改革试点授权下开发区管理创新比较——以长三角四省（市）为例

孙月阳，马超峰

（1.安徽省发展和改革委员会，安徽 合肥 230001；2.南京林业大学 人文社会科学学院，江苏 南京 210037）

中国的改革经历了演化主义、实验主义到设计主义的转变，面向经济功能区的政策多属实验主义，如国家级新区（1992）、中国自由贸易试验区（2013）等，开发区成为地方经济增长的引擎。近年来，先进开发区由于灵活的体制和高行政效率已获多项改革试点授权，成为遥遥领先的政策叠加区。在区域一体化进程中，对开发区政策进行比较，有助于构建开发区政策设计的框架，分析发达地区的政策转化特点，为欠发达地区创新管理、激发经济活力提供借鉴。

一、文献综述

对促进开发区发展的模式及政策，现有文献关注的领域有：发展演化、管理体制、区位与规划、基础设施、税收优惠、土地政策、平台服务等。张艳认为，经济技术开发区和高新技术产业开发区的政策原型分别为出口加工区和科技园区。张汉林和盖新哲认为，海关特殊监管区演化自出口监管仓库，多年名列“中国城市最具竞争力开发区”榜首的苏州工业园已经历关注规划布局的一次创业、内涵式发展的二次创业、转型城市新区的三次创业三个阶段。王缉慈和朱凯认为开发区分政府主导和市场主导两种模式，前者如中国台湾的新竹工业园、日本的筑波产业园等，后者如美国和欧洲公司化运行的开发区。

我国的开发区通常依托一定的行政组织，如规划建设领导小组、管委会等，中外合作开发区甚至由两国副总理担任理事会主席。曾铁城和胡品平认为，根据开发区获得授权的大小，可以分为基本无授权、部分授权、完全授权、政区合一四种管理模式，其中，政区合一模式能带来经济功能区与行政区的双赢，但不容易保持精简高效，会产生体制复归。陈建军和梁佳认为，部分开发区为跨区域合作的联合开发区，由于涉及资源要素交换和区域利益分配，通常有三层金字塔的管理结构，并对合作方的政策义务、股权分配、税收分配进行约定。周伟林等认为，出于降低开发成本的考虑，开发区通常选址于城市边缘或广袤农村之中，这就需要机场、海港、道路等密集的基础设施投入。同时，开发区在规划中会尽可能实现研发、产业、居住、商服均衡，即产城融合。税收优惠是招商引资和鼓励企业创新的重要手段。张琳等认为，开发区扩区一般通过合并周边乡镇实现，供地政策经历了行政划拨、协议出让、招拍挂、租让结合等阶段。园区通过服务公司提供专门化的环境、后勤、技术、环保、安全、教育培训等服务。

经过四十多年发展，各地开发区已进入功能成熟阶段，已有研究主要是案例归集和模式总结，未能将开发区政策置于国家改革试点授权的大背景下，缺少提升开发区竞争力的政策设计框架。本研究建立了政策比较框架，对长三角开发区进行研究，为欠发达地区开发区管理创新提供参考。

二、研究方法

本文将开发区管理成果与可能存在的影响因素作为比较要素，建立如图1所示的比较框架。

图1 政策比较框架

首先，对基本格局、财务绩效进行描述统计，反映各省开发区发展成果差异。其次，对过程变量即管理模式进行比较，按从外而内、自上而下的政策设计顺序，分合作共建、管理体制、授权与政策、规划运营四个层面，其中，由于授权与政策最能体现各省政策转化和设计能力，将对其采用内容分析法重点分析，涉及开发区的改革试点授权和省、市、县级相关政策文本，通过NVIVO11软件实施三级编码，由开放式编码形成概念，进而整合成范畴和理论，分析沪苏浙皖相关政策差异。

本文选取案例为新加坡裕廊工业园和沪苏浙皖具有代表性的各类开发区，覆盖经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区，具体见表1所列。加入新加坡案例的目的是树立国际化标杆。资料来源为政府部门网站、文献、统计年鉴，政策文件收集自北大法宝数据库。

表1 开发区案例选择

三、实证研究

（一）基本格局

反映开发区发展格局主要指标数据见表2所列。上海开发区起步早、规模大，苏浙开发区运行时间和规模相当，海关特殊监管区多。安徽开发区数量、面积均占长三角地区34%左右，但国家级开发区数量和面积仅占17%与12%，平均运行时间是长三角地区的89%，其中，海关特殊监管区为4个，仅占长三角地区的10%，经济外向性不足。

表2 长三角各省市开发区主要指标比较

（二）绩效指标

各开发区的绩效指标见表3所列，综合这些数据，可将开发区分五类：一是模式扩张型，包括裕廊工业园、张江高新技术开发区，通过管理模式扩张增加园区面积，提高单位面积营业收入和税收，运营公司的租赁收入是衡量其绩效的主要指标；二是规模型，包括苏州工业园、苏州高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区，园区面积较大，达到2～4万公顷，创收能力较强；三是成熟型，包括松江经济技术开发区、萧山经济技术开发区、合肥高新技术产业开发区、蚌埠高新技术产业开发区，于20世纪90年代建立，虽面积不大，但园区收入稳定；四是高速成长型，包括湖州莫干山高新技术产业开发区、苏滁现代产业园，营业收入不高，但有较高增长潜力；五是保税区，其面积低于一般开发区，为200～1000公顷，包括规模较大和收入较高的外高桥保税区和规模较小、收入较低的苏州高新技术开发区综合保税区、宁波保税区、合肥综合保税区、芜湖综合保税区。基于绩效指标的分类有利于在管理模式分析中找到各维度的优秀开发区，明确标杆。

表3 各开发区绩效指标数据

续表3

（三）管理模式

1.合作共建

合作共建已成为开发区规划建设的重要战略。对后进开发区来说，可以与先进地区建立协议关系，进行组织重构、流程再造、重新定位招商目标，以开发区为“中介”，引进管理模式、切入产业链，增加当地就业岗位。对先进开发区来说，通过模式扩张能实现跨国或跨地区公司扩张，获取开发运营收益、利用廉价要素、占领当地市场。

苏州工业园是跨国合作最成功范例之一；苏滁开发区是该模式的复制，属跨省合作；张江高新技术开发区实施市内点状扩张模式，从“一区一园”到“一区多园”；宁波保税区为市区县合作，共建宁波象保合作区。

合作成功的要素可分三个层面：在行政架构上，苏州工业园建立了三层架构，副总理级的联合协调委员会监控园区发展和管理软件学习，市长和裕廊集团公司主席的联合工作委员会负责项目和预算管理，行政和技术人员组成的软件办公室负责日常运营。省际合作中新苏滁现代产业园利用的是省际公共合作平台，如长三角一体化发展领导小组、长三角峰会等，在公共合作平台的协调下，建立市际合作和企业间合作关系。在利益分配上，需理顺行政关系，明确初始投资责任，约定GDP统计考核分成、税收留成、土地收益分成，还需依托一家开发运营公司建立股权合作关系。在合作内容上，需学习相关管理软件，包括投资激励政策、公司注册管理、城镇规划、营建控制、环境保护、劳动力管理等。跨省合作的苏滁模式则将规划、招商、基建、服务软件作为学习内容，通过经贸投促活动、签署合作备忘录等引进科研、制造、金融、教育机构，提升产业链位势。

2.管理体制

开发区管理体制创新的实质是防范体制惯性，专注开发、招商、运营，避免机构膨胀。管理运营主体、片区组成、政府部门数量、财政与土地等要素单列是反映开发区体制有效性的重要方面，见表4所列。

表4 管理体制比较

续表4

从管理运营主体看，大部分为“管委会+开发运营企业”的政企合作模式。保税区和新建开发区为政府运营，但先进开发区已实现政企分离。2000年，裕廊工业园实现政企分离，原属新加坡贸易工业局的裕廊管理局改组为独立运营公司，按企业运行方式负责建设与出租工业厂房，提供物业服务，其关注的绩效指标为供租面积、租赁率、租赁收入、非租赁收入等，没有地区生产总值、税收等指标。2018年，上海推进科技创新中心建设办公室（上海科创办）作为上海市政府派出机构，整合了科学中心办公室、张江管委会、高科技园区管委会、自贸试验区张江管理局的功能，统筹上海科创中心建设，成为一个面向全市的政策供给者。

从片区构成看，随着园区及周边低成本土地减少，开发区跨行政区以“飞地”实现扩张，即不毗邻型一区多园，如裕廊集团管辖工业园、商业园、创业空间等几十处项目；张江高新技术开发区一区22园；松江经济开发区在G60沿线布置四个分区；苏州工业园的“飞地”包括相城经开区、宿迁工业园、南通科技产业园、苏滁现代产业园等。各保税区属“区中园”，享有叠加的保税区政策。不毗邻型一区多园是管理模式成功的标志。

从管委会部门数量看，数量较少说明开发区刚建立或进行了组织重构，数量较多则说明其已被传统模式同化。上海科创办仅5个部门，主要职能是政策研究制定，不承担社会管理职能。苏州高新技术产业开发区为政区合一模式，包括教育局、社会事业局、人社局等22个部门。未实行政区合一的开发区，如合肥经济技术开发区有25个部门，下设7个社区管委会，其中商务、民政、投资促进、科技、城市管理、环保等在开发区和其所属的蜀山区重复配置。同样的问题在合肥高新技术产业开发区、蚌埠高新技术产业开发区也存在，没有将开发区原有机构提升为面向全市的政策供给者，开发区管委会成为一个模糊行政地带的副市级区域管理者。

从财政和土地等要素保障看，大部分开发区都实现了财政独立核算，税收增收部分按比例返还，土地出让收益优先用于开发区支出。由于国家禁止违法下放规划管理权和供地审批权，各类开发区扩区均需国务院或省级人民政府审批，这对一些潜力开发区建设用地指标造成影响。

3.授权与政策

本文以涉及改革试点授权较多的开发区为例，研究数据为与开发区相关的地方性法规、地方政府规章共110个，见表5所列。

表5 涉及改革试点授权的地方性法规、规章数量

自由贸易试验区自主创新示范区合计39 12 56 2 7 1 4 7 3 1 9 3 3 2 1改革试点授权张江高新技术开发区苏州工业园宁波保税区合肥高新技术产业开发区

通过逐句分析资料的开放式编码，提炼其中蕴含的核心观点，获取34个二级政策工具概念；通过轴心编码，对政策工具分类，获10项政策领域，并可归纳为开创性政策、支持性政策；通过核心编码建立范畴间联系，如图2所示。

图2 长三角开发区所获授权与政策转化图示

省级所获改革试点授权数量和省、市、县政策转化能力将直接影响政策节点覆盖面和数量，同时，各省市在政策节点的覆盖上也有所侧重，在政策创新度上有所不同，这些为研究提供了比较借鉴的空间。各案例开发区涉及的节点数量见表6所列。

表6 基于政策工具的地方性法规、规章节点数量

续表6

从获得授权数量看，张江高新技术产业开发区最多，覆盖从科技研发、产品生产到贸易全过程。上海最关注的自贸试验区、自主创新示范区，均为直接促进科技产业化和市场繁荣的项目。江苏关注自贸实验区授权，主动对接与复制上海经验，开放创新综合实验总体方案于2015年获国务院同意，为2019年自贸试验区获批打下基础。浙江亦重视自贸试验区建设，依托开发区打造“自贸试验区”联动创新区，以快速复制改革经验。安徽注重综合性国家科学中心、自主创新示范区建设，对保税区关注较少，对自贸试验区仍处于政策借鉴阶段。

分政策领域划分：①市场准入。这是自贸试验区的政策重点，安徽此类政策较少。沪苏浙以动态调整市场准入负面清单、削减审批事项等方式，在金融、贸易服务、外汇管理、制造业、交通物流和对外投资上放宽准入。放松市场管制无需过多财政支出，是繁荣市场的重要措施，但需调研是否存在管制的节点。②科技创新。上海强调减少对科研机构和人员的管制，简化项目预算编制，不再对科技成果转化审批，收益不再上缴国库，对科研人员实施股权和分红激励，建立自由开放的制度环境。江苏要求科技设施向社会开放，建立共享平台，鼓励外资、民办非企业研发平台，明确其在项目承担、职称评审等方面的同等待遇。各省均在科技金融上加大投入，以发挥金融在创新中的市场催化作用，沪苏浙政策内容丰富，如扩大与新加坡金融合作、设立中新合作金融法人机构、建立市场化准入制度、利用基金和贴息等形式支持科技创新。上海注重自主创新示范区和自贸试验区“双自”联动，鼓励金融为科技创新服务，支持研发设计、检验检测、知识产权、科技中介等服务业发展。③投资倾斜。上海和江苏已将新型基础设施，尤其是新一代信息基础设施布局纳入市政基础设施的布局内。江苏和浙江注重在保税区为商品展示、交易、交割提供场所，即所谓建设市场。除高新技术产业集聚区外，沪苏浙还强调建立总部经济群，对科技服务业实施鼓励措施，建立科技服务示范区、服务贸易示范区。④财政补贴。各省市均以专项资金统筹补贴项目，上海资金规模大、投入规则透明，年度已达到百亿元，并制定了项目管理办法、使用实施细则、审计实施办法等，明确资助项目类型和资助方式，设定专项资金为具体项目和产业发展提供补助，如自主创新示范区专项资金，年均33亿元；自由贸易试验区发展资金，年均6亿元；新片区年均200亿元，用于政府管理服务项目和资助补助类项目，包括公共创新环境、人才引进培育、创新成果转化、产业集群建设，资金使用方式有无偿资助、贷款贴息、政府奖励、购买服务、资本金注入等。⑤招商引资。江苏成立企业化招商机构，推广市场化招商模式，完善政府招商诚信制度，建立境外投资服务中心。浙江实行招商定期会议，实施绩效考核。⑥知识产权。创新政策包括探索保护规则、打造示范园、建立保护中心和交易场所、发展知识产权金融服务等。⑦人才引进与管理。沪苏浙注重国内外高层次人才引入，为其办理签证、居留、户口等提供便利，为其子女教育、医疗保障、住房提供便捷，允许外籍留学生毕业直接就业创业。培育人力资源企业，发展专业人才市场，在人才引进程序上提供便利。⑧土地建设管理。上海允许适当提高容积率，允许同一地块或建筑兼容多种功能。宁波保税区为高新技术研发项目、孵化器免费或优惠提供科研场所。⑨公共管理。这一方面最重要的是优化行政审批、权力下放和海关监管制度创新。优化行政审批体现在简化审批、一站式缩短时间、优化监管执法、促进审批信息化。沪苏浙强调能取消的审批事项全部取消，取消企业资质类和项目类审批，需保留的按告知承诺和加强市场准入管理的方式优化调整，实施一窗式受理、并联审批、一网通办。权力下放体现为能下放的省、市审批权限下放给自贸区或国家级高新区。经过前期探索，投资、教育、科技等可下放审批权已形成清单，安徽正推进第一批管理事项下放。保税区监管制度创新体现为探索交通枢纽和保税区联动发展，推行贸易便利化政策，简化审批流程、允许设立展示交易平台等。

4.规划运营

如果说政策设计必须依托获得的改革试点授权，那么管理运营更多是开发区自主所为。

（1）空间布局。在规划思路上，长三角注重产业集聚区规划。裕廊工业园注重“产学城一体”，将工业园、商业园、大学和社区结合，实现行业和学术界紧密联系。新加坡纬壹新城是创新社区的代表，围绕地铁由近及远布局商业、商务、居住、医疗功能，为人与人交流创造机会空间。

（2）金融支持。新加坡对初创型企业有130个孵化器和加速器，通过开放金融市场，汇聚顶尖私募股权投资、风险投资机构资助企业融资，推出资本市场津贴。上海科技创业中心建立“科技金融”平台汇聚供需信息，张江示范区实施科技与金融改革，形成“1+2n”格局，以一个综合授信平台为服务支点，n个科技金融产品和n条科技融资渠道延伸成服务扇面。然而，有部分地区未能广泛形成平台化金融方案，处于单独金融机构会谈推介层面。

（3）管理服务。裕廊工业园不提供政务服务，推行企业化运营，以客户为中心，降低企业入驻运营的时间和资本，提供智能化物业服务、对接活动式人才服务、数据和论坛式信息服务、交流式社区服务。无论是上海张江高新技术开发区还是合肥高新技术产业开发区，都未完全由企业提供运营管理服务，信息服务和社区活动仍由行政机构承担，注重政企衔接而较少关注企业间联系。

四、结论与建议

本文分析了长三角四省（市）开发区的基本格局、财务绩效，建立了“合作共建、管理体制、授权与政策、规划运营”比较框架，结合发展阶段及功能将开发区划分为模式扩张型、规模型、成熟型、高速成长型、保税区。通过与国际先进开发区——裕廊工业园对标，可以看出，上海开发区起步早、规模大，部分开发区已实现政企分离，走向不毗邻型一区多园模式，开发区管理机构得到削减重构，获得授权最多，在市场准入、科技创新等方面针对开发区设计了创新、有效的政策。苏浙开发区运行时间和规模相当，海关特殊监管区多，政策转化速度较快，注重建立市场、招商引资和新基础设施建设，苏州工业园已多次跨省合作共建，但苏浙多数开发区仍未实现政企分离，有体制复归的风险。安徽开发区起步较晚，国家级开发区数量和面积较少，承担促进对外贸易、提高开放水平功能的海关特殊监管区仅占长三角区域的10%，外向性不足，争取设置开发区的能力较弱，应培育高速成长型开发区，激发规模型、成熟型开发区的活力，增加保税区规模，并从以下方面优化管理模式：

（一）推进多级协商，理顺利益机制，扩大对外合作

在互利基础上建立多级协商、利益共享机制。鼓励合肥、芜湖等发达城市开发区“一区多园”式扩张，实现“一个品牌、统一招商、联合开发、利益共享”，理顺市与区、区与县间的考核、税收、土地、投资、公司股权等成本负担与利益分成机制，促进开发区品牌成熟。在品牌达到长三角先进水平基础上，建立市级协商，形成南北合作开发区的升级模式。开展国际、省际合作，建立专项基金，借力国家级协调机构，依次建立省、市级协调机制，依托股权合作公司做好园区开发与运营。

（二）精简开发区机构，聚焦创新改革职能

明确“城区合一、县区合一”的开发区清单，对具备改革活力的开发区，只保留规划建设、政策研究、行政审批职能，疏解其社会管理职能，对承担某项重点改革任务的模式扩张型开发区，可将其管理机构提升为市级或省级部门。

（三）争取改革试点授权，以实质性政策消化吸收

开发区应争取更多的改革试点授权，可重点在以下领域进行政策创新：一是补齐经贸短板，全面评估自由贸易试验区政策的推广成效，包括放宽金融、服务贸易、外汇管理、对外投资的准入条件，修改与改革措施有冲突的地方性法规；二是减少对科研机构管制，理顺科技基础设施共享机制，打造科技金融体系；三是规划建设更多市场，为商品和知识产权提供展示、交易、交割场所；四是整合梳理各类经贸及科技发展专项资金，明确资金来源，扩大投入范围，细化管理办法；五是制定落实省市级行政审批权下放清单，实施开发区“二号章”管理，进一步简化审批，优化监管执法、促进审批信息化。

（四）提高政务效率，繁荣资本市场，委托企业提供运营服务

在空间规划上，注重“产学城一体”，尤其是行业和学术界的联系，避免“孤岛型”开发区。在金融支持上，开放金融市场，引进银行、证券等金融服务机构，为企业提供全生命周期的科技信贷、保险、担保、股权质押等服务。在管理服务上，能不由政府提供的都可委托给企业，管委会提高终端政务服务效率，最大限度压缩办理步骤和时间。