城市空间精细化管理背景下的违法建设治理技术

靳子航 黄迎春 杨旭东 韩 雄 赵 敏 庄 园

(1.北京市测绘设计研究院, 北京 100038; 2.城市空间信息工程北京市重点实验室, 北京 100038)

0 引言

精细化管理理念最早诞生于日本的汽车制造行业,具体指的是在生产质量和效率目标实现的基础上帮助企业获得更高的效益和产值[1]。目前,学界将城市精细化管理定义为：“综合运用市场、法律、行政和社会自治等手段,通过城市管理目标量化、管理标准细化、职责分工明晰化等,形成以‘精致、细致、深入、规范’为内涵的城市管理模式”[2-3]。

近年来,城市化发展越来越快,城市规模越来越大,城市房屋住宅小区也呈现暴发式增长,但随之而来的违法建设、乱搭乱建行为也在逐年增长[4]。违法建设严重扰乱城乡的规划建设,影响城市建设品质,造成城市拆迁成本的增加和建设资源的浪费,侵害社会公平正义,同时影响城市的公共安全[5]。2014年习总书记视察北京并发表重要讲话,明确了北京在新形势新时期“四个中心”的首都城市战略定位,提出了建设国际一流和谐宜居之都的奋斗目标,发出了推动京津冀协同发展的“总动员令”[6]。

2015年12月24日在中央城市工作会上,习近平总书记指出,我国越来越多的城市患上了“城市病”,交通拥堵、环境污染、违章建设、粗放管理等问题愈发突出,这降低了人们的幸福感[7]。2019年7月9日下年,陈吉宁市长主持召开疏解整治促提升专项行动工作调度会议,明确指出关于基本无违建区、街道(乡镇)创建工作,要“严格把关,坚决防止大量违法建设借创建工作实现合法化”。“十三五”期间,党中央以新的发展理念,决心根治“城市病”[7-9]。为了更好地完成城市“治违控违”工作,实现对城市违法建设的精细化管理,研究适应城市精细化管理需求的违法建设治理的技术迫在眉睫[10]。

1 研究现状

相比来说,由于国情和制度不同,很多国家的违法建设治理手段和方向与我国各地有所区别。例如,新加坡在违法建筑控制与监管方面有着一整套严密的法律法规和工作机制, 通过建设局、市区重建局和消防局三局联审的机制,对违法建筑的发现、监测和国民申报审查工作进行联合管理。除此之外,大部分国家对于违建发现及监测方法都较为简单直接,如美国主要依靠群众举报的方式来发现违法建设,并由警察进行处理和制止；英国则采用闭路电视监控系统对城市管理中的问题进行监控,此种方法的优点在于监控时段全覆盖,可第一时间发现违法建设,但缺点也相对明显,受摄像头安装位置的限制,其对于如房顶加盖、院内加盖等违建形态监控力度相对较弱,对于发现及监测违建的能力则不够全面。赵振士在《违法建筑所有权及其法律效应研究》中指出,违法建筑虽然违反了公法,可能被拆除或没收,但在拆除或者没收之前,其实际存在并且被利用,应当认定当事人对违法建筑具有所有权。当然,其同时指出,该权力应为“限缩”所有权,即只能在公法的限制范围内行使其相关权利。

目前国内对违法建设治理研究仍处于空白阶段,总结国外研究成果,结合北京市城市发展特性,研究制定一套科学可行的违法建设治理框架体系,引入“月度卫片”“街景数据”“GIS数据”“图片技术”的多源数据技术融合形成的“星-天-地”三级发现违建技术,全面提高了监测不同类型违法建设的能力,实现违法建设和违法用地的快速发现、识别与全面监管。

2 创新点及主要技术

2.1 主要技术

2.1.1空间治理框架体系

围绕“主动式”创建模式体系,整合市级、区级和乡镇三级政府于一体,形成有机联动,各级政府沟通协调无障碍。同时,按照周、季度、年度为周期。为进一步发挥绩效考核这一督促手段,加强与区县的沟通反馈,市指挥部办公室将督办评分情况、拆除进度等与绩效考核相关的数据每周进行通报,每季度进行阶段性考评,将绩效考核工作直接同督办、销账工作挂钩,实现自动报表生成,简化程序,提高效率。

以市级、区级、乡镇(街道)三级政府为创建主线,市级下发底图、区级和乡镇(街道)逐级传导,形成自上而下有效管控的核查线路。基于下发底图,乡镇(街道)联合村级进行用途举证,逐级反馈至区级,纳入基层村民、社会公众参与举证关键环节,形成自下而上的举证线路,实现无缝衔接。

底图摸查主要以地理国情监测的单体建筑为核心,构建下发底图数据,区级、乡镇(街道)和村级共同对下发底图进行举证,在关键用途认定环节,对公示内容需要公众监督反馈,市级政府通过区级举证及拆除核验情况进行审核,并将审核成果上传,并对后续需要持续治理的内容进行监管落实,在创建过程中可对底图进行补充更新,形成最新、最全、最现势的核心时空数据库。

2.1.2房屋举证分类体系

构建了一套面向“基本无违法建设区”治理目标的房屋举证内容指标体系,依据房屋建筑的举证情况,综合考虑房屋建设时间、产权级别、政策因素、持证情况、现状用途、规划用途等多方面因素,将治理底图房屋分为有证类、待完善类、不纳入创建类、无手续类等4个一级类，具体包括22个二级类和82个三级类。其中三级类是根据审核的结论对二级类进行的细分。表1为房屋举证分类总表。

表1 房屋举证分类总表

有证类包括已取得不动产登记或建设工程规划许可的项目。待完善类主要包括公共公益类[乡村市政交通项目(公共公益)、主管部门支持建设的公共公益项目、镇村支持建设的公共公益项目、政府自用办公项目]、已进入审批流程项目、市级重点工程项目、土地一级开发或棚户区改造项目、已纳入法律程序进行处理的建设项目。对待完善类中公共公益类项目主要从项目的实际用途进行核查,待完善其他类别主要核查项目是否有相关手续文件。其他类主要是数据纠正类,对不属于单体建筑的数据进行纠正处理。

对有证类、待完善类、其他类房屋建筑台账数据进行100%核查,针对不同的类别核查重点有所侧重：有证类建筑物进行内业100%核查,外业以不低于5%的比例进行抽查；待完善类建筑物中公共公益类采用内、外业100%核查,待完善其他类内业100%核查；其他类建筑物进行内业100%核查,外业以不低于5%的比例抽查。图1为有证类技术流程图。

图1 有证类技术流程图

在审核单体图斑空间位置与房屋产权证书位置是否一致时,因现状发生变化太大,导致房产证房屋位置示意图中任一房屋都无法与现状对应,需要退件请相关工作人员在附图中标注位置,标注位置之后,提交分局和区级部门,如分局和区级都审核通过,审核意见给予通过并进行标注。但如果提交资料中无房屋位置示意图或位置不一致,如单体图斑位置不在房产证附图空间范围中,审核工作终止,进行退件处理。单体图斑空间位置不在房产证空间范围内情况如图2所示。

图2 单体图斑空间位置不在房产证空间范围内情况

2.1.3多级产品服务体系

面向自然资源管理、公共服务设施评估、违法建设拆除、背街小巷治理、老旧小区改造、一般制造业疏解、重点区域环境整治、生态用地督查等城市减量提质发展需求,建立城市地表覆盖,与遥感影像相结合,服务于大数据统计分析以及外业工作底图的制作。

对全市违法建筑拆除核验、临街拆墙打洞查处日更新。对上报已拆除的违法建筑等进行数据的每日更新,及时反映出项目进展情况,为上账销账等环节提供证据支持。图3为违法用地违法建设拆后销账审核流程。

图3 违法用地违法建设拆后销账审核

2.2 创新点

本项目独创性地在城市空间治理中,变“被动式”查违为“主动式”创建,应用人工智能(Artificial Intelligence,AI)技术、3S技术[遥感技术(Remote Sensing,RS),地理信息系统(Geography Information Systems，GIS)和全球定位系统(Global Positioning Systems,GPS)的统称]、移动测图等先进技术,研究了空间治理框架体系模式、治理对象内容指标分类、治理发现技术手段创新、治理周期产品服务体系,形成一整套城市空间治理技术体系,为城市空间精准治理、精细管理、精巧运行提供技术支撑。

2.2.1 首创精细化管理需求的违建治理体系

围绕“主动式”创建模式体系,整合市级、区级和乡镇三级政府于一体,形成有机联动,各级政府沟通协调无障碍。构建以底图摸查、各区举证、公众监督、市级审核、拆除核验、成果上传、后续监管、底图更新等8个关键环节的闭合管理模式。

2.2.2 创建面向治理目标的房屋举证内容指标体系

构建了一套面向“基本无违法建设区”治理目标的房屋举证内容指标体系,依据房屋建筑的举证情况,构建有证类、待完善类、无手续类、不纳入创建类等4个一级类、22个二级类、82个三级类的指标体系。

2.2.3创建多级产品服务体系

创建并实现了“年-半年-季-月-周-日”的多级产品服务体系。基于违法建设拆除,面向城市不同尺度治理需求,创新性设计了6级产品体系,实现房屋建筑底图年度、城市公共服务设施半年度、重点工程和设施监管季度、城市建设用地月度、核心区街景每周、违法建筑拆除核验每日的产品服务,实现产品服务由粗到细、由低频到高频的全系列数据服务产品。

3 成果应用

3.1 有效推进全市违法建设治理

3.1.1创建“基本无违法建设区”

门头沟区在2019年创“基本无违法建设区”工作中,研制的空间治理体系首次应用到区级政府,推进门头沟成为全市首个成功创建“基本无违法建设”的区级单元,创建成效得到市政府的肯定。

创建基本无违建区是生态保护的重要进步,密云区作为北京市生态涵养区,通过本项目研制的违法建设治理框架体的应用,实现全区绿色空间增量提质双管齐下。密云区于2020年成功创建“基本无违法建设区”。在门头沟区和密云区应用推广的基础上,本项目研究成果在朝阳区、丰台区、房山区、顺义区、大兴区、昌平区、平谷区、怀柔区、延庆区、通州区等10区29个乡镇单元得到有效应用,有效推进全市的违法建设治理成效。

3.1.2 昌平区制止和查处违法建设违法用地信息平台

利用本项目的成果构建了昌平区制止和查处违法建设违法用地信息平台,达到了“早发现、早制止、早查处”效果。利用空间大数据管理平台,构建了市政管委城市网格、实有办社会网格、查违网格的“三网融合”,实现实有人口与流动人口统一的精细化、网格化管理的一张图；利用两违监察的关键技术和业务流程,通过“镇街巡查、职能部门巡视、卫星查违结合”的方法实现了对违法建设的“三级防控”与“三级监督”,助力实现昌平区“新生违法建设零增长”,助力昌平区实现北京“天更蓝、地更绿、水更净”的终极目标。

3.1.3 丰台区违法用地违法建设清查与建库应用

本项目的研究成果应用于丰台区“严厉打击违法用地违法建设专项行动”中,为加强土地和城乡规划管理,有效排查全区范围内的违法建设,提高了制止和查处违法用地违法建设工作的科学化、信息化管理水平,开展违法用地违法建设清查项目,实现了“底数清、情况明”的政府管理目标。

3.2 精准支撑重点城区建筑房屋普查

基于本项目相关技术,实现了东城区、西城区及通州区等重点区域的房屋数据、违建数据的空间化采集、处理、可视化,建立了房屋综合管理信息系统,实现了房屋全生命周期动态管理,提升北京市重点区域房屋动态变化跟踪能力,为全域运行监控、灾害防治、应急指挥、决策分析、房屋资源的有效利用、区域发展等方面提供全面有力的决策支撑和智能支持。特别是为北京市重点区域疏解非首都功能及精准城市治理提供了有效的数据支撑。

4 结束语

“发现与监测”的能力对于治理“两违”工作至关重要,是一切治理工作的基础。因此，需要综合利用多种测绘地理信息技术手段来提高此项能力。本项目引入“月度卫片”“街景数据”“GIS数据”“图片技术”的多源数据技术融合形成的“星-天-地”三级违建发现技术,研制面向治理目标的房屋举证内容指标体系,做到对全市违法建设和违法用地的“底数清、底数准、底数实”,为提供下一步落实城乡规划、建设项目科学合理选址和城市建设用地减量发展提供基础数据和工作保障,实现治理“两违”工作的精细化、精准化,以及治理效果评价的客观和公正。

本项目成果直接应用于北京市创“基本无违法建设”单元,已经在全市16个区得到成功应用,并将继续推进全市未来3年创建计划,成为全市违法建设空间治理的有效应用模式。项目研制的违建治理全过程服务平台,自上线以来,精准发现和核查全市违法建设和违法用地信息共60余万条,但也存在人工判别违法建设效率较低和不准的问题。下一步，平台将进一步完善功能,确保数据的及时和准确的更新,保证平台稳定运行。