社会组织培育的政策工具应用与优化

谭志福，赵云霞

（山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014）

社会组织主要指的是在各级民政部门登记，纳入其管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类组织。实际工作和理论研究中通常把不具备完整组织形态的社区组织也包括在内。近些年，我国社会公共需求的多样化与公共服务供给不到位之间的矛盾日益凸显，因此迫切需要政府借助社会组织的力量满足人民群众物质文化需求。党的十八大报告首次提出建设“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的任务和要求；党的十八届三中全会提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这表明社会组织已成为参与社会治理的一支重要队伍。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，确立了直接登记和双重管理并存的社会组织管理体制，践行了政府培育社会组织“发展与规范”两手抓的精神。党的十九大报告提出发挥社会组织的作用，建设“共建共治共享”的社会治理格局。2019年党的十九届四中全会强调要发挥群团组织、社会组织的作用，也再次肯定了社会组织作为政策创新与执行重要主体的战略意义。在以上政策背景下，社会组织培育和发展显然已成为创新社会治理方式、推进社会事业深化改革的重要手段。

虽然社会组织的地位和作用越来越得到重视，但长期受制于内外困境，社会组织的发育水平并不能很好承担新时代的角色定位。于是，培育社会组织的政策工具纷纷被创造出来。本文从政策分析视角出发，对培育社会组织的政策工具进行分类和对比，分析培育社会组织的政策工具存在的问题，进而提出针对性的优化建议。

一、社会组织培育的政策工具分类

（一）政策工具的内涵及类型划分

我国对政策工具的研究始于21世纪初期，起步较晚，基础较为薄弱，对政策工具的研究主要集中于工具的含义、分类和选择等方面。近年来，学者不断从新领域对政策工具的种类和应用进行研究，并取得了一定的成果。

关于政策工具的内涵，当前学术界没有统一的界定。最早提出政策工具概念的是D.Barrie Needham，他认为公共政策工具是一种合法性的治理方式。欧文·E·休斯将公共政策工具定义为“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。Lester M.Salamon认为“政策工具是一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。国内学者对政策工具定义较多，但普遍是将政策工具当成实现政策目标的一种手段或方式。例如，张成福将政策工具定义为“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”；陈庆云认为政策工具既是实现政策目标的手段，也是连接目标和结果的桥梁。

为了让政策工具更好地服务于政策执行的实践，达到预期目标，国内外研究学者依据不同的划分标准对公共政策工具进行了分类，使政策工具的应用方式更加具体明确。E.S.Kirschen是第一位对政策工具进行分类的学者，他划分出64种政策工具。但对众多的政策工具没有进行系统划分，实践应用性不强。迈克尔·豪利特和M.拉米什将公共政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三类。虽然该分类方式应用范围广泛，但是混合性工具里夹杂着信息传导类工具和市场类工具，两种特殊的工具混同在一起，缺乏具体分析，略显笼统。国内学者，陶学荣按照政府介入程度的高低，将政策工具分为经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五种类型；陈振明强调了市场化对于政策工具发展与应用的重要性，将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段。这种分类方式在学术界比较受欢迎，但是忽视了政府基本职能类工具的关键作用。除此之外，我国许多学者也从新的领域和视角对政策工具进行了类型划分。甘黎黎以“强制——自愿”关系为轴线将我国环境治理中的政策工具类型划分为规制性、市场性和自愿性工具；王杨着重考虑特殊的政策主体、客体与环境等因素，将社会组织党建政策工具分为结构性工具、引领性工具、统合性工具和能力性工具四种类型。

（二）社会组织培育的政策工具分类

结合我国社会组织发展的实际情况和政策工具的应用效果，发现国内外学者对政府培育社会组织的现有政策工具分类并不能完全满足本文的研究需要。故本文在我国各级政府培育发展社会组织的具体实践基础上，结合政策工具本身的特性和培育过程中政府对社会组织的介入程度，将我国社会组织培育的政策工具类型划分为强制型工具、激励型工具、市场化工具和引导型工具四种（表1），并分析对比各类政策工具的特性和优缺点，在一定程度上丰富了政策工具的选项，有利于推动社会组织长远稳健发展。

表1 社会组织培育的政策工具分类

1.强制型政策工具

强制型政策工具是以国家强制力为保障、政府权威为资源、行政职能为依据，通过出台相关法律法规、行政命令等，以达到培育、扶持和管理、监督社会组织的目的，主要的类型有登记注册、备案、党建等。强制型政策工具是社会组织监督管理的基础工具，也是保障社会组织有序发展的常用工具，这类政策工具的特点是规范性和针对性强、操作直接。

20世纪80年代末以来，社会组织的管理模式是“双重管理体制”，即社会组织的成立和运行需要业务主管单位和登记管理机关双重负责。这种双重门槛的管理模式对社会组织的发展造成一定影响，甚至一些草根组织由于高门槛、多要求的限制而无法登记注册。为改变社会组织发展受阻、难监管的局面，2016年发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中明确提出到2020年，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制。这表明我国的社会组织管理体制已由微观、单一的政府直接管理转变为宏观、合作治理基础上的“统一登记、分类管理”的新体制。新体制的确立进一步夯实了社会组织成立的规范化和标准化基础。此后，社会组织规模不断扩大、行业规范不断完善。

社会组织党建也是培育和发展社会组织的重要方面。社会组织党建要求从国家、社会、社会组织自身三方面加强党组织的建设。社会组织要积极宣传和执行党的政策方针；密切联系社会群众，了解群众的需求；加强组织内部党员的思想教育、监督管理等工作。2015年中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党建的意见（试行）》，为促进社会组织健康发展，文件对社会组织党建工作管理体制、工作机制、队伍建设等内容作出了具体规定。各地方政府也迅速响应中央号召，纷纷制定社会组织党建工作的相关具体要求和实施细则，力促社会组织规范化发展。

2.激励型政策工具

激励型政策工具是政府通过财政资金的运作来减轻社会组织自身资金压力的手段，主要措施有税收优惠、资金扶持等。激励型政策工具假设政策目标群体追求效用最大化，该类型政策工具的特点是强制性程度低，但对政府资金扶持额度、监督检查能力等要求高。

税收优惠政策的优惠对象主要包括社会组织本身和为促进社会组织发展向其进行公益捐赠的企业和个人。税收优惠的作用效果较广泛，符合要求的社会组织可享受财产税、所得税、行为税等减免优惠待遇，个人和企业可享受一定额度的所得税税前扣除优惠。税收优惠政策的作用在于弥补市场失灵，完善资源配置机制，降低社会组织运营成本，提高社会总体公共服务质量和水平。

资金扶持主要是政府以资金注入的方式（拨款、补贴和奖励性手段）培育社会组织。资金扶持比税收优惠对社会组织培育发展的作用更直接，效果更明显。其中拨款的形式主要是财政部门给社会组织划拨相应的专项资金用于组织内部发放工资、购买设备、扩大场地等。申请财政拨款有严格的流程，同时也需要第三方机构对资金的使用进行评价与监督。补贴包括对机构和项目进行补助，遵循“盈亏平衡原则”，更多运用于公益慈善类和社会民生类社会组织，因为这类社会组织主要提供扶贫救灾、社会福利等无偿服务，自身无法实现资金可持续运转，需要政府划拨资金维持其生存。

3.市场化政策工具

当下，我国经济在各领域取得了不俗的成绩，肯定了市场在资源配置中的决定性作用。市场化工具是政府运用市场化的手段，有效克服“政府失灵”的弊端，实现资源的有效配置，主要类型包括政府购买社会组织服务和凭单制。

政府购买社会组织服务是指通过市场运作和合同契约的方式，将原来政府直接提供、一手操办的公共服务事项交给适合的、有能力的社会组织去承担，最后政府根据所中标的社会组织完成项目的数量和质量向其支付资金。2016年财政部、民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，提出“推进社会组织能力建设”；2020年财政部颁布《政府购买服务管理办法》，指出公共服务承接主体应当更加具体化、多元化。一系列政府购买服务政策的出台，使得培育发展社会组织成为新的政策风向标。

凭单的使用形式类似于消费券、代金券，是政府发放给居民的用于购买产品和服务时可直接抵用的证券。凭单制是政府以凭单的形式直接给予公众补贴，居民可以有更多的选择权，自主决定产品或服务的提供者，被居民选定的社会组织凭借手里的凭单向政府兑换现金或额外补偿。凭单制直接补贴的是居民消费者，间接支持的是社会组织，它允许社会组织自己设计和提出项目，给予了社会组织更多自由发展的空间。这种通过发展需求拉动消费的政策工具，既增强了群众的参与感，也促进各社会组织之间的良性竞争。

4.引导型政策工具

引导型政策工具是一种“软工具”，指的是政府扮演引领者、倡导者的角色，通过给予社会组织资源运作和基地建设上的支持与帮助，提高社会组织自身能力建设。社会组织孵化器和人才培养是引导型政策工具的主要类型。

社会组织孵化器是指“占据一定的物理空间，为初创期或成长期的社会组织提供资源、平台和能力培训的集中支持系统”。2006年，上海建立了我国最早的社会组织孵化器。政府提供资金、办公场地、人员培训、战略规划等服务，是初创型的社会组织得以成立和运转的关键，相比社会组织自我成长发展，社会组织孵化器的培育工作卓有成效。目前，上海、深圳等地的社会组织孵化基地已建立比较成熟的综合性支持体系，为处于萌芽、初创阶段的社会组织提供政策咨询、业务指导、交流培训等一系列成长服务。

人才培养指的是政府通过增设管理培训项目、提供咨询服务、创设学习交流平台等，为社会组织培养高素质、专业化、社会责任感强、具有创新精神的优秀管理人才和技能人才。特别值得一提的是，培养社会组织专业人才的培训人员是否具备充足成熟的专业知识和能力，是影响社会组织人才培养效果的重要因素。近些年，政府着力培养专业化、职业化的社会组织人才。有关部门经常性地组织成员参加教育培训活动、人才交流活动并进行资格考核认证。

二、社会组织培育的政策工具存在的问题

强制型政策工具的规范性特性、激励型政策工具的高效性特色、市场化政策工具的竞争性特征和引导型政策工具的指导性特点能在一定程度上推动社会组织的培育与发展。但目前社会组织培育的政策工具存在两个层面的问题：一是政策工具因自身特性而存在天然的内在缺陷；二是政策工具使用过程中存在的问题。

（一）政策工具自身的内在缺陷

（1）强制型政策工具是传统政府管理方式的延续，也是治理时代最为基础的政策工具类型。强制型政策工具的使用主体是政府部门，通过相关制度规定来规范和约束社会组织的成立和发展，使用的范围和程度是强制型政策工具能否有效发挥作用的关键。一旦控制程度过高，该工具特有的强制性特性会限制社会组织自我发展的空间和自由选择项目的权利。

（2）激励型政策工具虽可以短期内缓解部分社会组织资金匮乏的困境，但资金扶持力度很难把控。一方面，过度的资金支持会使社会组织产生财政寄生，丧失自主性。由于社会组织非营利性的特点决定了其资金来源的局限性，因此对政府产生了较强的经济依赖。社会组织本身“造血”能力达不到，如果政府“输血”不够就可能面临生存危机，进而产生商业化倾向，甚至出现“抢血”的行为。另一方面，长期存在的财政压力又容易使资金支持的后续力量不足，使得社会组织培育后存在“断奶”的风险。

（3）市场化政策工具体现了市场机制的优势，但政府在选择社会组织承接公共服务的过程中容易产生合作惯性。充分的市场竞争是确保市场化工具有效使用的关键，但现实运作中，部分地方政府为快速完成任务指标、社会组织为降低招投标风险，出现仓促立项、陪标等问题。另外，社会组织自身能力不足也成为合作惯性的“助推器”。多数社会组织自身规模小、能力弱，不能承接政府外包的大宗项目。即便有能力承接，因缺乏可量化的测评指标，政府评估购买服务项目质量和效果的难度增大，既增加了政府的管理成本，也加大了道德风险。

（4）引导型政策工具作用的发挥需要大量的资金支持和国家政策的倾斜，并且前期投入的人力和财力成本高、见效时间长。无论是社会组织孵化器还是人才培养的方式，都只能对社会组织管理和服务方面的知识起到扫盲的作用，要想让知识内生为能力和本领，单纯引导收效甚微，需要后期培育实践的锻炼和考验。而且，由于现代社会组织在国内发展的时间较短，公众对社会组织的知晓度和认可度低，加之社会组织人员的薪酬福利较低，对高素质、专业化人才的吸引力不高，使得引导型政策工具的作用发挥受限。

（二）政策工具在使用过程中存在的问题

1.市场化工具和引导型工具使用不足

由于强制型工具的操作性强、执行成本低，有政府合法的强制权力做保障，尤其在社会组织发展初期，发展的紧迫性加大了政府工作任务的压力，强制型工具受到地方政府部门的青睐。激励型政策工具因直接把资金用于社会组织运作，有立竿见影的效果，因而使用范围也较广泛。相比之下，市场化工具和引导型工具的使用率就较低。除此之外，路径依赖和价值偏好问题也影响市场化工具和引导型工具的使用率。传统行政管理模式中，政府追求高效率与高操作性，强调对社会组织的控制力。如今，政府也较多使用强制型政策工具和以政府为主的补贴、拨款等方式扶持社会组织的发展。显然，政策工具的选择存在路径依赖问题。另外，政策目标、政府能力、外界环境等因素也会左右政策工具的选择与运用，影响政策工具的科学性和客观性，且容易陷入“工具主义”的误区。

2.政府对社会组织培育的监督管理乏力

上文提到，对社会组织进行登记注册是强制型政策工具使用的主要手段，但在实际操作中存在“登记前门槛多”“登记后监管少”的现象。相关政府部门管理人员对社会组织发展运营过程的监督理念薄弱，监管力量不足，监管人和社会组织负责人信息不对称，存在公平和责任缺失的风险。强制型政策工具在使用过程中较多注重对社会组织登记注册的严格审查，而忽视了后期运营中监管的重要性和必要性。激励型政策工具在使用过程中首要面临的难题就是财政拨款压力，即使资金扶持到位，但缺乏体系化制度规范和监管措施，也可能会有巨额善款挪用、滥用的情况发生，败坏公益事业的声誉，导致社会组织的公信力受损。总之，政府在政策工具使用过程中的监督管理乏力，会使政策工具的实际效果与预期目标不符。

三、社会组织培育的政策工具优化策略

上文对政策工具自身和政策工具应用两方面进行了问题原因剖析，结合我国政策工具用于培育社会组织的现实情况，政府在培育发展社会组织时要重点关注以下几个方面：

（一）注重政策工具选择的多元化

通过上文对四种类型的政策工具进行优缺点分析，发现单一政策工具的作用发挥有局限性和片面性。强制型工具、激励型工具、市场化工具和引导型工具不是静态不变的，政策工具的选择也不是非此即彼的，各种工具之间的作用是优势互补的，在明确各种政策工具的自身特点和适用范围后，可对政策工具进行多元化的组合应用。例如，在社会组织成立初期，通过税收优惠、拨款补助等激励型政策工具缓解组织资金短缺的压力，同时利用社会组织孵化器、人才培养这类引导型工具给予社会组织培育全方位的指导服务，还可以适当使用政府购买服务这类市场化工具，促进组织自身能力的提升与发展。

此外，要不断对政策工具进行优化创新。促进社会组织的培育发展不单单仅限这四类政策工具，要根据当下的政策目标要求、当地的社会组织发展情况，因地制宜的对政策工具类型进行完善与更新。通过对政策结果的评估，逐步建立起科学化、多元化、本土化的政策工具箱，增强政策工具的多样性和包容性。通过政策工具之间的组合应用，互补损益，提高政策工具的靶向性和实用性。

（二）增加市场化工具和引导型工具的使用

政策目标的差异性决定了政策工具选择的多样性。随着我国政府职能转变的不断推进和市场化发育程度的逐渐提高，为创新社会治理体系，政府要改变以强制型政策工具为主体培育社会组织的单一方式，增加市场化工具、引导型工具的使用频率。因为市场化工具和引导型工具更多关注社会组织本身的需求和偏好，能准确地提供具有针对性的能力培育方案，为社会组织创造可行的自主性空间。

截至2021年1月20日，我国社会组织登记总数已经突破90万。社会组织民间性、公益性的特点和专业性、灵活性的优势，使其成为政府购买服务的重要承接者，因此可适当增加政府购买社会组织服务这类市场化工具的使用频率，促进社会组织自身的快速发展。同时，要增加对引导型工具的应用。例如在更多省份建立社会组织孵化基地，前期为社会组织提供办公场地、办公设备等硬性资源，助力组织的成立；中期为社会组织成员提供专业知识、专业能力等的培训和指导，助力组织能力的提升；后期为社会组织提供必要的项目督导，助力组织的项目开发与自主运行。

（三）优化政府对社会组织培育的监督管理

优化政府的监督管理职能是社会组织培育发展的基本保障。相关制度规范化、法治化是社会组织监管的重要前提，逐步完善社会组织监管的法律法规框架体系，将保障社会组织的政策制度上升到法律层面，明确社会组织的法律地位，跳出“宏观鼓励、微观束缚”的尴尬境地，健全和完善监督管理机制。一方面，明确社会组织监管的责任主体，落实相关部门协同监管的工作，真正做到有权必有责、问责必到位。另一方面，加强社会组织运行的内部管理，保障组织内部独立决策和信息公开透明，提高社会组织成员的从业水平和职业素质，从源头上进行自律管控。

除政府部门作为社会组织的主体监督者外，也要建立多元监督机制，将政府监管和社会监督相结合。社会组织要以公开、透明为基础主动公开财务报告、项目内容、成员情况等方面的基本信息，提高公众获取社会组织相关数据的便捷性和准确性，为社会监督创造条件。与此同时，还应提高社会公众参与社会监督的积极性，拓宽公众监督渠道。第三方评估组织对社会组织也有十分重要的监督作用，不但能为政府和社会的监督提供依据，其本身也是一种监督。

（四）增强社会组织的独立性

政府有其他组织不可匹及的优势——大量社会资源、组织化程度高、动员能力强、享有合法的强制权力，是社会组织有序化、规范化发展的关键。但政府要明确自己的角色定位，避免成为社会组织前进道路上的“保姆”，应该向促进社会组织发展的“引导者”的角色转化，顺应政府职能转变的要求，将部分权力下放给社会组织，但要防止社会组织政府化、行政化。并且在培育和发展社会组织的过程中，要积极响应中央政府创新社会治理方式的号召，逐步扩大社会组织参与社会治理的领域和范围。

社会组织独立性的增强需要政府和社会组织双管齐下，除了政府要适当下放权力、开放资源，社会组织也要树立独立发展的自主意识，减少对政府资金的依赖，提高“自我造血”的能力。社会组织可通过与企业的合作，借助互联网平台吸引企业等资助方加入社会组织培育发展的队伍，筹集更多公益基金，让社会组织有钱做事，以事兴业。与此同时，社会组织更应牢牢抓住政府购买服务的机会，提升自身能力建设的同时获得独立发展空间。

（五）储备社会组织人才资源

专业化、职业化人才是社会组织最宝贵的资源，也是社会组织存续的关键。针对从业人员整体素质和知识能力不足的问题，一方面，可从源头上建立社会组织人才专业化培养教育体系，依托高等院校职业化、应用型人才培养平台，从专业方向、课程设置、实习项目等方面完善人才培养结构，提高社会组织从业人员的专业技能。另一方面，为社会组织在职人员提供多层次、多形式的从业理论知识培训，打造学习型团队。同时，还要注重对社会组织的领导者进行素质和管理能力培训，从而提升组织整体运作能力。

除了提高在职人员的专业能力，还要采取措施吸引优秀人才的不断加入，保持社会组织队伍的年轻化。政府要建立人才吸纳机制，从工资待遇、人员落户、上升空间等方面保障社会组织从业人员的利益，留住并且吸引更多有志之士加入社会组织，参与到社会治理的工作中。同时，出台相应的激励政策，降低从业人员的流失率。人才激励机制对于勉励从业人员的积极性和创造性起着重要作用。通过荣誉激励、竞争激励、目标激励等方式对工作中有突出贡献或绩效较佳的成员给予相应的肯定和奖励，提高社会组织从业人员的职业归属感、责任感和荣誉感。

四、结 语

社会组织是推动社会建设的重要力量，社会组织的培育和发展是创新社会治理方式的重要手段。本文将社会组织培育的政策工具分为强制型工具、激励型工具、市场化工具和引导型工具四种，以期能够增加政策工具的选择多样性，丰富培育社会组织的工具选项。政府在选择政策工具培育社会组织时，要因时制宜、因势利导，推动社会组织的长远稳健发展，创新社会治理体制，最终实现社会效益最大化。