安理会改革与联合国的未来

文 夏国涵

2022 年4 月26 日，联合国大会通过了一项由列支敦士登公国提出的决议：联合国任何一个常任理事国在联合国会议上行使否决权后，联大主席可以召集联合国193 个成员国对否决票展开辩论会议，会议上将要求该常任理事国对自己为何行使一票否决权的原因做出合理解释，并且参会的每一国家代表都可以对此发表自己意见。虽然该提案获得包括美国在内的联合国一百多个成员国的共同支持，但并不具法律约束力，也无法从根本上冲击到安理会常任理事国的地位，却体现了针对一票否决权制度的某种新制衡的尝试。

无独有偶，2022 年5 月4 日，法国总统马克龙和印度总理莫迪会谈后发表联合声明，重申法国支持印度申请成为联合国安理会常任理事国的态度；5 月23日，美日首脑会谈期间，日本首相岸田文雄与美国总统拜登就推进包括安理会改革在内的联合国改革达成一致，拜登表示支持日本加入安理会常任理事国。

上述种种国际动向都指向了同一命题——联合国安理会改革问题。作为“二战”后国际秩序的核心政治制度安排，联合国自成立至今70 余年时间里，在维和、反恐、气候变化和可持续发展等领域做出了巨大贡献。然而，随着世界局势变化和国际战略背景动迁，现行联合国体制在诸多方面已显得束手束脚，难有作为，其核心机制——安全理事会更是多次面临“失能化”的风险，亟需有效的制度改革和前瞻性的战略再定位。本文梳理联合国安理会改革的根源、历程、方案、困难等，并试图从国际战略格局变化的角度探究联合国未来可能的改革方向与战略再定位。

马克龙与莫迪

一、联合国安理会的源起

“四警察”构想与“五常”诞生

联合国的前身是“一战”后成立的国际联盟（简称“国联”，League of Nations），1934—1935 年间极盛时期会员国数量高达58 个，超过了联合国成立之初的成员国数目。国联的理论奠基源自美国威尔逊总统的“十四点和平原则”，原本旨在建立一个大国协调的集体安全组织，以阻止国家间爆发战争。但现实却相当残酷，从西班牙内战到意大利入侵阿尔巴尼亚、从“九一八”事变到第二次世界大战……国联对阻止世界战争的努力似乎总是力有不逮，甚而完全失能，沦为列强国际分赃的交易平台。

1943 年“二战”行将结束，德日败相尽现，罗斯福开始考虑战后如何重建国际秩序的问题，他认为小国的武装力量在世界大战中的作用几乎可以忽略，大国应当承担维护国际和平与安全的特殊责任（小国应解除武装），于是提出了著名的“四警察”构想——四大反法西斯巨头美苏中英及其盟国拥有世界上75%以上的人口，只要这四个国家协调一致维护世界和平，就会有效压制日本和德国重新崛起，规避世界大战风险。但该构想立即遭遇到以时任美国国务卿赫尔为代表的国际主义者们的反对，后者仍主张建立一个类似国联的基于国家平等的普遍性集安组织维护世界和平。最终，罗斯福修正了其大国共管的思想，转而将之与传统集安思想有机结合，于是有了联合国安全理事会（“四警察”变体）和联合国大会双重设计并行的结果，前者体现了大国在维护国际和平与安全中的特殊责任，而后者则体现了国家主权平等的原则。

此外，丘吉尔和斯大林一开始对“四警察”构想也持反对意见，认为美、苏、英“三警察”就足够了，并不需要中国。但罗斯福以中国在“二战”中贡献巨大为由坚持将中国纳入“四警察”制度。从战略层面考量，罗斯福认为当时亲美的蒋介石中华民国政府战后必然倒向自己，能够在东亚起到牵制苏联的作用；而苏联反对也是因为同样的原因，当然，此时的美苏英并没有预料到之后的国共内战和中国变天。英国方面则力主将法国纳入该核心安全机制，因为法国是欧陆地缘实力最强的国家，可以起到压制德国的作用，当然，彼时的英国自然也没有预料到，铁幕笼罩下法国开启了“煤钢联盟（欧共体和欧盟的前身）”这个欧亚一体化大战略以重夺欧洲领导地位，变相边缘化了英国的影响力。于是，1945 年4 月旧金山制宪会议，美、苏、英、中、法联合国安理会“五常”的名额最终敲定下来。

“国联”第一次全体会议

联合国维和部队

“大国协调”：联合国安理会制度设计的初衷

从“国联”到“联合国”，这两个世界大战后国际制度设计的初衷，也是其核心战略价值便是“大国协调”，即保证五个常任理事国的核心利益不产生冲突，或者说，联合国安理会制度设计的底线目标就是保证五大常任理事国互相不发生全面战争，从而避免引发第三次世界大战，这也是五常拥有“一票否决权”的意义之所在。

这里需要澄清几个关于联合国的易混淆概念：

首先，联合国并不是一个“超国家组织”或者“世界政府”，而仍是一个“政府间组织”，所以，联合国本身并不拥有高于其成员国的主权地位。换言之，如果把国际社会当作一个小区，联合国便是物业与居委会的合体；

其次，联合国并没有独立的军队，但拥有一支多国军人组成的“联合国维和部队（United Nations Peacekeeping Force）”，目前总兵力约12 万人，且装备多为防御性轻武器。换言之，在无政府国际体系中，联合国缺乏绝对优势的武装力量，因此多数时候无法直接介入规模性的国际冲突，只能尽力用政治手段展开调停。

最后，如何定义联合国和安理会“五常”之间的关系？由于联合国本身并不具有制约常任理事国的能力，所以“五常”只能相互制衡，也即，联合国与“五常”的关系更像是CEO 与董事局，而其他联合国成员国则是一般股东。联合国秘书长的选举则采用洲际轮换的潜规则并规定“五常”国家的公民不能参加选举，以维护联合国的中立性。

二、安理会制度的结构问题

冷战后，国际社会对联合国安理会改革的呼声越来越高。客观来讲，联合国安理会制度设计是建立在第二次世界大战战果的基础上的，因此本身便存在某些原生性的结构问题，随着世界局势变迁和国际战略格局变化，一些新问题也逐渐暴露出来：

第一，核心权力垄断问题。安理会的性质和构成具有历史的局限性和特殊性。五大常任理事国是非选举产生的，没有期限，无需轮换，并拥有一票否决权，联合国宪章也并未对常任理事国的资格作出任何规定。随着联合国成员国的变化以及国际力量对比的变化，“五常”内部和外部都出现了力量失衡问题：内部角度，从实力对比和政治从属角度出发，有人将“五常”分为“上三常（美中俄）”和“下两常（法英）”，俄乌冲突结束后更可能变为“上两常（中美）”和“下三常（俄英法）”，此外，英国脱欧使得欧盟法德轴心更加巩固，而德国在欧盟的影响力和领导力又高于法国，所以曾多次要求法国将自己的常任理事国席位改为“欧盟”席位；外部角度，以德国、日本、印度、巴西为代表的一些区域大国自诩某项或数项国力已俨然超过了个别“五常”国家，但由于历史和现实的诸多原因，无法在联合国安理会享有对等的权利。这也是诸多地区强国一直强烈要求改革安理会的重要理据。

第二，代表性失衡问题。随着国际形势的变化，尤其是万隆会议召开后世界去殖民化进程加速，越来越多的殖民地国家获得独立，纷纷加入联合国，致使联合国成员国数量急剧增加，1945 年刚成立时拥有51 个成员国，安理会成员国（常任理事国+非常任理事国）的数量占全体会员国的20%，至今已扩张到193 个成员国，安理会成员国数量占比降至8%。这种国家增殖（proliferation of states）现象引发了三个关于联合国代表性失衡的问题：首先，发展中国家与发达国家比例失衡，“五常”中，美英法为发达国家，中俄为发展中国家，比例为3：2，而世界范围内这个比例却是1：5（31 个发达国家，162 个发展中国家）；其次，人口比例失衡，“五常”中，以美英法为代表的（西方）发达国家群体总人口数仅为10 亿，而全球人口早就超过了70 亿，即占全球人口1/7 弱的发达国家群体在安理会却拥有过半常任理事国席位；最后，地域比例失衡，“五常”国家无一例外分布在北半球的亚、欧、北美三片大陆，使得常任理事国机构更像是“北半球俱乐部”，而地广人众的拉美、非洲等大陆则完全没有代表国。

第三，联合国的局限性和失能问题。冷战结束至今，国际格局发生了剧变，苏联集团解体，美国迎来单极霸权红利期，但其世界主导地位也逐渐受到各种挑战，因而美国为维系其霸权体系，一再试图将联合国“美国化”，即努力使联合国成为美国的附庸机构。一旦联合国不配合美国的战略意图，美国轻则与联合国大会发生龃龉（如拖欠联合国会费或故意不给俄罗斯驻联合国代表发放美国签证，致使其无法赴纽约联合国总部参加联合国会议等），重则直接绕过联合国体系利用北约和五眼联盟展开独立行动（如第二次海湾战争，法国在安理会直接动用一票否决权阻止美国出兵，美国则联合英国和澳大利亚独立展开军事行动，此三国犯战争罪和反人类罪）。另一方面，冷战结束后，众多实力非凡的非国家行为体应运而生，其典型代表是（政府/非政府）国际组织和跨国公司，它们或拥有结构缜密的跨国权力网络，或在某一领域拥有一般主权国家政府无法比拟的技术优势（如美国大型互联网公司），或拥有强大的金钱和游说能力……任何一类非国家行为体影响或处理全球议题的能力都可能与联合国形成竞争结构。而联合国既缺乏足够的财政来源，也缺乏必要的意愿和威信，难免力不从心。以上种种使得后冷战时代的联合国及安理会职能出现了很大的局限性，并在某些领域有失能化风险。

综上，冷战结束至今，呼吁联合国安理会改革的声音愈演愈烈，那么，此改革的核心议题又是什么呢？

三、安理会扩容和否决权——联合国安理会改革的核心议题

安理会扩容问题

迄今为止，安理会只进行过一次针对理事国成员扩容的有效改革：1963 年12 月，联合国大会通过决议，将安理会非常任理事国的席位由6 个增加到10 个，安理会成员国相应由11 个增加到15 个。1979 年第34届联合国大会开始审议一项题为“安全理事会席位公平分配和增加成员数目的问题”的议案，议题核心是扩大安理会的规模或增加其代表性。

安理会扩容包括常任理事国扩容和非常任理事国扩容，显然，前者才是改革的核心博弈点。有意成为安理会新增常任理事国的会员国主要分两类：一是背负沉重历史包袱的“二战”战败国日本和德国，这两国为入常可谓穷尽了各种办法，但实际效果并不理想；二是发展中国家中的地区大国，如南亚的印度、南美的巴西、中东的埃及、东南亚的印度尼西亚等，这些国家或为次大陆板块的地缘中枢，或为当地区域一体化组织的首脑，俱是一方诸侯。他们认为，后冷战时代，大国关系总体趋缓，安理会讨论的问题也多集中于地区冲突和国家内部纷争，而这些问题几乎都存在于发展中国家，尤以中东和非洲居多。发展中国家对自身的情况最了解，在关乎本国利益的问题上最有发言权，理应更多地参与安理会的工作。

否决权问题

2005年四国联盟会议中的各国领导

安理会改革的另一焦点是否决权问题。否决权的主体是宪章第23 条第1 款规定的五个常任理事国。否决权是第二次世界大战结束时国际力量对比的反映和产物，也是联合国制度框架下国家冲突的最激烈形式。理论上讲，一票否决权显然不能反映当今的国际权力格局，如印度坐拥十几亿人口，是全球第二人口大国，而其“母国”英国只有六千余万人口，但后者可以一票否决前者的任何提案。

实操层面，关于否决权改革的争论分为两种：一是应否限制或取消“五常”的否决权，二是若新增常任理事国是否也应享有否决权。前者的拥趸如伊朗、古巴等，其认为否决权是对联合国应当遵循的民主原则的否定，是与《宪章》规定的“所有会员国主权平等”这一根本原则背道而驰的，是霸权主义行径；针对后一问题，支持保留否决权的国家主要分三类国家：第一类是现任安理会常任理事国，相当于既得利益者；第二类是有希望进入安理会常任理事国的候选国家，希望提高自身国际地位，与五常平起平坐，如德国、日本；第三类是一些强调联合国力量和效率的国家，其认为废除否决权将破坏“大国一致”原则，后果难料。值得一提的是，美国虽然表态支持印度入常，但在是否给予其否决权问题上一直采取回避态度。

四、从 “四国联盟”与“团结谋共识”的博弈看安理会改革之涩难

20 世纪90 年代中期，联大通过决议启动联合国改革计划，成立“扩大安理会工作组”，由联大主席担任工作组主席，所有会员国参加。自此，关于安理会改革的提案层出不穷，其中最具代表性的是“四国同盟”和“团结谋共识”两个阵营之间的博弈：

“四国联盟（G4 Nations）”：支持增“常”的代表

2004 年，印度、巴西、德国和日本组成“四国联盟”，借由安理会改革的机会，争取共同成为安理会常任理事国。“ 四国联盟” 要求增加6 个安理会常任理事国和4 个非常任理事国，其中非洲和亚洲各得2 个新增常任席位，拉美和欧洲各获1 个新增常任席位。新的常任理事国应与现任常任理事国承担同样的责任和义务，但否决权问题不应成为安理会改革的障碍。

“团结谋共识（Uniting for Consensus，UFC）”：拒绝增“常”的代表

弗朗切斯科·保罗·富尔奇

“团结谋共识”集团，绰号“咖啡俱乐部”，由意大利大使弗朗切斯科·保罗·富尔奇（Francesco Paolo Fulci）联合巴基斯坦、墨西哥和埃及于1995 年共同成立。这四国因拒绝增加安理会常任理事国数目的提议而团结起来，转而希望鼓励增加非常任理事国席位。很快，包括西班牙、阿根廷、土耳其和加拿大在内的数个国家成为该集团的创始国，并在短时间内囊括了亚洲、非洲、拉丁美洲的约50 个国家。“团结谋共识”集团的核心论点是，常任理事国席位的增加将进一步加剧成员国之间的差距，并导致一系列特权的扩展。

2005 年第59 届联合国大会期间，“团结谋共识”集团提出一项提案，其核心是将非常任理事国数目从10 个增加到20 个，非常任理事国将由联大选举产生，任期两年，有资格连选连任，至于选任标准和席位轮换办法，则由各地区国家自己协商决定。10 个新增安理会非常任理事国席位将在联合国现有的5 个地区组内分配，其中亚洲和非洲将各获得3 个，拉美与加勒比地区将得到2 个，西欧和东欧将各获1 个。虽然该提案未被接受，但该倡议在包括中国在内的成员国中获得了广泛共识。2009 年4 月20 日，意大利作为“团结谋共识”集团代表，提出了一种新的改革模式，即设立一个新的席位类别，仍然是非常任理事国，但经选举产生，任期延长（3 年至5 年），不得连选连任。这种新席位将不分配给单一的国家，而是轮流分配给不同地区。

“团结谋共识”集团的宗旨便是对抗“四国联盟”增设常任理事国的提案。2011 年5 月，已有120 个成员国加入该集团在罗马举行的小组会议。

安理会改革的困难

很明显，无论是常任理事国成员扩容，还是一票否决权的存废，安理会改革之所以举步维艰，也是多重困难的叠加的结果：

第一，来自现任“五常”国家的反对。作为 “二战”后国际政治核心制度安排的既得利益者，五大常任理事国自然从心底反对触动其蛋糕的任何改革措施，在这一点上，五常的立场应是站在统一战线上的。那么为什么还会出现美国支持日本入常，法国支持印度入常的事情呢？这里有两重考量：一来，核心问题并不在于常任理事国席位的增减，而在于否决权，美国支持日本和印度成为常任理事国，但并不支持其拥有否决权，换言之，美国只是希望在常任理事国篮子里增加两个听话的小弟，变相平衡一下中俄而已，并不会给予其实质权力；二来，美英法都非常清楚，一旦印度提出入常申请，中国必然一票否决，而日本的入常申请则会被中俄共同否决，所以不如口头承诺支持，卖个空头支票，得罪人的事情让中俄去做，对结果没有影响。

第二，安理会改革还是战后秩序颠覆？整个联合国制度都是基于“二战”战果的权力分配，如果允许日德入常，那么可能引发对整个“二战”结果和战后国际秩序合法性的质疑。以日本为例，历任右派日本首相最大的政治理想就是通过“修宪”使日本成为所谓“正常国家”，其中最重要的权利便是其和平宪法第九条的自主交战权。如果允许日本入常，便是变相给日本修宪提供了合法性证明，一旦修宪成功，日本不但可能产生新的纳粹军国主义复活倾向，同时也将想方设法摆脱美国的战略捆绑。总之，日本入常可能演变为一种包括中美俄在内的东亚“多输”局面，还可能产生某些历史虚无主义和对战后秩序颠覆的妄念。

第三，区域国家竞争。通过“四国联盟”和“团结谋共识”博弈的案例可以轻松得出另一个结论：抛开历史包袱不谈，即使是印度、巴西这种看似“人畜无害”的国家，也不可能轻易入常，而最大的拦路虎并非“五常”，而是其所处区域的地缘竞争国和周边中小国家，比如南亚次大陆板块的巴基斯坦和南美次大陆板块的阿根廷、智利等国。个中缘由也非常简单：印度、巴西、德国等都是其所处次地缘板块的一号强国，本来便在综合国力上压制周边中小国家，如果再拥有常任理事国头衔加持，必然成为区域霸权国家，遑论印度更是继承了英帝国殖民主义传统，奉行“印度优先主义”的霸道国家。为了防止上述情况发生，区域内中小国家在明确自己没有入常可能的前提下，其最优博弈策略就是联合一致阻止域内大国入常。这也是上文两大集团对抗博弈的根本逻辑所在。

第四，意料外的权力滥觞。最后一点，众所周知，“五常”国家是现今世界上唯一合法拥有核武器（原子弹+氢弹）的国家集团，如果安理会常任理事国扩容，会否导致意料之外的权力滥觞，比如由印度产生的核扩散等。相比上面三点，这种意料之外的权力滥觞是最可能失控，从而导致国际灾难的。

兼结语：安理会改革的可见方向及联合国的未来

综上，联合国安理会改革困难重重，但也不难发现两个较明显的改革方向：

第一，对一票否决权附加某些限制措施。目前看来，直接取消否决权制度是不可能的，但可能逐渐增加一些限制或监督措施。比如联大刚刚通过的列支敦士登提案，要求常任理事国对行使否决权做出解释，不过该提案明显具有针对俄罗斯之嫌。

第二，根据区域平衡原则扩大安理会非常任理事国规模。相比常任理事国扩容，非常任理事国扩容更加容易也更加实际（已有成功先例），未来，依据区域平衡原则先着手推动非常任理事国的扩容和代表性平衡是非常可能实现的。

根据历史规律，第一次世界大战诞生了国联体系，第二次世界大战诞生了联合国体系，那么是否可以认为，可能导致现行国际体系发生颠覆性变革的只能是第三次世界大战。而由于核恐怖平衡的存在，第三次世界大战以跨洲际大国间全面战争的形式爆发的可能性几乎为零。所以，虽然联合国的制度设计有历史缺陷，联合国在国际危机处理中也存在失能化的风险，但是，在可见的未来，很难预见到联合国会出现颠覆性变革，即“五常”席位的变化。

但这并不意味着现行联合国体系不存在异变可能：

首先，敦促联合国内部改革的声音不绝于耳，即使是安理会理事国制度也将必然逐渐接受某些温和改革调整；

其次，由于联合国的失能化，未来可能产生更多并行于联合国的区域集安组织，旨在不依靠联合国，以加强区域自治和区域协调的方式自主解决安全问题，这也会变相削弱联合国的权威；

最后，联合国安理会的核心任务会否由“大国协调”改为“大国共生”？在中美两极化的背景下，美国倾向于组织安全联盟遏制中国，而中国则提出基于古哲学“天下观”的“人类命运共同体”概念，换言之，美国仍延续冷战思维的遏制、破坏、威吓、控制手段与其他国家打交道，而中国则更偏向于“不干涉内政”和“共赢”做大蛋糕。未来，联合国系统如能以更积极的“大国共生”逻辑取代消极的“大国协调”逻辑，或许有可能让现有体系涅槃重生。