乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容

周 瑞，吕 宾

（1.淄博市规划设计研究院有限公司，山东 淄博 255000；2.淄博同业建筑设计有限公司，山东 淄博 255000）

1 乡镇总体规划存在的问题

相较于传统乡镇城总规和乡镇土总规，新时期的乡镇国土空间规划强调对全域各类自然资源的管理和空间资源的有序开发利用，不仅落实“多规合一”，更要充分重视城镇、农业、生态三大空间的发展质量，促进发展方式、生活方式及治理方式的转变。显然，实现高质量的乡镇发展，仅靠县市层面的国土空间规划是难以实现的，需要因地制宜、深化细致的乡镇级国土空间规划。

1.1 乡镇两规内容与现实管控需要相背离

我国传统乡镇制定总归的核心思想为：保护现有耕地与农田，强调自上而下的土地指标分配和边界管控，但其垂直分解的操作方式往往过于粗放、均质而忽视现状条件中的差异，且难以匹配地方的实际发展需求。与此同时，以往土地利用中的缺点为全力管控主体以及审批主体较为集中，也是县乡同步编制工作方法的实施弊端（省级和国家级，或者授权设区市审批），往往导致乡镇在完成了县市的数据搜集等基础任务在达到指标后，后续乡镇土地的规划往往无法得到完整的处理，正式成果也无法完善。而在管控层面，由于技术标准与规范存在区域化特点，没有制定出明确的管控手段，无法与实际的技术标准相结合，乡镇规划（土总规和城总规）原本应在村镇层面具有实施性的空间管制作用，但实际的全域管控能力低下。原因在于，先图后底弊端逐渐暴露，这一点在规划编制上尤为明显，并且存在较广泛，管理规划分区尤为随意，无法实行有效的手段加剧，自然资源保护和监管在乡镇层面的严重滞后。

1.2 城乡建设用地混杂

城乡二元土地所有制的并存在乡镇层面体现明显。2016 年住建部主持的全国121 镇调查显示，乡镇镇区建设用地中的集体用地占比高达60%，城镇中行政村所占比例仍能达到半数之多，高达64%，这也使乡镇镇区总体呈现出低密度和松散的空间结构。与此同时，乡镇人均建设用地面积较大。乡镇土地的这些特征亦间接导致了传统两规的频繁失效。乡镇城总规主要沿用了城市用地的规划方法，对于存在大量集体用地的镇区而言，显得水土不服。住建部组织调研的121 镇数据显示，人均城镇建设用地高达207m2，虽然反映了乡镇土地利用的粗放，但也反映了乡镇总体规划的用地指标管控标准与地方实际之间的巨大偏差。乡镇土总规在镇区的表达仅仅是“红斑”，并未区分土地权属的差异，亦未实施用途管制分区，即“粗放有余，精细不足”。

2 我国乡镇国土空间总体规划的定位特征

2.1 服务地方发展诉求

英国现行地方层面的空间规划包括地方规划和社区规划，前者是总体层面的规划，后者是偏向于实施和详细层面的规划。法国在市镇层面编制《地方城市规划》和《市镇地图》，前者针对较大的市镇或市镇联合体，后者适用于较小的市镇，主要划定分区、提出具体土地利用和建设指标，作为实施地方规划管理的依据。日本的空间规划包括国家、作为最基层的政府主体——市町村。呈现乡村性特点逐步明显，结合国际发展的案例可以得出，地方发展的指引往往需要乡镇层面整体空间规划，与法律法规相结合，使之约束在一定的框架下，根据不同地方发展情况和需要，实现服务的编制功能，这也要求当地政府能否有与之高度匹配的事权。

2.2 明晰县乡事权划分

我国当前存在的行政管理体制，一大特色在于匹配度和事权的平衡，县与乡镇以及其乡镇事权，能否清晰明确，在匹配的程度下逐步实现改革，适当地将规划管理权限，因地制宜的进行下放，解除一定的权限，将重点放在执政能力与乡镇政府的匹配上。要结合“强镇设市”的改革趋向，进一步定向下放国土空间资源的管理权限（如城镇开发边界内具体的土地用途管制等），明晰乡镇政府在自然资源管理、监督和巡查方面的作用。乡镇国土空间总体规划应兼顾镇区（集镇）的发展诉求，统筹规划好全相中区域的要素系统，使之覆盖全区域。

2.3 创新镇区空间用途管制方式

对于乡镇本级，除了全域层面进行各类资源的保护与开发利用外，最大的困难是如何在用途管理方式上对乡镇空间进行建设要创新空间用途管制方式，明确划分好国有和集体两个主体，贯彻落实好用途准入制度和用途许可制度。镇区规划将摆脱城总规精确到地类的技术传统，通过划分主导功能分区，利用各分区进行指标和要素控制，明确主导功能、开发强度等关键指标以及公共服务设施与市政基础设施等的配置和选址要求等，同时结合主导功能区内其他管控要素，最终形成“主导功能分区+关键要素控制”的镇区规划方式，向下传递指导详细规划。该做法能够避免“总规详规一体化”带来的总规修改频次过多的问题，同时将传统程总规的弊端进行针对性的填补，严格管控好核心指标的传导问题。

2.4 统筹引导村庄规划

在当下国土空间规划的改革中，应紧紧抓住乡镇作为一级地方政府的管理优势，在乡镇层面实现镇村空间规划合并编制、全域覆盖，将图则形式作为主体，正负面清单作为主要辅助索引，对规划建设管控在村庄上的问题进行解决，通过“要素+指标+图示+名录”的方式对村庄的规划建设进行底线管控，来正确引导一般村庄，特别是建设依据方面。同时要把握好乡镇层面对村庄建设的管控边界，切实明确村庄规划是详细规划。在乡镇国土空间总体规划中明确村庄的建设边界，能够明确落实并且成功引导城镇对于周边地区的开发，结合科学详尽的归化进行有效编制。

3 乡镇国土空间总体规划的重点内容

3.1 严格保护乡镇全域自然资源

在乡镇国土空间总体规划编制中，有必要对自然资源各类要素做出精准管控，划定各类资源的保护红线、保护区范围（县乡规划同步编制，反馈给县市规划），并深化细化具体管控内容，全要素绘制“一张图”。需要指出的是，乡镇层面由于其事权的限制，针对自然资源的管控更多是对市县国土空间总体规划中各项边界的细化与落实，以及执行县市政府授权的自然资源管理、监测和巡查职能，并落实管控措施与指标要求。

3.2 刚性管控乡镇国土空间的开发利用

对于乡镇国土来说，核心内容就是带空间总体规划上整体规划布局，能否对乡镇全区域内的国土实现空间保护，即使在开发条件下，这就涉及如何进行分区划分以及管控措施的制定。实际操作过程中，应遵循保护自然生态、因地制宜开发、集约利用空间、统筹多维区域的原则，对城镇、农业和生态等各类分区进行细化、制定综合目标、界定分区范围、明确管制措施，从而更针对性地进行保护、开发格局的整体管控。如针对城镇空间，可继承优化传统土规的经验，将城镇集中建设区进行功能性的细致划分，根据城镇所具有的条件以及特殊性，能源和资源的发展区进行合理规划，继而对各分区制定如鼓励开发、限制开发、禁止开发等具体要求。

3.3 统筹乡镇域空间格局

乡镇域空间格局的管控应该包含乡镇域空间结构、镇村体系、城乡建设用地、产业布局、综合交通、公共服务、公共安全、公用工程等。相对于传统的乡镇城总规，乡镇国土空间总体规划对于乡镇域空间的管控应更加刚柔并济。比如，对于影响乡镇全域发展的重要发展节点、交通廊道、重大设施等，需在乡镇全域层面进行统筹布局，但是在设施配置等方面应给予更多的弹性，区别于精确到选址的管控方式，可采取制定公共设施配置要求，明确配置标准、类型和选址要求，实际建设选址或进一步的精确管控措施可交由详细规划或专项规划来进一步落实。

3.4 弹性规划镇区空间

镇区规划方法的创新是乡镇国土空间总体规划的重点内容。建议采用相对弹性的“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方法。该方法下，针对镇区的重点编制内容主要包括划分主导功能分区、制定分区指标、明确管控要素等。结合乡镇空间的特点，可将主导功能分区划分为居住生活区、中心活动区、工业物流区、战略预备区以及其他功能区。对各主导功能分区配备“建设控制指标表”，内容可包含：分区编号、主导功能、开发强度、基础设施配置、公服设施配置、其他要求等，以实现强度和要素的管控。对于规模较小的乡镇，可以只有一个综合性功能区。

4 结语

国土空间规划体系的建立有着行政和技术双重逻辑，乡镇国土空间总体规划需要在充分认识当下现实问题和矛盾的基础上，综合考量对生态文明、治理体系现代化的呼应和规划引领高质量发展的要求，创新探索适应时代发展需求的规划定位，要充分重视县与乡镇事权划分和服务地方需求的辩证关系，不仅是国土空间规划体系逻辑的梳理，也要同步推动相关领域的变革，比如行政区划和财税制度，这样才能合力推动乡镇的健康发展。乡镇国土空间总体规划作为最低行政层级区域的总体规划，有其特殊性，而且量大面广且千差万别的乡镇，其面临着不同的发展阶段与差异化的发展诉求。如何编制有效、管用的乡镇国土空间总体规划，是空间规划改革走向深入的关键工作。