对口支援三峡库区旅游产业发展困境与开发策略

汤玮健，贺云翱，赵 鹏，许秋媛

(1.江苏开放大学外国语学院，江苏 南京，210036；2.南京大学历史学院，江苏 南京，210023；3.南京大学文化与自然遗产研究所，江苏 南京，210023；4.南京大学城市规划设计研究院，江苏 南京，210023)

1992年3月17日，国务院发布《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》，明确提出以对口支援的形式，由全国19个省、市、自治区及中央相关部委按照“优势互补，互惠互利，长期合作，共同发展”的方针对三峡库区进行支援。对口支援三峡工程属于重大工程实施地区补偿性对口支援，包括从教育、科技、人才、管理、信息、资金等方面，对口支援三峡库区移民安置[1]。

对口支援是具有中国政治制度特色的一项重要政策[2]。目前对口支援研究主要包括产生和发展过程研究、模式研究以及在教育、医疗、基本公共服务等方面的实施效果、存在问题及建议的研究。钟开斌采取历史分析的方法，将对口支援政策产生和发展的全过程分为萌芽与铺垫(新中国成立至1979年)[3]、提出与成型(1979年至20世纪80年代末)、巩固与提高(20世纪90年代以来)三个阶段。赵明刚根据受援客体的不同，将对口支援模式分为边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援和重大工程对口支援三种政策模式[4]。李延成探讨了教育对口支援的背景和动因，介绍了近期对口支援的模式、方式和成就并着重探讨对口支援作为一种补充性教育制度的形成过程[5]。井鑫等人分析了医疗对口支援在政府和不同层级的医院之间暴露的问题并提出对策以提高支援效果[6]。花中东在对四川灾区的案例分析的基础上研究了我国对口支援政策在促进基本公共服务均等化方面的效应问题[7]。

相对教育、医疗等对口支援相关学术研究，对口支援产业发展的研究目前较为欠缺。本文从对口支援旅游产业角度概述对口支援三峡库区旅游产业发展现状，梳理各支援省市对口支援三峡库区旅游产业的措施，进而对三峡库区旅游产业困境进行剖析，提出在新时期对口支援旅游产业合作开发的重点策略，以期更好地发挥对口支援政策的作用。

一、对口支援三峡库区旅游产业发展概况

三峡库区主要指涉及水库淹没及工程建设的重庆市和湖北省的部分地区，西起重庆江津区，东到湖北宜昌(图1)。

图1 三峡库区研究范围图

在党中央、国务院的引领下，全国各地陆续开展支援三峡库区工作，在旅游产业方面，各支援省市对帮扶县(区)实施一系列的帮扶举措，如旅游协议及规划编制、旅游路线设计、旅游宣传营销、旅游人才培养、旅游基础设施建设等。

在旅游协议及规划编制方面，青岛市与湖北省宜昌市夷陵区签订《青岛市对口支援宜昌市夷陵区旅游发展协议》，帮助夷陵区将旅游产业发展为龙头产业。江苏省与湖北省秭归县签订《江苏省对口支援秭归县文化旅游产业发展战略合作框架协议》，促进秭归县文化旅游产业发展。江苏省科技厅从现代农业和旅游融合发展角度，为秭归县石柱小水果观光园基地建设进行科学规划。天津市与重庆市万州区签署《天津市进一步做好对口支援重庆市万州区合作框架协议》，建设包括文化旅游产业园、国际滑雪度假村在内的文化旅游项目。

在旅游路线设计方面，广东省组织多家旅游企业赴巫山考察，针对优势旅游资源小三峡、巫峡神女峰、巫山侏罗世界之家等，设计专项旅游路线，开发特色旅游产品，开拓广东旅游市场。江苏省开设南京至重庆万州、秭归、云阳的旅游专线，引导江苏游客前往万州、秭归、云阳游玩。在重庆万州举办的长江三峡推介会中，万州区与天津市、上海市、福建省等对口帮扶地区共商旅游线路产品及旅游合作，开通天津、上海等地直达万州的旅游线路。浙江省与涪陵举办旅游交流座谈会，共同制定旅游行程：“穿山”——参观大三线建设时期的地下工事，“入水”——体验世界首座水下博物馆。

在旅游宣传营销方面，青岛市与三峡库区夷陵区共同主办“青岛—夷陵旅游产品推介会”，青岛百余家旅行机构与夷陵区旅游部门达成组织客源、合作发展旅游产业的协议。江苏省积极与万州区、云阳县和秭归县开展旅游合作，多次组织江苏省内旅行社赴三峡库区考察，帮助库区包装宣传各项旅游产品，调动各地市旅行社积极性，争取每年至少组织5万游客到秭归旅游。天津市携手万州，在津举办第九届中国长江三峡旅游节推介会，组织天津国旅、途牛经典假期旅行社、三佳海洋国际旅行社等百余家旅行社参与。北京市在国际旅游博览会上为巴东县搭建展台，推介巴东旅游产品，利用报刊、网站等媒体大力宣传巴东旅游文化等。

在旅游人才培养方面，青岛市定期组织夷陵旅游相关人员到青岛学习、交流、考察，帮助夷陵培训旅游管理人才和一线服务技能人员。北京市将人才培训、干部挂职交流、专家短期支援等作为重点，对巴东旅游从业人员进行行业管理、业务技能、宣传促销等方面的培训。浙江省每年接收一批优秀的旅游相关人员到浙学习，使他们在发达地区和开放的环境中开阔视野，增长见识，学习先进的管理经验与经营模式。湖南省帮助开县旅游企业学习标准化服务，组织当地企业到湖南省学习考察。

在旅游基础设施建设方面，江苏省组织相关企业提供资金帮助云阳县建设旅游基础设施。北京市援助资金用于支持景区交通、游客中心、绿化、安防设施等，促进景区提档升级。温州市支持温州商会在涪陵开办旅游公司，与当地企业合作搭建旅游服务平台，方便广大游客到涪陵旅游。

在各省市的对口支援下，三峡库区积极培育旅游支柱产业，在规划指导、招商引资、景区开发、基础设施、宣传促销、行业管理、安全监察等方面取得了进步，库区旅游发展有了更好的发展基础，旅游接待人数(图2)、旅游收入(图3)逐年增加。

图2 近十年三峡库区部分地区旅游接待人数

图3 近十年三峡库区部分地区旅游综合收入

在全国对口支援三峡库区旅游产业的同时，三峡库区凭借自身突出的资源优势，旅游产业取得进步，旅游产品日益优化，提高了在国内外的知名度。目前“高峡出平湖”所产生的新的旅游资源以及交通设施逐步完善等因素，形成了伸延腹地、水陆相接的新产品组合线路。

但是，对口支援三峡库区旅游产业的重点放在旅游基础配套设施建设、旅游宣传营销和人才扶持等方面，在旅游资源开发、运营等方面较少涉足。目前三峡库区旅游发展依然处于起步阶段，以观光游为主，休闲旅游和度假旅游发展不成熟，文化挖掘不深入，尚未形成具有本地特色的旅游产品体系，旅游产业与其他产业的关联度不高，围绕旅游发展产业链条延伸不够丰富，产业功能尚未完全释放。对口支援三峡库区旅游产业发展进入瓶颈期，如何实现旅游产业的高效合作开发，是当前对口支援工作中所面临的现实问题。

二、对口支援三峡库区旅游产业困境剖析

1.双方旅游产业合作开发效率低

对口支援是一个非常特殊的领域，具有跨地域性，支援省市与三峡库区的各县区距离相隔遥远，彼此之间的地理条件、文化观念、风俗习惯、经济水平等差异甚大[8]。一方面，部分支援省市只从三峡库区各县区的市场半径出发认识其资源优势，导致产品开发特色不突出，出现同质化竞争。而且三峡库区的旅游资源分散在长江沿线的狭长地带，交通路况不发达，地形地貌复杂，支援省市难以快速高效地在三峡库区中开展项目合作。另一方面，从当前三峡库区旅游产业对口支援和合作开发的实践来看，支援省市与三峡库区各政府有关部门之间存在目标、意见和具体做法不协调的问题，双方工作进展步调不一致，严重影响了旅游产业的合作开发效率。

2.政策的不稳定性导致投资者不敢轻易投资

对口支援政策下的招商引资是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的有机结合，能够从知识流动、技术创新、创新绩效、创新环境等方面对区域创新能力产生影响，通过落地企业的发展与本地的创新要素精准整合，紧扣自身自然资源、人文历史、民俗风情、市场需求等禀赋特征，充分发挥本地的竞争优势，有效发挥对口支援的“造血”功能[9]。然而三峡库区二十几年的招商引资结果并不理想，政策的不稳定性是导致外地投资者不敢轻易投资的主要原因之一。相关政策在执行过程中受各方利益冲突、政策本身的传导机制等因素的影响，导致政策执行不到位、效率低下，而旅游产业开发投资周期长、见效慢，不确定程度高，尤其在旅游产业的发展初期，通常需要大量的资金投入，而收益却需要经历一段较长的时期，使得许多旅游企业在参与开发投资时迫于资金压力而有心无力。

3.旅游市场机制不健全

三峡库区自身自然文化资源禀赋丰厚，可是当地经济落后，无法独立将这些大自然的馈赠有效转化成具有竞争力的、能够促进当地经济社会快速发展的支柱性产业。招商引资，借助外部力量是大部分落后地区的第一选择，可是二十几年的招商引资并不理想，一方面大部分外部引入的企业都看中眼前利益，少有长远眼光，另一方面国有企业和非国有企业，当地企业与外来企业等不同市场主体之间的不协调性，这些问题在库区部分地区尤为突出。比如，库区中有些国有旅游企业和民营旅游企业之间存在利益冲突，一方面国营企业想统一开发，另一方面民营企业也想开发，双方产生矛盾和冲突，可能会造成旅游资源开发进程缓慢的情况。当地市场主体势单力薄，无力单独实现快速发展，外部企业实力雄厚但大多偏重眼前利益，真心开发旅游资源的很少，往往把当地核心精品旅游资源“圈而不投，圈而不建，圈而少投，圈而慢投”，或是等待观望、向政府要资金项目等，反而阻碍了当地旅游产业的发展。

4.旅游产品同质化竞争激烈

文化是培植旅游经济核心竞争力的关键，在旅游资源走过普遍开发阶段之后，文化成为旅游产业深入发展的重要驱动力。三峡库区文化资源丰富，但是目前的旅游开发中，没有对三峡库区文化资源展开逐帧分类引导，三峡库区各个县、区、镇、村，大多山水相近、文化同源，民间习俗、村落建筑、思想文化都较为相近，导致三峡库区旅游产品同质化现象严重，各景区之间的差异不明显，存在旅游资源组合缺乏吸引力、观赏性差等问题。因此，在后续的旅游产业开发过程中，如果三峡库区的各个县区不能合理找准定位，形成产业化和特色化旅游发展品牌和旅游优势产业，就会因地区间资源和开发模式的同质化，进一步加剧旅游产品竞争的同质化风险(表1)。

表1 三峡库区部分区县同旅游类型一览表

5.宣传推广不到位

三峡库区旅游缺乏高质量、高品位的旅游营销策略，在激烈竞争的旅游市场上，三峡库区的知名度并不高，无论是在传统媒体还是在互联网上宣传均不够，未形成区域性旅游品牌。以目前的发展情况来看，湖北省内游客依然占据着三峡库区旅游客源市场的主要部分，其中尤以武汉城市圈、江汉平原等湖北省中东部地区的游客居多，在京津冀、珠三角和长三角等经济发达区域影响力有限，海外市场更为弱小。支援省市对三峡库区的旅游资源了解并不深入，而库区各景点在宣传上各自为战、未能形成合力，宣传手段简单、科技含量较低，使有限的资金没有发挥最佳的效益。“政府主导，企业参与，市场运作”的宣传机制尚未形成，造成宣传促销存在资金缺乏、力度不大、科技含量不高、手段单一、覆盖面不广的问题。

三、对口支援三峡库区旅游产业合作开发策略

各省市对口支援三峡库区旅游产业合作开发模式仍以单方向输血模式为主，且旅游资源开发和旅游产业发展的形式都相对单一，亟须高效的针对性举措加以改善。针对三峡库区的旅游产业现状，支援省市应注重增强三峡库区各县区的“造血功能”，依托三峡库区的特色资源，最大程度发挥对口支援的作用，实现旅游产业跨越式发展。

1.成立合作开发协调机构，建立常态化机制

针对对口支援三峡库区旅游产业合作开发，成立相应的协调机构，就旅游产业合作开发过程中的战略制定、政策执行、审批监管、合作交流、联合营销等相关事宜及时沟通，直接协商。机构职能主要有以下几个方面：一是制定与完善三峡库区旅游产业开发战略、规划与具体措施；二是促进支援省市与被支援县区相关旅游产业的合作与交流；三是强化对三峡库区各县区旅游产品的宣传和特色旅游商品的推介；四是为双方合作企业提供优质的发展和竞争环境；五是对双方合作中争端的解决与协调。设立专门的机构能够提高两地之间旅游企业的沟通交流的频次和深度，提高双边旅游产业合作效率，积极促成双方或多方企业的联姻，实现两地之间交流合作的常态化。

2.完善政策支持，保障政策精准落地的长期性

建立旅游产业合作开发的制度法规，克服政策文件的随意性和不稳定性弊端，有助于形成长效的旅游产业合作开发良性生态，从源头上防范政策在执行过程中出现干扰市场、破坏市场、打击投资者信心等“乱为”行为的发生。一是将长期引进旅游投资的政策制度化，完善招商引资的法律法规体系建设，在有法可循、有法可依的条件下不断营造公平、公正和公开的投资经营环境[10]；二是进一步规范当地的旅游投资配套服务制度，强化服务意识，突出市场导向，转变政府参与旅游产业合作开发的角色，从直接的参与者向制度维护者、服务提供者和环境优化者的角色转变；三是增强对相关法规制度的执行力，通过提高行政执法队伍的素质等方式真正实现有规必依和依规行事，更好地保护企业家的权益，创造更好的、公平的环境。加快研制和出台对口支援三峡库区旅游产业开发政府专项补贴资金、税收优惠以及融资优惠等方面的制度保障措施，激发投资热情。

3.优化市场环境，协调不同市场主体的发展工作

政府应做到“不缺位”“不越位”，做好本职工作，发挥宏观调控作用，担负起政府自身的责任[11]。在逐渐做大做强当地旅游产业的同时，政府应减少对旅游产业扶持和开发的直接干预，为境内所有企业营造更为平等的竞争平台，实现不同所有制、不同地区企业的公平竞争和自由进出。一是大力整顿旅游市场秩序，完善旅游信用制度；二是加大对基础设施的投入力度，积极改善与旅游相配套的邮电通信、住宿、餐饮、娱乐、购物等方面的设施以及重点旅游城市机场的建设及扩容，形成旅游各要素配套发展的良性循环；三是加强当地政务系统建设，简化审批手续，改善工作作风，提高工作效率；四是重视社会人文环境的建设，如人居环境、社会服务环境建设。此外，政府还应该充分发挥其在整体性、区域性旅游产品宣传促销方面的职能，培育新兴市场。

4.强化区域协作，加快旅游产业及产品结构升级

破解同质化竞争问题是确保三峡库区旅游产业长期健康发展的重要举措，通过采取强化区域协作和加快旅游产业及产品升级的方式，可以有效缓解三峡库区旅游产业同质化竞争的风险。

一方面是加强区域协作，在旅游资源的开发和旅游产业的发展过程中，三峡库区要加强与周边地区的协作，通过彼此间的对话、协商等形式，就旅游资源的开发及旅游产业的发展规划等问题进行充分安排，尽量避免旅游产业、产品内容的高度趋同，通过彼此间协作分工，争取形成一市特色、一区品色的差异化合作模式。

另一方面是加快旅游产业和产品结构的升级工作。通过加强与相关旅游产业研究院所的合作，创新型旅游专业人才的引进等方式，加快推进旅游创新，促进产业结构调整优化与升级，促使旅游产业转型与提质，使旅游业由粗放型向集约型、由数量扩张型向质量效益型、由观光旅游型向观光、度假和专项旅游并重型转变，拓宽市场，分散风险，提升旅游产业竞争力与风险抵御能力。一是依托支援省市当地雄厚的高校和科研院所实力，组织一批历史、文化、民俗等方面的专家学者，对三峡库区的文化旅游资源进行全面调查和深度挖掘，在此基础上，集聚文创、旅游等相关方面的产业人才，对三峡库区的文化资源进行整理、编排和创新，从而将文化资源转化成具有当地特色的文化旅游产品和文创旅游商品。二是加强对三峡库区本地特色手工艺术、特色文艺、传统饮食生产与开发的补贴与支持力度，通过统一标准、深度加工、提高质量等方式，形成独具特色的文化旅游商品生产和加工链条。三是积极利用支援省市在旅游市场宣传、策划、举办旅游活动等方面的经验为三峡库区提供建设性意见和积极协助。

5.加大宣传投入力度，提高宣传成效

对外宣传报道不足造成三峡库区旅游业国内外影响力提升受限，且客源市场规模难以进一步显著扩大。在促进三峡库区旅游宣传方面，可以采取以下三种方式：

一是以合作促宣传。三峡库区通过设立专项奖励资金、增加政策优惠力度以及景区和商品收入提成等方式，与支援省市旅行社等企业建立合作关系，由旅行社向游客优先推介三峡库区旅游产品，提高旅游宣传工作的精准性和有效性。

二是以产品促宣传。在支援省市丰富的文创、艺术与传媒资源的对口支持下，三峡库区要进一步加强对当地文化旅游资源的挖掘和开发，充分发挥地域风俗优势和民族文化优势，将当地的传统节日活动、传统工艺制作过程、传统民歌民谣以及传统文艺舞蹈等以电子影像(参考如《又见敦煌》《庐山恋》《安塞腰鼓》等)形式进行包装推行，从而提升三峡库区的知名度。

三是以节庆促宣传。三峡库区可与支援省市相关部门达成协议，在每年重大旅游节庆期间，由支援省市负责邀请和组织有关媒体、记者及其他文宣工作人员到三峡库区进行实地调研采访，做专题报道，三峡库区方面负责落实好相关赴库区人员的接待工作，以此解决三峡库区旅游产品在国内外知名度相对有限的难题。

四、结论与展望

总体来看，当前三峡库区旅游产业的发展尚处于初级阶段，发展模式上处于依靠对口支援单位进行帮扶的单方向输血模式，存在诸多发展困境。因此，在吸收、借鉴国内外先进经验的基础上，本文提出针对性的策略，包括建立对口支援双方合作开发机制，成立合作开发协调机构，强化保障意识，优化政策与市场投资环境，完善旅游市场机制；同时，加强三峡库区内各县区的合作，以协作分工代替同质化竞争，加快本地特色旅游产业产品升级，提升三峡库区的旅游竞争力；在此基础上强化旅游产业对外宣传力度，扩展旅游产业宣传范围，推动三峡库区旅游业提质增效转型升级，实现高质量发展。