在党的领导下保障党员权利

程同顺 刘佳

提 要：坚持和加强党的全面领导，必须以充分发扬党内民主和保障党员权利为基础；发扬党内民主和保障党员权利，也必须以坚持党的全面领导为原则。新修订的《中国共产党党员权利保障条例》明确把“坚持党的领导”作为修订的目标之一，更加详细地规定了党员的各项权利，对于党员权利的保障措施更加坚强有力，对于职责任务和责任追究也制定了更具可操作性的规定。

在中国共产党的领导下，中国实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。进入新的发展阶段，面对两个大局，如何抓住机遇和应对挑战是对党的现实考验，也对党建工作提出了更高要求。正如习近平总书记所说：“党员是党的肌体的细胞。党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现，党的执政使命要靠千千万万党员卓有成效的工作来完成，党要管党、从严治党必须落实到党员队伍的管理中去。”①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第351 页。一方面，党员之于政党，正如细胞之于肌体，党员工作的积极性与先进性直接关系到党组织的活力与健康，关系到执政党的生命力与战斗力，党员权利的行使是党组织得以焕发新生的重要动力；另一方面，党员权利的实现依赖于党的正确领导，有效且受到约束的权利才能保证党内民主得以在正常轨道上行驶。2020年12月新修订颁布的《中国共产党党员权利保障条例》为党员行使民主权利提供了制度性的保障，而今世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局的新情况，对发扬党内民主和保障党员权利提出了新的、更高的要求，如何正当行使党员权利、激发党员积极性成为规范党内生活以应对复杂新形势的重要课题。

一、正确把握党员权利的重要内涵

权利一词衍生于古希腊时期的正义（jus）理念，由正义引申出的自由、平等、公正，是权利内容的主要来源。近代西方政治思想家对广泛意义上的人权与公民权利的阐发，奠基了对实体权利的追求。马克思则从现实的土壤进一步丰富发展了权利的内涵，历史唯物主义使权利的产生根植于特定的社会历史条件，由此导向了党员权利同公民权利的差别，以及党员权利的保障与党组织的领导密不可分；辩证法则使权利与义务蕴含于对立统一关系之中。此外，权利是民主追求的应有之义，党员权利深深地植根于党内民主的要求，党内民主的良好运转也离不开党员权利正常行使这一条件。我们可以从以下三个方面正确把握党员权利。

第一，党员权利与公民权利有区别。从权利性质上看，党员权利和公民权利皆属于政治权利的范畴。“这种权利的内容就是参加共同体，确切地说，就是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由的范畴。”①《马克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009 年版，第39 页。公民享有国家事务参与、管理的权利；党员也享有在党组织内部参与民主生活的权利，对政治事务的讨论也都具有公共性的特征。深究二者权利来源、权利主体的差异，就会发现权利保障形式存在差异。

从权利来源上看，公民权利源于宪法的规定。宪法是国家的根本法，以宪法为根本的法律体系与整套相应机制无不确认和保障着公民权利。党员权利源于党章的规定，对党员权利的保护也是经由党组织所建立的机制来保障的。

从权利主体上看，公民权利与公民身份密不可分，公民身份是由国家这一政治共同体赋予的、不同于理性思考而产生的选择，现代国家中的公民多由出生所带来的法律确认而具有合法性，是一种自然身份。而政党存在于国家之中，代表着特定的阶级或阶层，是为将该阶级或阶层的政治主张和利益上升为国家意志而尝试参与和掌握政权的政治组织。作为一种政治组织，是否成为中国共产党的党员是在符合一定年龄、国籍等条件下，个人政治思想和行为与组织考察确认的双向选择后的结果，党员在加入政党之前必须是经过深思熟虑的理性认同的抉择。基于此，党组织之中的个体要服从于党的领导。由权利来源和权利主体的不同，决定了党员必须服从于党的领导，同时党组织也是党员权利保障的坚强后盾。

第二，党员权利与党员义务的统一。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”②《马克思恩格斯选集》（第三卷），北京：人民出版社，2012 年版，第172 页。权利与义务本质上的同一性决定了二者不能分割。权利的享有必定包含着义务的履行，只讲权利不讲义务，权利就有被任意侵犯与剥夺的危险；只讲义务而不讲权利，义务的履行也终将会流于形式。对于中国共产党党员来说，党员的义务与权利都是由党章所规定的，二者不可偏废。

一方面，根据党章规定，作为一名中国共产党党员，行使权力必须以履行义务、担当责任、遵守纪律为前提。这种义务先行于权利的逻辑是由党的性质、宗旨与领导地位所决定的：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”①《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017 年版，第1 页。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。中国共产党所具有的、广泛的代表性要求党员必须先符合这一条件，在履行相应义务的基础上才具备入党的资格。另一方面，中国共产党的执政地位是历史和人民的选择，中国共产党的宗旨在于全心全意为人民服务，在执政后也不忘初心和牢记使命。面对公共利益与公权力，党员必须将维护广大劳动人民的权利与根本利益放在首位，勇于担起身为党员所应承担的责任与使命，在遵守宪法、法律以及党章、纪律前提下行使权利。

第三，党员权利是党内民主的基础。民主是现代政党组织追求的重要价值之一，也是当代政治生活得以有效运转的方式。对于民主而言，权利是民主理念的核心价值所在，民主的运行以权利的实现为条件。党内民主与党员权利的关系也派生于民主与权利的关系，党内民主中的批评建议权、参与权等多项党员权利，正是基于党员权利的行使。党员权利使党内民主被赋予了实质性的内容，而非流于形式。

党章规定了党员的各项权利，大体包括知情权、参与权、选举权、监督权四个方面。畅通党员对党内事务的知情与表达，允许党员在遵循党中央的基本路线、基本纲领、基本经验以及党的纪律的条件下，平等地发表不同观点，平等地参加选举和决策，践行民主集中制的根本组织制度与领导制度；党员之间自发地进行民主监督，纠正与革除党内存在的错误与弊病等。党章对党员权利的规定可以加深党员对党的认同与团结，提升党员参与热情，让党内生活充满活力。“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”②《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018 年版，第430 页。党内民主与党员权利互为目的与手段，拓宽党内民主渠道有助于激发党员参与处理党政事务的积极性，党员权利的行使营造了党内活泼有序的民主氛围，二者的共同作用有助于提升党的凝聚力与战斗力。因此，保障党员民主权利是实现党内民主的内在要求，也是党焕发生机活力的重要源泉。

二、正确认识党的领导与党员权利的关系

落实党章规定的党员权利，完善保障措施，压实党组织、领导干部的职责任务，保障党员正确行使权利，对于充分体现党的领导制度优势，发挥党员主体作用具有重要的意义。同时，党员的权利来源与权利主体特征，都要求党组织应为党员提供系统性的权利保障。在对党员权利行使的刚性制度约束下，还要党员发扬探索进取的精神，鼓励党员积极有为，从而将党的权威领导与党内民主结合起来，“努力在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”③《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018 年版，第420 页。。

第一，坚持党的领导与保障党员权利互促共进。坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，是党员在行使权利时的基本准则和底线要求。在坚定“两个维护”的前提下，党的全面领导才能得以充分实现，党员权利才能得到坚实保障。具体而言，党员要服从党的领导，就是要坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，党员在行使权利时，尤其是在讨论党的政策和理论问题时，必须严格遵循党的政治纪律。同时，党员要坚持不懈用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想武装自己，提升自身素质，以较高的政治素养和专业能力行使党员权利，为党建言献策。

中国共产党是按照民主集中制的原则建立起来的，严密的组织体系与严明的纪律是其他国家政党难以比拟的。党的领导为党员权利的行使指引了方向，也规定了红线。任何权利的行使都不是无条件的，任何自由都是有限度的。近年来，西方国家政党呈现出混乱与衰落的趋向，政党意识形态出现极化现象，主流政党逐渐呈现民粹化特征，实际上反映了其党内秩序的松散与领导力的不足，而政党代表性与回应性缺位进一步弱化了这些政党的影响力与权威。我们一定要以此为鉴戒，避免组织涣散、党纪松弛，要坚决加强组织建设，严明组织纪律，坚持党的领导与党内民主实践的内在统一。

第二，党组织应该为保障党员权利提供保障。一方面，党组织要采取积极行动和措施才能保障党员权利，党员知情权、参与权、监督权的行使，需要党组织主动创造相应的条件。如：党组织应当按照规定确定党务公开的内容、方式和范围，应当告知党员相应的会议情况，为党员提供学习、培训的机会，通过加大宣传激发党员的权利自觉意识，规范党员行使权利的方式等。总之，党组织要发挥积极作用，采取具体措施，将党员权利的保障纳入日常工作的议程中来。另一方面，对党员权利的保障还需要预防和限制对党员权利的侵犯。尽管根据党章以及2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，党组织必须要尊重党员的主体地位，对保护党员权利起支配性作用，党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的基本权利。但由于党组织或党内上下级权力地位的差异，一旦缺乏有效的监督措施与相应的配套制度，个别领导所拥有的权力可能存在膨胀与滥用的风险，导致对其他党员权利的侵犯。因此，基于党员个体权利的脆弱性，必须要建立完善的权利保障体系，为党员提供救济申诉的机会，同时要在制度上明确权利保障的责任主体、责任内容以及责任追究，将权力关进制度的笼子。

另外，纪律和制度的刚性约束虽然会严肃党内生活，为党员权利带来切实保障，但党内民主的真正实现还需要一定的宽松、容错环境。只有负向惩处而缺乏正向激励，可能就会抹杀开拓创新的积极性，要将导致错误结果的失误、过失以及试错行为同明知故犯的违纪行为区分开来，鼓励党员积极投身于党的建设与党的事业之中，营造严肃活泼的政治局面。

三、新时代如何保障党员权利

2020年12月新修订的《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《条例》），是在2004年颁布的《条例》基础上修订的；而2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，是在1995年颁布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》的基础上修订而成。《条例》颁布施行的十几年来，中国共产党已经召开了3次全国代表大会，也经历了3次对党章的修订。3次党章的修订见证了时代的变革，当前中国已经进入了中国特色社会主义新时代，党的建设也走向了新的阶段。党的十八大以来，党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，着力解决一些地方和部门党的领导弱化和管党治党“宽松软”等问题，为党和国家各项事业发展提供了坚强政治保证。进入中国特色社会主义新时代以来，党的建设呈现出前所未有的新特点，我们在强调全面加强党的领导和全面从严治党的同时，也高度重视党内民主建设和党员权利保障，2020年12月《条例》的修订，明确了坚持党的领导与保障党员权利的关系，为进一步保障党内民主和党员权利提供了更具可操作性的规定。

（一）明确坚持党的领导与保障党员权利的关系

保障党员权利和坚持党的领导都是新时代党的建设的重要内容，二者互促共进，并行不悖。一方面，只有保障党员权利，才能使党组织更有生机活力，才能使党的领导更加坚强有力；另一方面，只有坚持党的领导，加强党的建设，完善党内法规，才能保障党和国家事业发展的正确方向，才能把党员权利落在实处。

因此，《条例》在第一章第一条就开宗明义地说明了坚持党的领导与保障党员权利的关系：“为了坚持党的领导，加强党的建设，发扬党内民主，保障党员权利，增强党的生机活力，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”①《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第3页。也就是说，《条例》的修订与党的十九大提出的坚持和加强党的全面领导的时代要求高度吻合，既体现了新时代的新要求，又准确地反映了坚持党的领导与保障党员权利的根本关系。为此，《条例》还把党员权利保障纳入党建的内容，规定党组织要“强化管党治党政治责任，将党员权利保障融入新时代党的建设”，“党员应当增强党的观念和主体意识，将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任”。②《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第4 页。

明确坚持党的领导与保障党员权利的关系需要做到两个方面。一方面，强化党员对党的忠诚以及作为党员的身份意识，加强对党员的思想政治教育，使党员牢记自己作为一名共产党员的身份，拥护党的领导，自觉践行对党的政治义务和政治责任，使广大党员充分认识到，党的领导是党员权利的保障，只有在党的领导下才能充分保障每个党员的权利；另一方面，教育广大党员和各级党组织深刻认识到保障党员权利对于加强党的建设和发扬党内民主的重要意义，各级党组织应认真学习党员权利保障条例，为党员充分行使党内权利提供必要的保障和支持。

（二）详细规定党员权利的具体内容

明确党员权利是保障党员权利的基础，而明确党员权利不是泛泛而论，必须详细分类明确规定其具体内容。改革开放以来，党章和相关党内法规与时俱进，不断修改，逐步明确规范党员的各项具体权利，2020年12月新修订的《条例》进一步分门别类地明确列举了党员各项权利的具体内容。

例如：《条例》把一般意义上党员的知情权、选举权、参与权和监督权，明确细化为党内的13项权利：知情权、接受教育培训权、党内讨论权、建议和倡议权、党监督权、提出罢免撤换要求权、表决权、选举权和被选举权、申辩权、提出不同意见权、请求权、申诉权和控告权。在第二章从第六到第十九条，除第六条规定预备党员不能行使的3项权利和要求党员行使权利时不得侵犯其他党员权利外，其余13条都是对党员权利的明确而详细的规定。

与2004年《条例》比较而言，新《条例》中相应的规定多达14条，除第六条是总体规定外，其余13条都是对党员13项权利具体内容的详细而具体的规定，而2004年《条例》中仅有8条。

《条例》修订完善与细化了党员权利内容，要让全党对党员权利有深刻和全面的认识，就务必要做好宣传工作。首先，充分利用好党员教育培训、党内会议、党报党刊等党内重要宣传教育渠道，开展对党章和《条例》的集中学习，加大力度宣传更新后的党员权利内容，让党员将党的领导与权利意识内化于心，外化于行。其次，创新宣传方式，注重占据新媒体的宣传领地，运用好“学习强国”平台、“今日头条”等互联网媒体平台，将权利内容以生动、贴近生活的形式展现出来，在碎片化讨论阅读中将权利意识融入每个党员的学习工作中。最后，注重对党员权利保障的国际传播，让世界见证中国共产党在党员权利保障方面的重要成就，光大中国共产党为世界政党建设提供的正确经验，提升中国共产党在国际政党舞台上的形象，让党员充满自豪感，坚定对党的领导的自信。

（三）强化党员权利保障的措施

明确了党员权利的具体内容之后，重点是强化保障党员权利的具体措施。保障党员权利的具体措施，要做到坚强有力，最重要的是要有明确的程序规范以及可操作性。

为了保障党员的具体权利，《条例》第三章“保障措施”用了非常长的篇幅来进行规定和说明，达到了20条之多。相较于2004年《条例》的15条来说，主要变化有：增加了党务公开的要求，规定“党组织应当按照规定确定党务公开的内容、方式和范围，保障党员及时了解党内事务”①《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第9页。。对党员教育培训提出了详细具体的要求，规定“党组织应该按照规定、有计划地对党员进行教育和培训，深入开展党的创新理论教育，加强党性教育和理想信念教育，注重了解和掌握党员的学习需求，创新教育培训方式，有针对性地开展政策、科技、管理、法规等培训，保证党员接受教育培训的学时和质量”②《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第9-10页。。建立健全联系制度，“党组织应当健全党代表大会代表联系党员制度，支持和保障党代表大会代表加强与基层党员的联系，了解和反映党员意见和建议，听取党员对其履职的意见”；同时，领导干部也应当执行联系党员制度。③参见《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第11页。

另外，根据党的十九大后党章的修改和相关法规的变化，对于党员留置和逮捕中权利的中止和恢复，在巡视巡察和检查督查中应当保障党员反映意见的权利，进行了相应的规定。④参见《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第12 页。根据改革发展的需要，《条例》提出党组织也应当建立健全激励机制，“把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”⑤《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第13-14 页。。

在对党员权利作出详细规定的条件下，不让《条例》被束之高阁的关键在于落实。根据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，在权利保障的实施程序中要界定责任主体、区分违规行为，从而确保执行结果。⑥参见《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，北京：人民出版社，2019 年版，第29-30 页。一方面，明确执行过程中各级党委党组部门的责任。地方党委（党组）部门在执行中负有主体责任，在推进权利保障的系统性工作中参与到各个环节之中；党委办公厅要对党员权利保障工作做到系统全面部署，统筹协调，帮助地方党委在执行过程中扫清障碍，为党员权利的实现畅通渠道；党的纪律检查部门、党委职能部门以及巡视督查部门也要肩负起监督责任，督促党员权利的实现。另一方面，在明确权责、规范执行的前提下，也要相应党委（党组）具备执行的灵活度，避免一刀切的工作方式，在坚持党的领导、制度规范的轨道内，为有理想、有担当的党员开创一定的宽容环境，甄别犯错行为性质，鼓励激发党员先锋发挥模范作用，为有为党员提供权利保障的坚实后盾。

（四）严格相应的责任追究制度

党员权利的保障，还必须要有对党员权利受到侵犯时进行保护、纠正和对加害者进行惩罚的途径和措施。对于侵犯党员权利或者对党员正常行使权利进行打击报复的党组织和领导干部，要有相应的责任追究和惩罚制度，否则，保障党员权利就是一句空话。同时，对于为了一己私利进行诬告陷害等滥用党员权利的党员，也要进行相应的责任追究。

《条例》第四章对于职责任务和责任追究的篇幅由7条增加到了10条，并且对于党组织和领导干部侵犯党员权利的具体情形，以及党员不正确行使权利的情形都进行了分门别类的列举。第四十五条关于党组织和领导干部侵犯党员权利的情形，明确列举了8项，分类清晰科学，辨识度高，可操作性强。这是2004年《条例》基本没有涉及的内容。

第四十六条关于党员不正确行使权利的情形，是2004年《条例》完全没有涉及的全新内容，也明确列举了5项。这个增补是非常有益和必要的，是为了在保障党员权利的同时，防止某些党员为了自己的私利而滥用权利，如：“公开发表违背党的理论路线方针政策和党中央重大决策部署的观点和意见”；“不按照组织原则和程序进行批评、揭发、检举、控告以及提出处理、处分、罢免、撤换要求，或者随意扩散、传播”；“制作、发布、传播违反党的纪律或者法律法规规定的网络信息或者其他信息”；“捏造事实、伪造材料诬告陷害”，以及“其他不正确行使党员权利的行为”。①《中国共产党党员权利保障条例》，北京：人民出版社，2021 年版，第19 页。

严格问责与追责落实是保障权利的重要举措。一是在问责内容方面，以党章为根本遵循，以《条例》为重要依据，详细对照第四十五条、第四十六条具体侵权行为、违规行为进行追究；二是在问责对象方面，既要追究党员个人层面的权利滥用，也要做好对党组织和领导干部的监督，做到既要压实领导责任，又要保证党员权利不受侵犯；三是在追责落实方面，党的巡视督查部门、上级领导部门、纪委监察部门必须给予充分重视，贯彻与党员、基层党组织的联系沟通渠道，抵制不法权威的威胁；四是要将追责常态化，持续从制度建设上突破权利实现与权力滥用的冲突困境。权利侵犯行为往往与权力越界行为是密不可分的，要想从根本上铲除对党员权利侵犯的威胁，就要在党内秩序有序运转的轨道上消除不法侵权行为和违反《条例》行为，不断协调完善和落实党员权利保障与纪律处分的相关规定。

总之，2020年12月新修订的《中国共产党党员权利保障条例》，是适应中国特色社会主义新时代坚持和加强党的全面领导的要求下，与时俱进地发展党内民主和保障党员权利的重要党内法规，是中国共产党推进党内法规建设法治化和制度化建设的又一个具体体现，是党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的重要成果。这一重要成果必将推动新时代党内民主建设达到新水平。