国土空间规划城市体检评估中城区范围划定的济南实践

李 欣 葛冠英

(1.济南市勘察测绘研究院, 山东 济南 250101; 2.山东省城市空间信息工程技术研究中心, 山东 济南 250101)

0 引言

为此,2020年起，自然资源部组织开展了城区范围划定的试点工作,结合第三次全国国土调查数据和遥感影像数据，提出通过实体地域和城区最小统计单元相结合的方式划定城区范围,形成了《城区范围划定规范》(试行版)。本文在济南市开展的2020年国土空间规划城市体检评估工作中,基于划定规范的要求,进行了济南市首次城区范围划定实践,明确了城区范围,为年度城市体检评估工作提供支撑。

1 城区范围划定流程

城区范围划定的流程如图1所示,主要包括数据准备、城区初始范围确定、城区实体地域确定和城区范围确定4个步骤。城区初始范围是城区实体地域确定的基础,一般从国土调查数据中直接获取;城区实体地域指城市建成区,是城市已开发建设并且公共服务设施和市政公用设施都覆盖的区域;城区范围是由街道办事处(镇)或细化至居(村)民委员会所管辖的区域构成的范围,根据城市实体地域生成。

图1 城区范围划定流程

1.1 数据准备

城区范围划定过程中使用的基础数据包括影像数据和矢量数据。影像数据的分辨率要求2 m或优于2 m;矢量数据主要包括城市行政区划数据、街道办事处(镇)或细化至居(村)民委员会的城区最小统计单元数据、第三次全国国土调查数据、市政公用设施数据和公共服务设施数据,其中市政公用设施数据包括电力、给水排水、道路交通、消防和环境卫生数据,公共服务设施数据主要包括文化、教育和卫生3个方面。

1.2 城区初始范围确定

以三调数据为基础,要求选取三调地类图斑数据中城市属性代码为201和201A的图斑数据作为首次确定的城区初始范围,不可对城区初始范围进行修改。

1.3 城区实体地域确定

城区实体地域的确定主要包括确定待纳入城区实体地域的图斑、连接条件判断、迭代更新判断、特殊情况判断和边界核查5个步骤。

(1)确定待纳入城区实体地域的图斑。获取以城区初始范围为基础向外缓冲100 m范围内和相交的图斑,判断图斑的用地类型,如果用地类型为商业服务业用地、工矿用地、城镇住宅用地、公共管理与公共服务用地和交通运输用地(不含城镇村道路用地和管道运输用地)为必选图斑,其他为候选图斑。候选图斑需综合考虑其是否具备城市居住、休闲游憩、自然和历史文保功能。

(2)连接条件的判断。逐个判断待纳入城区实体地域的图斑与当前城区实体地域的连接情况,通过空间量测待纳入图斑与当前城区实体地域间的最短距离,并结合阻隔判断确定满足连接条件的图斑。

(3)迭代更新判断。重复步骤(1)和(2)进行迭代判断,当没有新的符合条件的图斑纳入城区实体地域后,迭代停止,迭代次数一般不超过5次,最后一次迭代后,截断删除延伸超出连片面状城区范围的道路和沟渠等线状图斑。非建设用地图斑和线状要素图斑不参与迭代。

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(4)特殊情况判断。针对4类特殊情况可纳入城区实体地域:①建成或正在建设的省级以上开发区、工业园区;②机场、高铁站等城市重大交通基础设施;③已建成的重要功能区、城市重大市政公用设施;④已建成的城市组成部分的镇区。这4类特殊情况的图斑均不参与迭代。

(5)边界核查。经过以上步骤确定的城区实体地域范围须与城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田进行核查,不得超出城镇开发边界,不得与生态保护红线和永久基本农田冲突。

1.4 城区范围确定

将确定后的城区实体地域数据与城区最小统计单元数据进行叠加判断,选择出满足要求的城区最小统计单元集合,从而确定最终的城区范围。对于包含在城区实体地域范围内的最小统计单元直接纳入城区范围,对于城区实体地域边界上的城区最小统计单元,须通过面积占比和设施的判断确定其是否纳入城区范围。其中,城区最小统计单元中实体地域面积占比小于5%的,不纳入城区范围;面积占比大于等于50%的,直接纳入城区范围;面积占比小于50%且大于等于5%的城区最小统计单元,结合公共服务设施和市政公用设施的建设情况进行判断,其中以居住功能为主的最小统计单元须同时满足公共服务设施和市政公用设施的要求,以商业商务、工业等非居住功能为主的最小统计单元仅需满足市政公用设施要求。

2 济南市城区范围划定实践

2.1 数据情况

济南市是山东省省会,国务院批复确定的环渤海地区南翼的中心城市,全市下辖10个区、2个县,总面积10 244 km2,截至2019年底,常住人口890.87万人。济南市莱芜区、钢城区距离济南市主城区较远,相对独立,本文展示的划定数据与成果以莱芜区、钢城区范围为例。

本次城区范围划定采用的正射影像为2020年5月的0.5 m分辨率遥感影像;采用的三调数据为济南市三调成果数据2020年10月版,包括地类图斑图层(DLTB)、村级调查区图层(CJDCQ)、行政区图层(XZQ);采用的市政公用设施数据包括供电管网数据、供水排水管网数据、道路交通网数据、消防站和微型消防站点数据、垃圾转运站和垃圾处理站点数据,其中管网数据为济南市管线普查与更新的成果数据,消防和垃圾站点数据由消防和城管部门提供;采用的公用服务设施数据包括文化活动中心和文化站等文化设施点数据、中小学以及幼儿园点数据、医疗设施点数据,文化、教育、卫生数据主要是部门提供数据为主,并补充百度和高德的兴趣点(Point of Intereit,POI)数据。

2.2 划定过程及结论

以上述数据为基础,根据城区范围划定流程,实施划定工作。

2.2.1提取城区初始范围

莱芜区、钢城区初始范围91.65 km2,包括城市独立用地(201)图斑91.6 km2和城市独立工业用地(201A)图斑0.05 km2,如图2所示。

图2 莱芜区、钢城区城区初始范围

2.2.2划定实体地域范围

基于城区初始范围,选取100 m作为缓冲区半径向外确定待纳入城区实体地域的图斑并判断连接条件,在此基础上进行了5次迭代更新,如图3所示。迭代更新情况如表1所示,随着不断迭代更新,新纳入面积和新纳入的图斑数呈不断下降的趋势。迭代更新完成后,将通过迭代无法纳入的与城市发展密切相关的莱芜经济开发区等特殊用地同时纳入,得到最终的城区实体地域范围。

图3 迭代更新与实体地域范围

表1 实体地域迭代更新情况表

2.2.3确定最终城区范围

根据实体地域范围和城区最小统计单元数据确定莱芜区、钢城区城区范围,与实体地域叠加重合的城区最小单元共计143个,如图4所示。其中城区最小统计单元中实体地域面积占比小于5%的共计19个,不纳入城区范围;城区最小统计单元中实体地域面积占比大于等于50%的共计65个,直接纳入城区范围。实体地域面积占比小于50%且大于等于5%的城区最小统计单元共计59个,需结合公共服务设施和市政公用设施的建设情况进行判断,根据现状市政管网数据、相关管理部门提供的设施数据、POI大数据并结合现场调查的方式进行综合的判断,满足公共服务设施和市政公用设施的要求的最小统计单元共计42个,不满足的17个。最终城区范围如图5所示,由107个最小统计单元组成,面积160.68 km2。

图4 城区最小统计单元判断

图5 最终城区范围

3 非典型图斑的划定

3.1 城中村图斑的判断

非典型图斑的判断方面,关于针对城中村图斑(农村宅基地),已经完全被城市包围的村,已无种植用地,当地居民生活与城市居民生活已无明显差别,纳入城区范围;城市周边村的居民生活与城市居民存在差异,不纳入城区范围。如图6所示,例如，位于莱芜区胜利北路附近的南山子村,已与城市连片发展,村民生活与城市居民无明显差别,纳入城区范围。

图6 城中村图斑判断

3.2 公园与绿地图斑的判断

非典型图斑的判断中,针对公园与绿地图斑,其中用来开发为城市公园的绿地及人工建成的防护绿地(城市建设用地分类中归为G类的用地),具备人工常规设施承担城市休闲游憩功能的应纳入城区范围;处于原生态的生态绿地和生产绿地不建议纳入城区范围。

3.3 城区内自然山体的处理

济南市市区内自然山体较多,如千佛山、卧牛山、华山、凤凰山等,在计算最小统计单元中实体地域面积占比时,部分中心城区最小统计单元内由于自然山体占比较大,造成最小统计单元中实体地域面积占比小于5%,影响城区范围合理划定。针对类似情况,在计算面积占比时,从最小统计单元总面积中扣除山体面积后再进行实体地域图斑面积占比计算,保障城区范围的合理性。

4 结束语

可量化、可操作、科学地划定城区范围是开展国土空间规划城市体检评估工作的基础,是反映城市发展扩展水平的有力抓手,为城市国土空间规划实施监督提供支撑。本文基于《城区范围划定规范》(试行版)的流程和方法,采用遥感数据、三调数据、专项普查数据、部门提供数据、POI大数据和外业调查数据等多种数据相结合的方式,进行了济南市城区范围划定实践,首次科学划定了济南市实体地域和城区范围。划定过程中,结合济南市的城市特点进行了城中村、公园与绿地等特殊图斑判定以及城区山体处理方式的讨论,可为其他城市的城区范围划定工作提供参考。结合济南的实践来看,该城区范围划定方法具有科学依据和应用推广的实践价值,后期可探索进一步细化城区最小统计单元的粒度,优化城区范围精度。