探索

1983年国家审计署成立，我国政府审计得以全面开启。改革开放以来，政府审计是审计助力共同富裕的主体，已经开展了诸多探索。本文采集了审计署2003—2020年的“审计公告”信息[ 5 ]（见表1），通过文本分析进行审计内容的归类[ 6 ]，发现我国政府审计与“共同富裕”直接相关的审计项目主要涉及以下8个方面的主题：

（一）财政与财务资金审计

财政与财务资金审计是每年的常规审计项目，主要包括对财政资金的分配、预算执行审计，对国有企业的财务收支审计，对国有金融企业资产负债损益实施的审计，相关审计公告占全部公告的56.1%。通过财政、财务资金的常规审计，及时查处了违规使用行为，强化了预算管理的执行，促进了财政、财务资金内部控制制度的完善与有效执行，为“共同富裕”所需的公共服务奠定了财政、财务基础。

（二）支农资金审计

2003—2020年共有8项审计公告与支农专项资金相关：2004年针对50个县财政的支农资金审计，2007年针对三峡库区的移民资金审计，2008年针对50个县中央支农专项资金的审计，2009年针对10省区市财政支农资金审计，2017年对涉农水利专项资金审计，2019年对179个县惠农补贴资金审计、乡村振兴相关政策和资金审计。通过支农、涉农、惠农项目资金审计，适时发现政策精准对接农业、农村、农民中存在的问题，并进行整改，不断优化支农的力度和管理方式，为“共同富裕”中“短板”的补齐奠定了基础。

（三）保障性住房、安居工程审计

2010年至2019年，对2007年以来政府投资保障性住房、城镇保障性安居工程实施了跟踪审计，已形成保障性住房的常规审计项目。通过审计发现廉租住房保障政策执行中存在的偏差，对配套设施不完善、工作程序不够规范、租金与物业费收取难和不符合条件住户退出难、套取和挪用廉租住房保障资金、农村危房和城镇保障性住房分配使用不合规等问题进行了整改。保障性住房、安居工程的审计为“共同富裕”提供了“安居”的重要民生保障。

（四）医疗、社保及义务教育相关审计

首先，对医疗、社保基金实施了审计。2012年对45个县农村医疗卫生服务体系建设和全国社会保障资金实施了专项审计，针对卫生人员队伍建设、部分项目建设资金管理使用和建设程序提出了整改建议。2016年对工伤保险基金实施审计，发现并整改了工伤补偿和康复政策未完全落实到位、工伤预防费和浮动费率制度建设及执行滞后、骗取挪用工伤保险基金和管理不规范等问题。2017年对医疗保险基金开展了审计，对医保基金筹集、使用、运行管理中存在的问题进行了纠偏。其次，对义务教育经费和布局实施了审计。2004年对50个县基础教育经费、2008年对54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况实施了审计，发现并对以下问题提出了整改建议：农村义务教育经费投入不到位、经费使用管理较簿弱、中小学债务负担沉重、乱收费等现象。2013年对1 185个县农村中小学布局调整情况实施专项审计，对就学距离远、校车配备和监管不充分、寄宿设施建设滞后、条件简陋、管理和服务能力不足、一些地方生源向县镇学校集中导致出现新的教育资源紧张、家庭教育支出负担加重、辍学人数有所增加等问题进行了反馈与整改。医疗、社保与义务教育的审计为共同富裕进程中“因病返贫、因病致贫”“老无所医”建立了风险防线，防止了受教育不足的“代际传递”。

（五）救灾扶贫资金审计

除了2003年对防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物、2005年对云南省大姚地震救灾资金的审计之外，救灾审计更多集中在2008—2012年，共有15份审计公告是关于汶川、玉树地震抗震救灾资金和物资、社会捐赠款物审计及灾后恢复重建跟踪审计的内容。通过救灾审计，为三次分配提供了信用保障，为社会捐赠建立了可持续机制。2013年审计署发布了对19个县2010—2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果，2016—2018年三年累计公布了对343个贫困县扶贫审计的结果。通过扶贫审计，收缴、归还了违规分配、违规使用、挤占挪用的扶贫资金，促进了财政扶贫投入机制、支出结构的完善，优化了扶贫资金管理使用的信息全程公开机制，增强了扶贫资金的透明度，强化了扶贫工作绩效考核和监督检查，2020年底我国脱贫攻坚取得全面胜利，审计机制起到重要的监督与促进作用。救灾与精准扶贫审计作为共同富裕的“救济”机制，有效阻止了“因灾致贫”，阻断了贫困的持续发展。

（六）资源环境审计

资源环境审计主要围绕两个方面：（1）资源环境保护资金使用情况审计，针对以下项目开展审计：西部地区退牧还草项目和青藏铁路环境保护资金使用（2006）、天然林资源保护工程资金（2007）、土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况（2010）、城鎮污水垃圾处理专项资金（2011）、黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金（2011）、24个市县2009—2010年土地管理及土地资金（2011）、18个省节能环保重点专项资金（2017）。（2）资源环境保护与绩效的审计，主要涉及以下内容的审计：41户中央企业节能减排情况（2009）、渤海水污染防治和“三河三湖”水污染防治绩效（2009）、103个县农村饮水安全（2010）、20个省有关企业节能减排情况及整改结果（2011）、环保领域34个利用国外贷款项目的绩效（2012）、10个省1 139个节能减排项目与5 044个能源节约利用和可再生能源及资源综合利用项目（2013）、2 448宗矿业权和883个水污染防治项目（2015）、长江经济带生态环境保护情况（2018）、环渤海地区生态环境保护情况（2019）。资源环境审计为“绿水青山就是金山银山”的“生态共富”提供了保障。

（七）重点工程审计

与重点工程相关的审计公告占全部审计公告的8.13%，主要涉及以下项目的审计：（1）水利建设和水电项目，包括长江三峡枢纽工程（2007）、554座病险水库除险加固工程（2009）、金沙江溪洛渡（2009）、向家坝水电站工程（2010）、三峡工程竣工（2014）、地下电站（2015）、升船机工程（2018）的竣工财务决算。（2）交通项目审计。交通能够缩小区域之间、城市与乡村之间的距离以及收入差距，这方面的审计项目包括16个省农村公路改造和通达工程（2006）、34个高等级公路项目建设管理及投资效益（2007）、18个省市收费公路建设运营管理情况（2008）、京沪高速铁路建设项目（2010，2011，2012）、10省区市部分机场建设情况审计和4条新建高速公路（2013）。（3）其他项目审计，包括北京奥运会财务收支和奥运场馆建设项目（2009）、388个农业基础设施建设项目（2011）、支持新疆发展资金和项目（2012）、18个省中小学校舍安全工程（2012）、西气东输二线工程（2010，2011，2012）、西电东送21个输变电项目（2014）。重点工程项目多为重大基础设施建设，为促进区域经济的发展、改善民生、提振国际影响力发挥了重要作用，相关审计确保了资金的有效使用，促进了“共同富裕”的基建进程。

（八）重大政策落实审计

2009年开始对中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实以及1 981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况进行审计，2011年针对10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况实施了审计。2015年、2016年分别对2015年5—12月“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实”实施了跟踪审计，2016年起对贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计成为每年分季度开展的常规审计，为宏观调控政策落地、经济平稳运行、结构调整、民生保障提供了及时的监督机制，为共同富裕前进的方向掌舵，阻止其偏航。

三、政府审计推进共同富裕的整体框架

政府审计对于共同富裕的前期助推，尚处在初级阶段，是“问题推动型”的审计。例如，2013年11月习近平总书记在湖南考察时首次提出了“精准扶贫”的观点;2014年初，党中央、国务院就“精准扶贫”理念出台了新政策，明确提出要建立精准扶贫的工作机制;2016年5月，审计署办公厅发布《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》;2016—2018年对扶贫资金进行了大规模的审计，到2020年全国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽，扶贫审计成为精准脱贫实施效果的保障机制[ 7 ]。党的十九大报告提出的2035年目标和2050年目标[ 8 ]，都鲜明地体现了改善人民生活、缩小差距、实现共同富裕的要求。2021年，中共中央、国务院公布了《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》（下文简称《意见》），共同富裕如何通过审计机制来全面强化其实施效果，巩固和推进已有成果，首先需要建立一个完整、系统的审计框架。

从2003—2020年政府审计的情况，可以看到政府审计已从以财政和财务资金的分配、使用为核心，逐步拓展到对重大政策措施落实的审计、对基础教育布局以及资源环境的审计，审计的覆盖面在不断拓展，但总体上尚未形成一个系统的审计框架。从共同富裕的内涵来看，它是指物质生活和精神生活都富裕，所以政府审计推进共同富裕时也应从这两个维度出发。同时，由于共同富裕与区域经济、社会发展程度密切相关，最终又落实在组织、个体的微观层面，所以进一步推进共同富裕的政府审计体系的构建，应对国家宏观层面、区域中观层面和组织个体的微观层面予以全面考虑，形成一个目标一致、上下贯通、突出重点的整体框架。

首先，在国家宏观层面上，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，习近平总书记指出“我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，脚踏实地，久久为功，向着这个目标更加积极有为地进行努力”。基于此，政府审计的目标可鲜明、直接地指向共同富裕，围绕共同富裕的推进来组织审计项目、实施审计工作。适应社会主要矛盾的转向，审计资源的分配需要兼顾经济发展与社会发展，兼顾物质文明建设与精神文明建设，在审计项目的选择上，应更加多元化，不仅包括资源和资产的合法、有效使用的审计，而且包括与人民群众的“幸福感、安全感、获得感”的获取相关的审计项目。

其次，政府审计应关注区域层面的均衡发展。我国幅员辽阔，各地区赋予人们的自然禀赋，即各区域人们对资源、资产的初始产权千差万别，甚至相差悬殊，只有通过后续的产权配置来弥补初始资源以及资产产权配置中的缺失。政府审计通过评价、检查，对违规行为的查处和揭露、处理，可实现对区域财政、财务资金流向的引导，对重大政策措施的落实，对社会公平与正义的维护。政府审计可以通过强化对预算绩效，转移支付，乡村振兴，跨区域重大水利、电力、交通、义务教育布局等基础设施建设项目的审计来助推区域平衡发展，促进不同区域的共同富裕。

最后，共同富裕要下沉到组织、个体层面。十九届六中全會提出，推动共同富裕，要构建体现效率、促进公平的收入分配体系。收入的三次分配是直接指向组织、个体资源配置的重要机制。针对初次分配，主要由市场按效率原则进行分配，更多交由市场去完成，政府审计重点在于做市场监管、收入分配主体背后的监督者，促使他们确保市场秩序健康有序，规范分配秩序，使初次分配讲效率，也讲公平，避免破坏、扰乱分配秩序的行为，从而激励、引导人们通过诚实劳动、创新创业富裕起来。针对二次分配，政府审计的重点在于促进税收、社会保障支出、转移支付、扶贫帮困等再分配机制公平、有效地执行，监督兜底提低的执行情况。针对三次分配，政府审计的重点在于促进捐助钱物尽其所用的制度建设与秩序维护，为捐赠建立公开、透明的环境[ 9 ]。

中共中央、国务院在《意见》中提出了浙江省开展共同富裕示范区实践的六项目标，可分为两个维度：一是“提高发展质量效益，夯实共同富裕的物质基础”“深化收入分配制度改革，多渠道增加城乡居民收入”“缩小城乡区域发展差距，实现公共服务优质共享”，这是通过物质文明建设走向共同富裕的路径。二是“打造新时代文化高地，丰富人民精神文化生活”“践行绿水青山就是金山银山理念，打造美丽宜居的生活环境”“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，构建舒心安心放心的社会环境”，这是精神文明建设在政府、组织、个体层面的具体体现。浙江省围绕上述指导性建议制定了细化、具体的目标，包括建立推动共同富裕的体制机制和政策框架，经济高质量发展，地区、城乡和收入差距持续缩小，共建共享品质生活，精神普遍富足，全域美丽大花园，社会和睦团结向上，同时提出了建设高质量发展高品质生活先行区、城乡区域协调发展引领区、收入分配制度改革试验区、文明和谐美丽家园展示区的“四大战略”[ 10 ]。从具体目标到战略均不是单一的经济发展，而是高质量、协调发展。可见，政府审计作为推进共同富裕的重要机制，不仅要在物质文明建设上为共同富裕提供物质基础，而且应重视精神文明建设，丰富精神文明生活。打造精神文明社会，除了需要宏观政策引导外，还需要在省域层面围绕共同富裕的具体目标和战略来确定审计项目及审计资源的配置，甚至将社区、个体这些社会的基层、最小组成单元纳入审计范畴[ 11 ]。

由此，可以得出表2所示的政府审计框架。该框架下，推进共同富裕，政府审计应覆盖国家宏观层面总目标、区域中观层面、组织或个体微观层面的分层目标，同时也兼顾物质文明与精神文明共同发展。

四、完善我国共同富裕的政府审计推进机制的建议

（一）应尽快建立实施共同富裕的全覆盖审计机制

以政府审计推进共同富裕，是新的历史时期赋予审计的新使命。宏观上确定“通过政府审计推进共同富裕”的目标;中观层面由区域政府审计加以推进，使政策落地，加快区域平衡发展;在微观层面围绕组织和个体实施共同富裕所需的制度、环境来确定审计项目，形成从宏观到微观的整体审计体系。2021年根据《意见》，浙江省制定了《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》，提出了52条举措，其中提到要“强化纪检监察与组织、司法、财会、审计、统计、群众等监督的贯通协同，探索建立公权力大数据监督应用”。政府审计作为一种重要的监督机制，必将在实施方案落地中发挥重要作用。通过大数据贯通协同监督，多渠道数据的匹配、分析，为审计在物质和精神文明建设两个维度、各个环节承担起重要监督职能提供了可能，为构建权责透明和权责统一的体制、机制，推进党和国家的监督体系在浙江的实践提供支持。

（二）应强化对区域性资源、资产初始配置的监督

共同富裕的分步、渐进性特点，决定了为其护航的政府审计也应立足资源与资产产权运作，做好区域性资源与资产的初始配置、再配置和最终配置的监督。强化资源、资产产权初始配置的审计，即让审计不只是关注再配置环节的资金、资源的使用和最终配置结果的监督，而应追溯资源、资产等各项产权初始分配的公平、合理性，如对基础教育设施分布的审计、对自然资源资产初始配置的审计等都从根源上杜绝不公平、不公正、不合理、不合法的分配现象。强化产权初始配置的审计，既包括对资源初始配置结果的审查，又包括对各区域性制度制定、区域性行政决策做出的合理性及与国家宏观政策措施的一致性等方面的审查。制度的功能之一在于界定产权及其初始配置的规则，政策一旦出台，重大决策一旦做出，实施起来造成的后果往往不可逆转，或需要付出巨大代价才可能扭转不利的后果。例如保障性住房政策，如果在城市建设中缺少与城市人口增长相匹配的保障性住房政策，长期看将会降低消费能力，减弱城市活力。对区域性资源、资产初始配置的审计监督，为补齐共同富裕的短板，将重点资源、资产配置给最需要的区域提供更为高效的解决方案。

（三）创建、创新区域性精神文明建设的审计模式

共同富裕包括物质生活和精神生活两个维度，传统的政府审计主要集中于物质资源的审计。精神文明是展示共同富裕美好社会图景的重要窗口和标识，精神文明建设包括思想理论与实践、精神力量的深入人心、文明和谐的社会关系、文化创新等，精神文明建设审计可以围绕以下三个方面进行：首先，对各区域开展精神文明建设的制度建设、审查精神文明建设布点，通过审计评估精神文明建设总体战略和布点的合理性、公平性，是否能促进文化自信的内涵建设，能否有助于丰富人民精神文化生活，有利于宜居生活环境的打造，有利于舒心安心放心的社会环境的形成。其次，对精神文明建设的开展情况、经费的使用情况实施审计，评价精神文明建设的开展是否与区域性共同富裕实施的策略相一致，是否有利于保护传统文化，是否能够满足人民群众对精神文明的需求，是否足以提升人民群众的“文化自信”。最后，对精神文明建设的最终成效可纳入领导干部离任审计加以实施，以促进领导干部在决策时，高度重视区域精神文明建设，形成精神文明建设的良性机制。

（四）强化审计，提升幸福感、安全感、获得感

审计的理念应指向提升人民群众的“幸福感、安全感、获得感”，在此理念下强化常规和非常规项目审计，促进实现物质、精神层面双重“共同富裕”的实质性进展。对已有的常规审计项目，如2003—2020年审计公告所示，涵盖医教文卫、水电交通、住房基建等，非常规性项目有抗疫及抗震救灾等重大突发事件的审计、资源环境审计等。审计项目虽然名目较多，但仍有拓展的空间：一是可强化对教育、住房保障、医保、社保、食品药品安全监督等与生活直接相关项目的常规审计，对区域内相关政策制定是否符合国家宏观调控走向，是否顺应与国家相关政策保持一致开展定期审计。二是加强资源环境审计，IPCC（2021）发布的《气候变化2021：自然科学基础》明确指出“毋庸置疑，人类的影响使大气、海洋和陆地变暖。大气、海洋、冰冻圈和生物圈都发生了广泛而快速的变化”。从长远来看，资源环境审计事关人类生存大计，在已开展的不定期环保项目审计、领导干部自然资源资产审计的基础上，可以拓展资源环境审计的广度、深度和频率，全面强化资源环境审计。三是强化对转移支付、社会保障、社会救济、社会捐赠等非常规、资源再配置项目的审计，维护这些资源再配置的可持续机制。

（五）积极推动共同富裕审计人才培养与技术创新

由于“共同富裕”是中国特色社会主义发展新时期的开拓性探索，而与共同富裕相关的项目众多，审计可能遇到很多新的问题、新的项目，这就需要审计人员具有创新思维，以课题研究的模式开展审计工作，通过研究发掘审计项目，建立审计目标，理清审计思路，构建审计实施模型，然后付诸实施，完成审计工作，积累经验，最后进行推广应用。同时，也需要加强复合型审计人才的培养，以适应共同富裕相关项目审计的需要。无论是社会保障等民生项目的审计，还是环境审计、精神文明建设审计、重大决策的跟踪审计，都需要充分利用大数据技术，以扩大审计的证据源，让审计取证更便捷、科學、全面、有力。因此，审计人员不仅需要掌握具体项目审计的专业理论，而且需要熟练运用大数据思维帮助构建审计思路，运用大数据技术实施审计，使审计工作更为高效。

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