民族村社基层治理体系中的角色与结构特征分析——以黔东南苗族侗族自治州基层公共治理为例

马东亮 李 睿

（中央民族大学，北京 100081）

民族村社政治体系是国家政权体系中的一环，在国家政治内有极强的基层政治与民族政治特点。这种政治体系并非简单的国家权力自上而下的延伸，而是民族地区基层村社中不同政治角色依照各自的认知与偏好，依托各类基层政治资源博弈互动的关系总和。理解与分析民族地区基层治理需对国家政权性质、国家治理体系的深刻把握，同时也要对民族地区基层治理特点，尤其是民族村社治理体系有深入的剖析。总体而论，各基层民族地区参与公共治理的角色虽然各不相同，但传统治理架构下的民族村社政治角色仍然或多或少地参与基层治理，是几乎所有民族地区基层治理中的共性特征。具体到本文的研究对象，黔东南苗族侗族自治州基层治理而论，传统寨老政治在基层中的角色特征及其与国家治理体系发生的互动，构成了当地公共事务治理逻辑中的主要环节。①

一、现代多民族国家治理体系中的民族村社治理体系

（一）民族村社政治与民族村社治理体系：概念与历时性考察

民族村社政治，是基于村落社会之上，建立对所有村社成员具有约束力的公共权力并对村落公共事务进行治理，促进村落公共利益的政治形态。[1]因此，从治理的角度而言，民族村社治理体系可以理解为，在一定界限的民族村落范围内，以公共权力部门、村民群体或社会组织等治理主体，依照一定的行为规则，围绕公共事务形成的稳定的基层治理关系与基层治理模式。

从历时性角度来看，民族村社治理体系在中国存在已久，早在封建社会，幅员辽阔的中央王朝无法将皇权统治渗透于乡野田间，内陆地区地方政府出于提高效率、节约成本等考虑，就已存在着通过居间许可、行政默认等方式让渡部分地方治理职能的现象。[2]在实行 “羁縻政策” 或 “土司制度” 的民族地区，地方民族首领以中央赋予的一定名、职行使地方治理职能的现象也一直存在，即使是在一些 “改土归流” 的民族聚居地方，除定期纳赋之外，地方首领在基层治理中仍然拥有相当大的自由裁量权。[3]进入现代社会，民族村社的治理体系中氏族亲缘性和民族地域性的色彩明显淡化，取而代之的是更为开放的现代政治制度、政治文化与政治参与的确立，在此背景下，民族村社治理体系与传统封建社会时期已不可同日而语。

（二） 现代多民族国家治理体系中的民族村社治理体系

民族村社治理体系这一概念着重展现民族村社政治中各种治理主体间的动态互动，但对此问题的理解，不能脱离宏观静态结构论的角度，也就是说，必须在展开研究之前，明确民族村社治理体系与现代多民族国家治理体系的结构关系与层级归属。

从系统论的角度看，任何政治体系都无法离开政治系统而独立存在，政治系统是 “由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成，政治系统做出对社会具有约束力的权威性价值分配决定”[4]，民族村社治理体系同样如此。

首先，民族村社治理体系是现代多民族国家治理体系中的基本单位之一，处于最基本层级。民族村社政治体系在国家政治中处于最基本层级，相应的，民族村社治理体系这一微观单元，在现代多民族国家治理体系中也是以最基本单位出现的，处于最基本层级。从宏观角度看，国家治理体系中的各种约束性机制要求都同样适用于民族村社治理体系。

其次，民族村社治理体系不是简单的民族治理体系的次级单位，因此，不能被机械地纳入民族治理体系加以理解。其中原因在于，现代中国的民族治理体系主要指多民族国家针对民族问题建构的相关治理制度，其中最高层次的治理体系显而易见是我国的民族区域自治制度，在民族区域自治制度之下，现代中国不存在独立的民族政治系统，各民族在法理和现实中都是国家政治体系的一部分，因此，尽管各民族在经济文化生活、社会习惯、制度规范等方面存在多样化与差异性，但民族村社治理体系必须从国家治理体系而非民族治理体系来理解。

最后，民族村社治理体系是多民族国家治理体系的有机构成部分。从地方差异性角度而言，现代国家治理体系由各类基层治理体系构成，而从民族多样性而言，民族村社治理体系就是多民族国家治理体系的有机构成部分，[5]这种基层治理体系既有地方特点又带有民族内涵，理顺这一关键环节是多民族国家开展现代化治理时必须认真对待的理论与实践课题。

二、民族村社基层治理主体的角色特征与结构特征

治理主体既是治理活动的主要参与者，也是治理过程的主要推动者，信息传输与反馈的主要提供者。基层治理过程中的主要治理主体包括代表国家的各类基层党政机关部门以及地方各类社会性组织等， 后者在民族地区主要体现为民族村社中的各类社会性参与主体。与其他地方性基层治理主体不同，民族村社治理体系嵌入在民族地区，其丰富的地方民族政治文化色彩必然会对治理活动中的主体角色与行为结构产生影响。具体到本研究涉及的黔东南苗族侗族自治州基层治理而言，传统寨老政治是该地民族村社治理体系中地方民族特点的显著体现，对基层治理产生了不可忽视的影响，分析传统寨老这一治理主体与国家治理主体的互动是更好地理解民族村社基层治理过程的重要切入点。

黔东南苗族侗族自治州苗族村寨中，为群众调节纠纷并解决村落政治事务的意见领袖或实际协调人，在苗语中被称为 “该歪”，亦称 “寨老”，寨老往往由族中年满30岁的成年男子担任，不一定经由村民经过正式选举产生，对其个人也无需财产要求限制，唯一要求就是对村中约定俗成的习惯法较为了解，并能以公正的态度协调村中公共事务，主导或帮助解决村落中的纠纷矛盾。寨老的实际影响力建立在良好声誉基础之上，村民与寨老的关系则主要靠信任来巩固。在实际调研中能够看到，德高望重，大公无私，舍己顾众等品行往往是年长的寨老推崇与具备的品质。在基层政治参与上，寨老是基层治理的积极参与者，对村寨议定的章程往往积极支持并身体力行，组织能力和说服能力，是寨老参与民族村社基层治理普遍具备的能力， 而审时度势，处事果决，则是寨老普遍的行为特点，这些参与基层治理的能力与行为特点能够极大地影响到村民在民族村社中的利益偏好与价值判断。

（一）民族村社基层治理主体的角色特征

如前所述，民族村社基层治理体系中的治理主体主要由国家主体与民族村社主体组成，在本研究中，后者主要指以寨老为特征的治理单位。在民族村社治理互动过程中，国家主体与寨老政治表现出的角色特征各有不同。

1.国家的治理授权

现代国家治理体系遵循法治原则，寻求达到 “善治” 的目标，各主体之间在基于宪法法律等实在法的基础之上互动并达成共识。但是在基层治理的现实运作环节，传统民族村社中大多有“规则” 但无“法条”，村级公共事务普遍较为具体与琐碎，大部分情况下村级利益分配或村民间的纠纷还上升不到需要援引实体法律的程度，这时，基层治理过程中国家的治理授权就较为重要。

久仰镇基佑村人民调解流程显示：一般村中纠纷事件首选基层调解，即 “理老（寨老）调解”，基层党委和村委会协助，如果矛盾无法解决再提交乡镇政府或者基层人民法院利用司法途径解决，但这种情况一般很少出现。

静态资料显示，基佑村居民202户共1019人，村中大多数农户都以农业、种植业为生，在这种规模较小的民族村，本乡本土的公共事务或者利益纠纷一般并不频繁，而且涉及到的利益关系也不复杂，这给代表国家治理体系的基层政府向寨老授权提供了可能性。

国家治理体系的目标往往较为宏大， 致力于对全社会资源的统筹和对社会整体性事务管控能力深化，也是国家理论中国家能力的重要内涵。在民族村社一级，国家宏大目标往往因地制宜作出调适，民族村社资源的统筹和村社共同体的稳定成为国家治理体系在民族村社中的具体目标。在此过程中，地方政府倾向于通过向基层非正式制度让渡授权的办法，解决来自上层的治理绩效目标和相对恒定的具体治理成本之间的矛盾压力。[6]从权力来源看，政府授权是非正式制度发挥影响的前提，在民族村社治理运作实践中， 非正式制度也的确能够从实质正义出发，帮助政府实现程序合理与利益公平，促进了基层政权的政治合法性构建。

2.基层政治精英的身份二重性

正是国家的治理授权，直接影响到了参与民族村社治理的地方政治精英的角色特征即民族村社基层政治精英的身份二重性。

在基佑村，寨老制还演化出一种 “五老制”，即由村中有威望的长者或者在发展地方经济致富等方面有一定成绩的人行使基层调解职能。但基佑村将这些人员吸纳到了基层治理过程中，鼓励他们加入党组织，成为党支部的一员，或者直接在基层政府中担任一定的行政职务，享受政府补贴。因此基佑村在民族村寨建设、特色文化产业建设等方面，在基层党组织和基层政府都处于绝对领导地位的基础上，极大地容纳了民族村社政治中的基层政治精英。

一般而言，当代中国语境下乡村基层政治精英多指社会层面能够起经济引领或政治沟通作用的“带头人”“能人”，而在本研究涉及的民族村社中，寨老就成为重要的基层政治精英代表。寨老被吸纳入正式基层治理机制，身份也就具有了社会与政治的二重性。

传统寨老权威来自村民的情感尊重与理性认同，而当现代国家治理体系初步建成之后，作为基层民族政治精英的寨老，其合法性则又多了一层国家背书。[7]民族政治精英之所以选择与地方政府合作，或是出于民族精英内部竞争，对更高层次的权力依附以扩大竞争优势的考量，或是为了代表民族地方政治体系的整体利益与国家政权整合以获得主流话语权。[8]这一逻辑在很多民族村社治理体系中都有所反映。民族村社政治精英在基层治理中往往有 “建议” 无 “命令”，有 “协商” 无 “强制”，其治理功能并无直接的法定性与强制力作保障，在基层实践中可以看到，其影响力更多体现为疏解、宣传或辅助强化等方面，“软权力” 的特点较为鲜明。但是就治理成效而言，“软权力” 并不一定比 “硬权力” 逊色，政府权力渗透不到的地方，往往能够依靠民族精英进行粘合。[9]

基层民族政治精英身份的二重性决定了其参与基层治理也受到双重因素的规约：首先，寨老制的传统影响力是其发挥沟通与辅助职能的前提与基础；其次，更重要的是，国家治理体系授权的多少、强弱是决定其实际影响效能的关键。

（二）民族村社基层治理主体的结构特征

民族村社基层治理活动中，代表国家治理体系的地方基层政府与民族村社中的寨老并非简单的并立关系，而是在不同角色特征主导下按照一定的结构动态运作。从位置关系上看，显然国家治理体系要高于民族村社治理体系， 但在具体的情形中，在这种位置关系主导下，两类主体的结构特征实际上较为复杂。

1.政府主导下基层治理的复合性运作结构

政府主导下的现代化治理是当代中国治理的特点与特色之一，民族村社基层治理亦不例外。但在民族地区，由于前述提及的多样化治理主体角色特征影响，基层治理中复合性运作的结构特征从形式到内涵都较为突出。

岑松镇屯州村亲缘维系一村的特点十分明显，且仍然存在寨老制度。与其他很多民族村社一样，寨老同样年事已高。该村中的寨老制更像是民族特色的一种保留或展示，村民们当前的主要关注重心都在适应现代化发展上，而地方政府的工作重心则主要是基层扶贫。这些现代色彩极强的公共事务治理只能依靠基层政府或者说基层公共权威去引导和调节，寨老只在主持村中土木建设时行使调配各家物质资源、分配各户任务等治理活动，或者在村社中出现了有违传统伦理的事件时，行使道德谴责功能，或者在主持监督赔偿补偿的场景下出现。上述这些针对传统公共事务的治理，政府一般不多加干预。

乔舒亚·科恩将治理过程的政治合法性构建于协商民主（deliberative democracy）之上，认为在现代化治理过程中，政策议程的开放体现了政府不偏不倚的中立态度，因此在政治决策中，尽可能囊括社会组织的意见以形成协商共治的决策机制，这是强化政治合法性的关键。[10]根据科恩的观点，非正式制度的存在使多重身份的主体参与正式制度的决策成为可能，从寨老参与的基层治理活动中可以看到，民族村社基层治理中的复合性结构既体现了国家治理体系在形式上的开放与包容性，也从内涵上体现了现代化多民族国家基层治理架构的合法性基础，体现了社会主义民主国家在民族村社层面的民主实质。[11]

2.传统寨老治理在现代体系下的局部有效性

在解放前，国民党反动势力曾在当地一些苗寨施行保甲制，伪保长由伪政府委派充任，甲长则轮流充当，当群众不接受其伪政府命令时，保甲长还要请求寨老协助，“如果该歪（寨老）不说话，保甲长是一筹莫展的。”[12]当时的环境下，寨老的影响力不仅及于村落事务，而且能够与代表政府的基层政治单位角力，所以，所谓局部有效性是相对于传统时期，尤其是建国之前传统寨老治理的全方位有效性而言的。

从正反两方面分析，代表国家治理体系的基层政府之所以乐于见到寨老在政府主导下对基层治理的积极参与，主要在于两点，一是对自身处理现代性公共事务能力的自信，二是对传统寨老治理局部有效性的认知。换言之，现代性对民族村社的渗透产生了两种效应，一是对公共领域新型治理需求的增加，二是对传统治理模式需求的消减，在两者的共同作用下，寨老治理虽然仍然有效，但有效性也在明显减弱。

南哨镇反召村的一位当地寨老已届90岁高龄，而且寨老传统也并非当地所有苗寨的定规，反召村周围一些村社已经没有了寨老制，在仍保留此传统的苗寨， 寨老的影响力正在随着年岁增长而减弱。在对当地寨老的访谈中，当问及寨老本人，如果其在处理村中事务时作出的决定无人遵守怎么办，老人回答，改革开放之前这种情况并不多见，村社中其他人的压力也会使其决定履行生效，但改革开放之后，类似情况开始逐渐增多，最近一些年，村党政干部的合法性权威则相应增大。

从调研中不难发现，村社中外出打工者再返回村落时，思想意识与观念都发生了巨大的变化，而民族村社小共同体的开放并未带来意想中的基层制度性治理权威受损，反而是国家在落实各项农业优惠政策以及实施精准扶贫等举措以来，制度性治理权威得到了极大增强。可以讲，传统寨老治理从过去的全面有效性到局部有效性的过渡，一方面是寨老治理本身同现代化适应结合出现了问题，另一方面也是现代国家治理体系能力增强，更加能够适应乃至引导现代化发展的结果。

三、国家治理体系与民族村社基层治理体系的调适性空间

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 中提出，“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，[13]在民族地区，社会治理同样应当遵循这一要求。民间社会相对地方政府而言的确存在一定的相对独立性，但这种相对独立性仍然改变不了其必须依靠正式制度发挥作用的现实，[14]结合对民族村社基层治理体系中角色特征与结构特征的分析可以看到，民族村社治理过程中角色特征与结构特征相互影响，而基层党政部门为代表的国家治理体系建构与成熟过程主导了民族村社治理本身。

寨老政治作为传统政治形态正在逐步消失，因此，基层复合性运作结构中，寨老参与治理的影响力也在日益减退。从调研对象来看，不同的村落寨老局部有效性亦各不相同，民族村社内传统非正式制度影响力与国家治理体系所给予的授权密切相关。寨老参与治理的影响力大小与国家治理体系授权程度构成了两者之间的调适性空间。二者关系的差异如图1所示。②

图1 国家治理体系授权程度和基层非正式制度治理效能分布图

当我们以 “国家治理体系授权程度” 和 “基层非正式制度治理效能” 为变量进行分析时，两者之间的关系组合实际上存在如图所示四种可能性。

在第一象限的A类组合中，国家治理体系授权程度较强，换言之赋予地方非正式制度的影响力空间较大，地方政府在坚持国家治理居于领导地位的大前提下乐于接受甚至着意培养民族村社中的非正式制度为基层治理服务，因此民族村社基层非正式制度的治理效能同样较强。如前述基佑村的 “理老调解制”，将寨老内化并引导其与现代治理模式相协调；在第二象限的B类组合中，国家治理授权较少，但地方非正式制度参与治理效能较强，这种组合意味着国家深度参与基层治理前提下，基层非正式制度仍然具有强效能，从理论上这种可能出现的几率不大，从实践调研中也未看到类似现象的出现；在第三象限C组织中， 地方政府授权程度低或者没有任何授权， 而寨老等非正式制度的治理影响力也较弱，反召村类似特征比较鲜明，传统寨老制度正随着寨老生命的衰老而逐渐失去影响力，政府顺应了这一自然进程；而在D类组合中，代表国家角色的基层政府授权较多，但同时地方非正式制度的治理效能也并不高，这种情况在屯州村表现为国家在传统村落公共事务治理上为寨老制留下了一定空间，但寨老制也仅在这一空间内发挥作用， 整体而言，在复合性运作机制下寨老已经不再具备传统时期的全方位影响力。吸纳型、互斥型、主导型与复合型成为A、B、C、D四类组合的模式特点。

在角色特征与结构特征基本稳定的前提下，多民族国家治理体系的建构不仅有赖于国家层面宏观制度机制的完善与成熟，而且必须认真对待民族村社基层治理体系的建构与发展。在此过程中，以何种方式面对乡土社会层面的治理转型，是各级治理主体都需要持续思考与应对的问题。

注释：

①本文基于传统寨老政治分析基层民族地区公共事务治理问题，在前期研究中发现，贵州省黔东南苗族侗族自治州传统寨老政治在此问题中表现较为突出与独特，为了研究这一现象，笔者组建团队一行于2018至2020三年间在贵州剑河县与镇远县进行了持续性调研，文章得到了两地政府的大力支持，在此特表示感谢。

②要说明的是不同村寨寨老参与治理的影响力和政府授权关系各不相同，这种比较基于的是相对比较关系而非绝对变量值，因此图中不设定具体数值。